Con la sentenza n. 248 del 03.03.2022, pubblicata in data 17.03.2022, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato è intervenuta ad annullare le “Linee guida per l’attuazione della legge provinciale n. 9/2018 e dell’art. 16 della direttiva Habitat”1.
Il provvedimento avversato era stato emanato dalla Provincia Autonoma, con deliberazione di Giunta Provinciale n. 1091 del 25 giugno 2021, al fine di gestire la presenza degli orsi “problematici” sul territorio di sua competenza,dando attuazione alla legge provinciale n. 9 del 2018, costituente a sua volta attuazione, a livello locale, dell’art. 16 della Direttiva 92/43/CEE c.d. Habitat relativa alla conservazione della flora e della fauna selvatiche2, recante la disciplina delle deroghe al generale divieto contenuto nella direttiva di rimozione dal loro habitat naturale delle specie protette ursus arctos e canis lupus.
In questa inception normativa si inseriscono le Linee Guida della Provincia autonoma di Trento.
Le Linee Guida provinciali erano state annullate già in primo grado dal T.R.G.A. di Trento3 che ha deciso i ricorsi presentati dall’Associazione Italiana per il World Wide Fund For Nature E.T.S. (d’ora in avanti WWF) unitamente alla Lega Nazionale per la Difesa del Cane animal protection (LNDC), e dalla LEAL-Lega Antivivisezionista ODV (di seguito solo LEAL).
Il T.R.G.A. di Trento, dopo aver riunito i ricorsi per evidenti ragioni di connessione oggettiva, ha tuttavia dichiarato preliminarmente inammissibile il ricorso presentato da LEAL per carenza di legittimazione ad agire dell’associazione e dichiarato parzialmente inammissibile l’altro ricorso, limitatamente alla domanda giudiziale della LNDC, accogliendo invece la domanda presentata dal WWF, con conseguente annullamento della deliberazione impugnata limitatamente alle disposizioni contenute nei paragrafi 5.3.1 e 6 delle Linee Guida.
La Provincia autonoma di Trento ha proposto appello, avversando la pronuncia di primo grado nella parte in cui ha ritenuto sussistente l’interesse ad agire dell’associazione WWF per carenza di immediata lesività del provvedimento impugnato, stante il contenuto generale delle Linee Guida. Nel merito, la sentenza è stata criticata perché avrebbe erroneamente ravvisato nel paragrafo 5.3.1. delle Line Guida un automatismo causa-effetto non previsto dalla disposizione, bensì smentito, nella tesi provinciale, dallo stesso paragrafo e dalla schematizzazione riportata al successivo paragrafo 6.
Le associazioni animaliste si costituivano in giudizio a sostegno della correttezza della decisione di primo grado, LNDC e LEAL proponevano altresì appello incidentale contro il capo della sentenza che aveva dichiarato la loro carenza di legittimazione ad agire, riproponendo in sede di appello gli originari motivi di ricorso.
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, nel decidere la questione sottoposta al suo esame, ha rigettato l’appello della Provincia e dichiarato inammissibili gli appelli incidentali, confermando la decisione del TRGA trentino, sebbene con diversa motivazione.
Come ampiamente argomentato dal Consiglio di Stato nella motivazione della sentenza in commento, l’orso bruno rientra tra quelle specie animali particolarmente protette a livello comunitario e nazionale, per la cui tutela sono previste specifiche misure di protezione e divieti di cattura, rimozione e abbattimento, in virtù delle disposizioni dettate dalla Convenzione di Berna, dalla Direttiva 92/43/CEE, dalla L. 157/1992 e dal D.P.R. 357/1997, Regolamento costituente
attuazione nel nostro ordinamento della Direttiva Habitat.
In particolare, l’art. 8 comma 1 lettera a) del DPR 357/1997, prevede il generale divieto di cattura o uccisione delle specie animali incluse nell’allegato D (tra cui l’orso bruno) e al successivo art. 11, comma 1, detta una speciale procedura, attribuendo al Ministero dell’Ambiente (ora della Transizione Ecologica), sentiti il Ministero delle politiche agricole e l’ISPRA, la competenza ad autorizzare le autorità locali ad intervenire in deroga a tale divieto, per la gestione degli esemplari troppo confidenti con l’uomo, al fine di prevenire danni gravi e di sicurezza pubblica.
