Direttiva che stabilisce le norme minime per la protezione dei suini

Analisi e commento

Premessa

La direttiva 2008/120/CE del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che stabilisce le norme minime per la protezione dei suini, costituisce — insieme alla direttiva quadro 98/58/CE e alle direttive di settore sui vitelli (2008/119/CE, per maggiori informazioni clicca qui), sulle ovaiole (1999/74/CE, per maggiori informazioni clicca qui) e sui polli da carne (2007/43/CE, per maggiori informazioni clicca qui) — uno dei principali atti dell’Unione europea in materia di benessere degli animali allevati a fini produttivi.

Sul piano formale la direttiva non introduce un regime nuovo: essa codifica, a fini di razionalità e chiarezza, la direttiva 91/630/CEE del Consiglio del 19 novembre 1991 — la prima direttiva europea dedicata specificamente ai suini — oggetto nel frattempo di modifiche sostanziali per effetto delle direttive 2001/88/CE e 2001/93/CE e del regolamento (CE) n. 806/2003 del Consiglio. La codificazione si traduce nell’abrogazione della direttiva 91/630/CEE, fatti salvi gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini di attuazione delle direttive precedenti (art. 13 e allegato II).

Sul piano interno, la direttiva è stata recepita con il decreto legislativo 7 luglio 2011, n. 122, oggetto di separato commento al quale si rinvia per l’analisi degli aspetti propriamente attuativi e del rapporto con il sistema sanzionatorio penale italiano (clicca qui). Il d.lgs. 122/2011 ha al contempo abrogato il precedente decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 534 — di attuazione della direttiva 91/630/CEE, come modificato dal d.lgs. 20 febbraio 2004, n. 53 — completando, anche sul piano della legislazione nazionale, il consolidamento del quadro normativo.

Il presente lavoro si concentra invece sulla direttiva in sé: come è nata, su quale base giuridica si fonda, e perché la sua storia riflette le medesime criticità strutturali della disciplina europea sul benessere animale già emerse a proposito dei vitelli e delle ovaiole. Si vedrà come la direttiva, lungi dal costituire un atto di protezione del benessere dei suini in quanto tali, sia stata costruita giuridicamente come strumento di funzionamento del mercato comune delle carni suine, fondato non su un autonomo principio di tutela animale del diritto primario — principio che non esisteva nel 1991 e che è stato introdotto solo con l’art. 13 TFUE dal Trattato di Lisbona del 2007, come clausola di integrazione trasversale e non come base giuridica autonoma di competenza — bensì sull’art. 37 del Trattato CE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune dell’Unione europea.

Questa scelta originaria ha condizionato in modo decisivo il contenuto della direttiva, traducendosi in un compromesso normativo che — pur avendo introdotto, con la direttiva 2001/88/CE, l’obbligo di allevamento in gruppo delle scrofe e il superamento dei box individuali di gestazione (sow stalls) per gran parte del ciclo riproduttivo — mantiene il confinamento individuale della scrofa nelle prime quattro settimane dopo la fecondazione e nella fase del parto (gabbie parto, farrowing crates), non vieta le mutilazioni più diffuse (castrazione chirurgica dei suinetti, taglio della coda) ma si limita a vietarne la pratica «di routine», e fissa parametri di spazio modestissimi rispetto alle esigenze etologiche della specie.

Il dibattito che ha accompagnato la disciplina nei trentacinque anni successivi alla prima direttiva (1991-2026) si è svolto su tre piani principali.

Sul piano dell’enforcement, l’applicazione concreta della direttiva si è rivelata, in numerosi Stati membri e segnatamente in Italia, largamente disattesa: il divieto del taglio della coda «di routine» è stato sistematicamente eluso attraverso il ricorso generalizzato alla deroga, al punto da indurre la Commissione europea ad attivare procedure di audit e a minacciare l’avvio di procedure di infrazione (cfr. infra).

L’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age del 2018-2020 ha esplicitamente incluso le gabbie per scrofe (gabbie di gestazione e gabbie parto) fra i sistemi di confinamento di cui ha chiesto l’eliminazione alla Commissione europea (cfr. infra).

