La tutela degli animali nel paradigma One Health. Regionalismo e competenze.
Il paradigma One Health può essere guardato come un criterio ermeneutico del nostro costituzionalismo: dal combinato disposto degli artt. 9, 32, 117, 118 Cost. appare evidente la necessità di un bilanciamento, in linea con l’ineliminabile complessità dell’interazione tra le tre dimensioni.
Emblematico è il legame con la dimensione religiosa e del culto; una recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha sacrificato il diritto fondamentale di libertà religiosa in nome del benessere animale (sentenza sulla macellazione rituale). Per gli animali, in Costituzione, sono tempi recenti: solo nel 2022 sono stati espressamente presi in considerazione.
La perdurante assenza anche di una voce costituzionale all’articolo 117 della Costituzione è solo uno tra i principali motivi che hanno impedito alla legislazione in materia animale di svilupparsi in modo organico e sistematico.
Le competenze regionali prima della riforma del Titolo V
Sotto la vigenza della formulazione originaria dell’articolo 117 della Costituzione, le Regioni sembrerebbero essere state interessate nell’esercizio della loro potestà legislativa, e anche amministrativa, in alcune specifiche materie ascrivibili principalmente alla competenza concorrente, per esempio agricoltura, caccia e pesca nelle acque interne.
Tuttavia, il sistema regionale, prima del 2001, trovava di fatto due ostacoli principali. La prima questione, che potremmo definire “di sistema”, era il rapporto tra principi fondamentali e normativa di dettaglio, dal momento che in ogni materia non sarebbero ipotizzabili singoli principi in grado di riassumere la totalità degli oggetti ricompresi in un singolo settore legislativo.
Di fatto, si era innanzi a leggi cornice che recavano innumerevoli principi, rendendo complessa la strutturazione di una legislazione organica e sistematica. In questo contesto rientrano numerose leggi regionali che toccano la materia degli animali, talvolta incidendo sul piano dell’agricoltura, altre su quello della caccia.
La seconda questione si collocava sul piano dell’interpretazione delle materie, soprattutto agricoltura e caccia, cioè nell’impossibilità di estrapolare una definizione compiuta delle materie dal dettato costituzionale.
La dottrina avrebbe individuato come criterio preferibile per l’interpretazione delle materie il cosiddetto criterio storico-normativo che, sulla base della premessa secondo la quale tra atti normativi intercorre un rapporto di presupposizione, permetterebbe di estrapolare la definizione di una materia dalla normativa preesistente e finanche da fonti subordinate alla Costituzione.
Detto criterio, integrato anche dalla possibilità di attingere a elementi extra-giuridici, permetterebbe di interpretare evolutivamente questi concetti giuridici. Il settore degli animali, e in particolare degli animali selvatici, è oggi proprio espressione di questa evoluzione.
Di fatto, questa evoluzione dei concetti si basava su due fattori: il primo, l’evoluzione tecnico-scientifica, fondamentale nel momento in cui si ha a che fare con concetti naturalistici; il secondo, la mutazione dei substrati sociologici oppure, per utilizzare le parole della Corte costituzionale, “lo spirito della coscienza sociale”. Anche qui, gli animali non fanno eccezione: si pensi ai movimenti animalisti e ambientalisti che hanno avuto un ruolo in questo processo.
La riforma del Titolo V e le materie trasversali
È chiaro che tutte queste questioni non sembrerebbero essersi sopite nemmeno con la riforma del Titolo V. Anzi, la riforma della parte seconda del Titolo V della Costituzione, con il rovesciamento della clausola innovativa e l’introduzione delle cosiddette materie “trasversali”, avrebbe reso il riparto di competenze ancor più impraticabile e inadeguato. È proprio l’interferenza di queste materie — che col Titolo V diventano residuali delle Regioni — che, in numerose occasioni, avrebbe svuotato la potestà regionale, favorendo una
tendenza alla centralizzazione.
Per esempio, nell’agricoltura, che è un caso emblematico del ruolo dell’ente regionale, questo ruolo affonda le proprie origini già nei decreti di trasferimento delle funzioni amministrative degli anni ’70.
Le Regioni erano competenti nella costruzione e gestione di impianti per attività legate ai prodotti agricoli e zootecnici, nella difesa fitosanitaria, nei servizi diagnostici per le malattie trasmissibili degli animali e le zoonosi, fino anche alla fecondazione artificiale. Già negli anni ’70 si delineava un primo nucleo di tutela, perché negli oggetti specifici si rinvengono aspetti legati anche alla tutela della salute animale.
Per quanto riguarda la caccia, invece, la situazione è stata diversa. La dottrina giuspubblicistica si è interrogata se esista ancora oggi una materia residuale autonoma “caccia”, perché la giurisprudenza costituzionale, con l’ingresso della tutela della fauna selvatica, ha spesso ricondotto questa materia alla tutela dell’ambiente, prima come valore primario costituzionalmente protetto, svuotando di fatto la potestà legislativa regionale.
One Health tra politica e materia
Il metodo integrale, olistico e multidimensionale che caratterizza il modello One Health sembra meglio adattarsi alla nozione di “politica” anziché a quella di “materia”, propria della tradizione regionale italiana. Il modello One Health, proprio perché configurabile come politica più che come materia, finirebbe per intersecare numerose materie, talvolta affidate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, altre volte alla competenza concorrente Stato-Regioni o a quella residuale delle Regioni. Ciò significa che la questione non si porrebbe esclusivamente in termini di governance o di assenza di adeguati strumenti di
raccordo istituzionale, ma toccherebbe il cuore dell’assetto regionalista previsto dalla Costituzione.
Le conclusioni possono essere tratte, ad esempio, dal decreto-legge n. 36 del 2022, convertito nella legge n. 79 del 2022, con il quale il legislatore statale ha disciplinato l’istituzione del Sistema Nazionale. Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS).
Tale sistema nasce con l’obiettivo di svolgere numerose funzioni: tra queste, la prevenzione, il controllo e la cura delle malattie acute e croniche associate a rischi ambientali e climatici, nonché delle zoonosi.
Pur essendo garantita la partecipazione regionale, il problema principale non riguarda tanto la partecipazione, quanto piuttosto il fatto che non risulta chiaro quale competenza lo Stato abbia esercitato nell’adozione di questa disciplina.
Si potrebbe sostenere che sia stata esercitata l’attrazione in sussidiarietà in materia di tutela della salute oppure che la disciplina sia stata adottata in attuazione di specifici obblighi europei collegati al PNRR.
Alla luce di queste esperienze emerge dunque un dubbio: che anche il modello One Health possa essere utilizzato come ulteriore “passepartout” per lo Stato, al fine di accentrare competenze in materie tra loro interferenti, in particolare la tutela dell’ambiente.
Il rischio, a parere dell’autrice, è che tale modello finisca per essere impiegato in modo espansivo, incidendo sull’equilibrio del sistema delle competenze delineato dalla Costituzione.