Per inquadrare il contesto della pronuncia in esame, si richiama la cronaca nazionale, nonché le numerose pronunce amministrative e costituzionali sul tema4, dalla quale è sempre emersa la tendenza della Provincia Autonoma di Trento ad intervenire in via contingibile e urgente per gestire
la presenza dell’orso bruno sul suo territorio.
Tale potere d’altronde è previsto dallo stesso Statuto speciale all’art. 52, comma 2, che, in materia di sicurezza e per casi non limitati al territorio di un solo Comune, ne attribuisce la potestà di esercizio in favore del Presidente della Provincia. Il potere di intervenire in via contingibile e urgente è riconosciuto anche ai singoli sindaci dal Codice degli Enti locali della Regione autonoma
del Trentino Alto-Adige5.
All’interno di tale quadro normativo è poi intervenuto il “Piano d’Azione interregionale per la conservazione dell’Orso bruno sulle Alpi centro-orientali (PACOBACE)” 6, concertato tra le Amministrazioni coinvolte, e vincolatesi al rispetto delle relative prescrizioni, al fine di gestire con
maggiore efficienza e rapidità l’aumento delle situazioni problematiche di presenza degli orsi.
Con la Tabella 3.1 del PACOBACE è stata quindi definita con maggiore precisione la casistica di intervento e gestione degli orsi problematici, attraverso l’individuazione del grado di pericolosità
dei relativi comportamenti e delle possibili azioni di controllo da attivare.
In particolare le azioni di controllo si distinguono in “leggere” ed “energiche”, a loro volta distinte a seconda che siano“programmabili” e “non programmabili”. Solo per le azioni “energiche” “non programmabili” è previsto di poter intervenire con l’abbattimento dell’esemplare secondo la procedura prevista dal D.P.R. 357/1997 che richiede il parere dell’ISPRA e l’autorizzazione del MITE.
Nei casi di atteggiamenti “anomali”, come indicati nella tabella 3.2. del PACOBACE, restano in ogni caso ferme le competenze e l’autonomia decisionale dell’Autorità di pubblica sicurezza a fronte di situazioni che comportano rischi immediati per la sicurezza e l’incolumità pubblica.
Con legge provinciale n. 9/2018 la Provincia autonoma ha poi “sottratto” al Ministero dell’Ambiente la competenza ad intervenire nella gestione degli orsi problematici presenti sul suo territorio dando autonoma attuazione alla procedura di deroga prevista dall’art. 16 della Direttiva Habitat, già attuata dal nostro ordinamento con l’art. 11, comma 1, D.P.R. 357/1997.
La Provincia di Trento infatti, con autonomo atto legislativo ha recepito a sua volta l’art. 16 della Direttiva Habitat, adottando con un unico articolo apposite “Misure di prevenzione e d’intervento concernenti i grandi carnivori ai fini della tutela del sistema alpicolturale provinciale”7.
Nonostante nel tempo le maglie dei poteri di intervento in capo al Presidente della Provincia si siano oltremodo ampliate, la tendenza ad intervenire in via contingibile e urgente ha continuato a caratterizzare l’amministrazione trentina, atteggiamento che è stato alternativamente ritenuto legittimo dalla giurisprudenza a seconda del corretto uso o meno di tale potere nei singoli casi specifici.
Le associazioni ambientaliste maggiormente conosciute, infatti, si sono sempre attivate per contestare la legittimità di tale tipo di interventi8.
In tale contesto intervengono infine le Linee Guida oggetto della pronuncia del Consiglio di Stato in commento.
Prima di trattare il merito della questione sottoposta al suo esame, il Consiglio di Stato, ha dovuto pronunciarsi sulle questioni preliminari di legittimazione ad agire delle associazioni animaliste originarie ricorrenti, ripercorrendo gli orientamenti giurisprudenziali formatisi sul punto. Il Collegio ha dunque esaminato per prima l’eccezione formulata dalla Provincia in merito all’asserita carenza di interesse in capo al WWF, in virtù del carattere generale delle Linee Guida impugnate, perché come tali sarebbero prive del carattere di immediata lesività e pertanto non suscettibili di impugnazione, se non unitamente allo specifico atto che ne costituisce concreta attuazione.