Infine, la Commissione europea ha presentato il 20 maggio 2020 la strategia «Farm to Fork» (comunicazione COM(2020) 381), componente alimentare del Green Deal europeo: un atto programmatico — non legislativo — che delinea un percorso di transizione del sistema alimentare unionale verso modelli sostenibili e individua fra le proprie azioni la revisione integrale della legislazione sul benessere degli animali — comprensiva della direttiva orizzontale 98/58/CE e delle direttive verticali di settore, fra cui la 2008/120/CE qui in commento — da realizzare entro la fine del 2023. La scadenza è stata solo parzialmente rispettata: a dicembre 2023 la Commissione ha presentato le sole proposte sul trasporto e su cani e gatti, rinviando sine die la revisione delle direttive sul benessere in allevamento.

Nell’ambito del percorso preparatorio, la Commissione ha conferito all’EFSA (European Food Safety Authority – Autorità europea per la sicurezza alimentare) — agenzia dell’Unione europea che fornisce consulenze scientifiche indipendenti a Commissione europea, Parlamento europeo e Stati membri in materia di sicurezza della filiera alimentare — il mandato di aggiornare i pareri scientifici per le principali specie allevate. Il nuovo parere relativo ai suini — «Welfare of pigs on farm», EFSA Journal 2022;20(8):7421, 319 pp. — è stato adottato il 30 giugno 2022 dal Panel EFSA sulla salute e il benessere degli animali (Animal Health and Welfare, AHAW) e pubblicato il 25 agosto 2022. Esso aggiorna il parere scientifico del 1997 del Comitato scientifico veterinario – l’organo consultivo della Commissione europea in materia di salute e benessere animale operante prima dell’istituzione dell’EFSA, alle cui funzioni in questo campo l’Autorità è subentrata dal 2002 – su cui si era fondata la legislazione vigente, nonché i pareri EFSA sui suini successivi del 2004, 2005, 2007, 2012 e 2014.

Nel 2025 la Commissione ha effettivamente riaperto il dossier attraverso una call for evidence e una consultazione pubblica sulla revisione della normativa sul benessere degli animali in allevamento. La consultazione, avviata nel settembre 2025, ha raccolto un numero particolarmente elevato di contributi e ha confermato la centralità del tema del superamento dei sistemi in gabbia e dell’applicazione di standard equivalenti anche ai prodotti importati. Il dato rafforza il paradosso della disciplina vigente: la domanda sociale, la base scientifica e l’impegno politico convergono verso il superamento dei sistemi di confinamento, ma la direttiva 2008/120/CE continua a consentire proprio alcune delle pratiche più contestate, a partire dalle gabbie parto.

Tutti e tre questi piani devono essere letti sullo sfondo della scelta originaria sulla base giuridica della direttiva in commento.

Genesi e codificazione: dalla direttiva 91/630/CEE alla direttiva 2008/120/CE

La disciplina europea sulla protezione dei suini si articola, sul piano storico, in due grandi fasi. La prima è inaugurata dalla direttiva 91/630/CEE del Consiglio del 19 novembre 1991, adottata sulla base dell’art. 43 del Trattato CEE e fondata, nei propri considerando, sulla Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti del Consiglio d’Europa del 1976, ratificata dalla Comunità con la decisione 78/923/CEE. Si tratta della stessa Convenzione che ha fornito il fondamento programmatico, oltre che alle direttive sui vitelli, sulle ovaiole e sui polli broiler, anche alla direttiva quadro 98/58/CE.