Il Consiglio di Stato ha quindi ribadito sul punto come sia pacificamente ammesso in giurisprudenza il principio generale per cui gli atti generali (e le norme regolamentari) devono essere immediatamente e autonomamente impugnati solo qualora possano produrre, in via diretta e immediata, una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica di un determinato soggetto9.
Il motivo di appello è stato quindi ritenuto infondato dal Collegio, dal momento che le impugnate Linee Guida, pur contenendo disposizioni di carattere generale, nella parte oggetto di contenzioso
(par. 5.3.1.), devono ritenersi immediatamente lesive e possono dunque essere oggetto di autonoma impugnazione, senza necessità di attendere atti applicativi.
Nella decisione è stato infatti evidenziato come il nodo centrale per verificare la portata immediatamente lesiva o meno del provvedimento impugnato, sia il paragrafo 5.3.1 delle citate
Linee Guida, laddove è previsto che “L’Amministrazione provinciale intende ridurre il più possibile il rischio che anche attacchi effettuati per difendere i cuccioli, le prede o perché provocati in altro modo (fattispecie n. 15 della tabella 3.1) possano ripetersi.”
Non ritiene dunque in nessun caso di subordinare la rimozione ad un eventuale secondo attacco da parte del medesimo esemplare o ad ulteriori verifiche diverse da quelle necessarie per l’identificazione dello stesso.
Inoltre, una volta identificato l’esemplare, è previsto che“L’ordinanza contingibile e urgente, adottata dal Presidente della Provincia autonoma di Trento o dal Sindaco territorialmente competente, nel rispetto delle procedure previste in materia di pubblica sicurezza, potrà quindi essere lo strumento consono a disporre l’abbattimento dell’esemplare protagonista dell’aggressione con contatto fisico.”
Ad avviso del Consiglio di Stato tale previsione introdurrebbe un automatismo non consentito dall’ordinamento, confermando quindi l’interesse del WWF all’immediata impugnazione dell’atto, dal momento che “[…] risulta immediatamente lesivo ed impugnabile il provvedimento che – nell’individuare i casi in cui è possibile disporre l’abbattimento dell’esemplare mediante ordinanza
contingibile e urgente – ha fissato la ulteriore e strettamente connessa regola per la quale, a seguito a causa di una o più aggressioni con contatto fisico, senza ulteriori verifiche diverse da quelle necessarie per l’identificazione dell’esemplare, l’ordinanza de qua rappresenta lo strumento consono a disporre l’abbattimento dell’esemplare.” 10
È stata quindi confermata l’immediata lesività e impugnabilità delle avversate Linee Guida.
Per quanto concerne invece gli appelli incidentali di LEAL e LNDC, il Consiglio di Stato, ripercorrendo gli orientamenti formatisi in materia di legittimazione ad agire delle associazioni di protezione ambientale che non siano state riconosciute ai sensi dell’art. 13 della L. n. 349/1986, ha rigettato entrambi gli appelli, confermando la pronuncia di primo grado.
È stato quindi avallato il ragionamento svolto dal TAR trentino in merito alla carenza di legittimazione ad agire in capo a LNDC e LEAL (entrambe associazioni non iscritte nell’elenco speciale tenuto dal MITE11), dal momento che, per la prima non è stato riconosciuto il perseguimento dell’obiettivo di tutela dell’orso, essendo l’associazione statutariamente votata alla protezione del cane, per la seconda invece, sebbene sia stata riconosciuta la rilevanza nazionale dell’associazione ed il fine statutario della protezione degli animali – compresa la fauna selvatica -, non è stato ritenuto dimostrato lo stabile collegamento col territorio trentino, il cui ambiente si intenderebbe proteggere.
Di notevole interesse è, infine, la motivazione riguardante la decisione del merito del giudizio, con la quale il Collegio ha complessivamente rigettato l’appello della Provincia Autonoma confermando l’illegittimità del provvedimento impugnato “[…] nella parte in cui regola, al punto 5.3.1., i
“Casi di aggressione” (fattispecie nn 15 e 18 della Tabella n. 3.1.” del Pacobace) e prevede, al successivo punto 6 la schematizzazione degli interventi di “rimozione” (id est, abbattimento dell’esemplare) […] Il profilo di illegittimità che colpisce in parte qua il provvedimento avversato dall’appellante si coglie laddove, nei casi di “Aggressione con contatto fisico”, l’esercizio del potere contingibile e urgente – di natura atipica, quindi “imprevedibile” quanto alle concrete situazioni che lo inverano da accertarsi di volta in volta – viene ancorato, da un atto amministrativo presupposto (le linee guida), a precise e predeterminate condizioni dalla cui insorgenza il potere extra ordinem viene
(automaticamente) legittimato.”
Il Consiglio di Stato, infatti, censura le Linee Guida della Provincia di Trento perché avrebbero operato una specifica individuazione dei casi di rischio imminente, all’avverarsi dei cui presupposti fattuali sorgerebbe il potere di esercizio extra ordinem da parte del Presidente della Provincia, snaturando completamente l’istituto12.
Discostandosi dalla decisione del Tribunale di primo grado, il Consiglio di Stato ravvisa inoltre lo sviamento dalle procedure ordinarie di esercizio del potere da parte della Provincia poiché, la procedura delineata dalle Linee Guida, finirebbe per escludere il coinvolgimento preventivo dell’ISPRA, dal momento che, è previsto che “in nessun caso” l’amministrazione intende “[… ] subordinare la rimozione ad un eventuale secondo attacco da parte del medesimo esemplare o ad ulteriori verifiche diverse da quelle necessarie per l’identificazione dello stesso” 13.
Tale esercizio del potere si pone anche in contrasto anche con i principi di proporzionalità e precauzione – alla cui osservanza sono tenute le Amministrazioni -, poiché, individuano una fattispecie astratta ben delineata, al verificarsi della quale sorge il potere extra-ordinem, escludendo in tal modo lo svolgimento di un’accurata indagine preventiva sulla scelta delle azioni più adeguate da esperire, attraverso un’opera di bilanciamento delle contrapposte esigenze di tutela dell’animale e della collettività in relazione al caso concreto.
Il Consiglio di Stato osserva infatti che in tal modo, l’abbattimento dell’animale, da rimedio estremo ed eccezionale, da adottarsi a fronte di situazioni non prevedibili e fonte di accertati danni, potrebbe essere usato come strumento ordinario di intervento al pari della procedura delineata dalla L. P. n. 9/2018, la quale, invece, costituisce il rimedio tipico e ordinario di intervento secondo le prescrizioni del PACOBACE, delle Direttive euro-unitarie, nonché dei principi di diritto enunciati in merito all’esercizio dei poteri straordinari di intervento in via contingibile e urgente.
Il Consiglio di Stato osserva infatti che in tal modo, l’abbattimento dell’animale, da rimedio
estremo ed eccezionale, da adottarsi a fronte di situazioni non prevedibili e fonte di accertati danni, potrebbe essere usato come strumento ordinario di intervento al pari della procedura delineata dalla L. P. n. 9/2018, la quale, invece, costituisce il rimedio tipico e ordinario di intervento secondo le prescrizioni del PACOBACE, delle Direttive euro-unitarie, nonché dei principi di diritto enunciati in merito all’esercizio dei poteri straordinari di intervento in via contingibile e urgente.
Il Collegio ha quindi confermato l’annullamento delle Linee Guida della Provincia Autonoma di Trento nella parte in cui, al paragrafo 5.3.1 e alla Tabella 3 del paragrafo 6, ha tipizzato le situazioni e le fattispecie idonee a far sorgere in capo al Presidente della Provincia autonoma di Trento il potere di agire con ordinanza contingibile e urgente, prevedendo automaticamente l’applicazione della misura dell’abbattimento (costituente la misura più grave), anche in casi di un solo episodio di aggressione, senza alcuna indagine specifica in merito alla situazione di pericolo rappresentata dall’esemplare, in relazione sia alle condizioni ambientali, sia alle cause che hanno determinato l’aggressione, sia ad eventuali azioni di controllo alternative da poter mettere in campo.
NOTE
1 Il testo completo delle Linee Guida contenute nella deliberazione di Giunta Provinciale n. 1091 del 25 giugno 2021 è consultabile al sito https://delibere.provincia.tn.it/
2 Il testo della norma può essere consultato sul sito del Consiglio della Provincia Autonoma di Trento all’indirizzo https://www.consiglio.provincia.tn.it/doc/clex_32032.pdf
3 Cfr. T.R.G.A. Trento, 29 settembre 2021, n. 150.
4 Per una disamina delle pronunce sul tema, P. BRAMBILLA, Orsi “problematici” o ordinanze problematiche? La legittimità dei provvedimenti di cattura e abbattimento dei grandi carnivori secondo la giurisprudenza costituzionale e amministrativa, in RGAOnline, 2020, 14, consultabile all’indirizzo http://rgaonline.it/article/orsi-problematici-o- ordinanze-problematiche/; M.C. MAFFEI, Orsi e lupi in due sentenze della Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in RGA – Rivista Giuridica dell’Ambiente, 2020, pp. 91-120
5 Cfr. art. 62, comma 4, Legge Regionale del 3 maggio 2018, n. 2
6 Il Piano d’Azione è stato redatto da un tavolo tecnico interregionale costituito da Provincia Autonoma di Trento, Provincia Autonoma di Bolzano, Regioni Friuli Venezia Giulia, Regione Lombardia, Regione Veneto, Ministero dell’Ambiente e ISPRA, è stato formalmente adottato dalle Amministrazioni territoriali coinvolte e approvato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con Decreto direttoriale n. 1810 del 5 novembre 2008 (successivamente aggiornato nel 2015), il cui testo è consultabile al sito https://www.mite.gov.it/pagina/piano-dazione- interregionale-la-conservazione-dellorso-bruno-sulle-alpi-centro-orientali).
7 La Legge provinciale n. 9/2018 è stata ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale con la sentenza 2 ottobre 2019 n. 215, consultabile al sito www.cortecostituzionale.it
8Cfr. T.R.G.A. Trento, 24 febbraio 2012, n. 70; Consiglio di Stato Sez. VI, 31 maggio 2012, n. 3007 consultabili al sito https://www.giustizia-amministrativa.it/
9 Cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 16 febbraio 2002, n. 960
10 Cfr. § 17.7 della sentenza in commento.
11L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è intervenuta definitivamente a tacitare il dibattito in merito alla legittimazione ad agire delle associazioni portatrici di interessi diffusi con la sentenza n. 6/2020, pubblicata il 20 febbraio 2020, pronunciando il seguente principio di diritto “Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso”, confermando l’orientamento giurisprudenziale precedentemente formatosi sul tema.
12 A detta del Collegio decidente (§ 49 della sentenza in commento), le previsioni impugnate sarebbero in contrasto con il principio di proporzionalità, richiamando in proposito l’orientamento prevalente della giurisprudenza amministrativa secondo cui “l’esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente deve essere preceduto da un’accurata istruttoria volta a valutare l’effettiva sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza cui si correla una situazione di effettivo e concreto pericolo per la integrità dei beni tutelati, che non sia fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva” cfr. Cons. Stato, Sez. III, 19 gennaio 2021, n. 571, § 8.
13 Il paragrafo 5.3.1 delle citate Linee Guida, intitolato “Casi di aggressione (fattispecie nn 15 e 18 della Tabella n. 3.1)”, prevede le modalità di gestione degli esemplari problematici disponendo che “Nei casi in cui si siano verificate una o più aggressioni con contatto fisico che determinano ferimento/uccisione di persone (nn. 15 e 18 della tabella 3.1), integrandosi il rischio concreto, anche se latente, che esse possano essere reiterate imprevedibilmente in qualsiasi momento dal soggetto protagonista, è fondamentale che le decisioni circa le azioni da attivare siano assunte con la
massima urgenza, costituendo l’orso un pericolo per l’incolumità e la sicurezza pubblica. L’Amministrazione provinciale intende ridurre il più possibile il rischio che anche attacchi effettuati per difendere i cuccioli, le prede o perchè provocati in altro modo (fattispecie n. 15 della tabella 3.1) possano ripetersi. Non ritiene dunque in nessun caso di subordinare la rimozione ad un eventuale secondo attacco da parte del medesimo esemplare o ad ulteriori verifiche diverse da quelle necessarie per l’identificazione dello stesso. L’ordinanza contingibile ed urgente, adottata dal Presidente della Provincia autonoma di Trento o dal Sindaco territorialmente competente, nel rispetto delle procedure previste in materia di pubblica sicurezza, potrà quindi essere lo strumento consono a disporre l’abbattimento dell’esemplare protagonista dell’aggressione con contatto fisico. Si tratta dunque, in questi casi, di un percorso che si inserisce in un quadro giuridico diverso da quello della L.P. 9/18, espressamente richiamato e riconosciuto dal Pacobace quale lo strumento più congruo”.