La 91/630/CEE è stata oggetto, all’inizio degli anni Duemila, di tre interventi normativi successivi. Il primo è la direttiva 2001/88/CE del Consiglio del 23 ottobre 2001, che ha apportato le modifiche sostanziali più rilevanti al regime dei sistemi di stabulazione delle scrofe: l’introduzione dell’obbligo di allevamento in gruppo delle scrofe e delle scrofette nel periodo compreso fra quattro settimane dopo la fecondazione e una settimana prima del parto, e il superamento — a regime — dei box individuali di gestazione (sow stalls) per quella fase del ciclo. Il secondo è la direttiva 2001/93/CE della Commissione del 9 novembre 2001, di natura tecnica ma di portata sostanziale, che ha modificato l’allegato della direttiva intervenendo, fra l’altro, sul materiale manipolabile, sulle pavimentazioni e sulla disciplina delle mutilazioni. Il terzo intervento — il regolamento (CE) n. 806/2003 del Consiglio del 14 aprile 2003 — è di natura puramente tecnica: si è limitato a modificare il modo in cui la Commissione adotta le misure di attuazione della direttiva, aggiornando le regole di funzionamento del comitato di esperti che la assiste. Non ha toccato alcuna norma di protezione dei suini.

Sul piano sostanziale, il regime introdotto dalla direttiva 2001/88/CE e oggi confluito nell’art. 3, paragrafo 9, della direttiva codificata si è applicato secondo un calendario differenziato: dal 1° gennaio 2003 alle sole aziende nuove, ricostruite o messe in funzione per la prima volta dopo tale data, e dal 1° gennaio 2013 a tutte le aziende, comprese quelle preesistenti. È bene precisare che questi due termini non riguardano l’intera direttiva, ma un gruppo specifico di disposizioni: gli spazi minimi per le scrofette dopo la fecondazione e per le scrofe (art. 3, par. 1, lettera b), i requisiti delle pavimentazioni (par. 2), l’obbligo di allevamento in gruppo delle scrofe e scrofette (art. 3, par. 4), l’accesso permanente al materiale manipolabile (art. 3, par. 5) e la possibilità per l’animale tenuto in recinto individuale di girarsi facilmente (art. 3, ultima frase del par. 8). La fase transitoria ha avuto dunque una durata di dieci anni — fino al 2013 — prima che la disposizione cardine, l’obbligo di allevamento in gruppo delle scrofe, divenisse pienamente vincolante per tutti gli allevamenti: una dilazione in linea con la prassi della disciplina europea sul benessere animale, che concede all’industria periodi di adeguamento eccezionalmente lunghi, motivati con la necessità di tutelare gli investimenti pregressi e consentire una transizione economica sostenibile.

La seconda fase è quella della codificazione, attuata dalla direttiva 2008/120/CE del Consiglio del 18 dicembre 2008. La codificazione ha consolidato in un unico testo il diritto vigente, senza introdurre modifiche sostanziali rispetto al regime preesistente: la struttura degli articoli, le definizioni, le superfici minime, le disposizioni dell’allegato sull’alimentazione, sull’illuminazione, sul materiale manipolabile e sulle mutilazioni sono riprodotte identiche a quelle risultanti dalla 91/630/CEE come modificata dalla 2001/88/CE e dalla 2001/93/CE. L’art. 13 della 2008/120/CE dispone l’abrogazione della 91/630/CEE, mentre l’allegato III contiene la tavola di concordanza fra le due direttive.

Un dato cronologico è particolarmente significativo. La direttiva 2008/120/CE è stata adottata il 18 dicembre 2008 ed è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del 18 febbraio 2009 (art. 14). Il Trattato di Lisbona — che con l’art. 13 TFUE ha riconosciuto per la prima volta nel diritto primario dell’Unione che gli animali sono «esseri senzienti» e ha imposto agli Stati membri e all’Unione di tenere «pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali» nelle politiche, fra le altre, dell’agricoltura — è stato sottoscritto il 13 dicembre 2007 ed è entrato in vigore il 1° dicembre 2009. La codificazione del 2008 si è dunque collocata in una finestra temporale ristrettissima fra l’adozione del Trattato di Lisbona e la sua entrata in vigore. Il legislatore europeo aveva, a quel punto, la possibilità di ripensare strutturalmente la disciplina sulla protezione dei suini alla luce dell’imminente riconoscimento della senzienza degli animali nel diritto primario dell’Unione. Ha scelto invece di limitarsi alla mera codificazione, riproducendo testualmente la disciplina del 1991-2001 fondata sulla logica del mercato comune. La codificazione, in altre parole, ha cristallizzato la disciplina pre-lisboniana e ne ha reso più difficile la successiva revisione, in quanto ogni intervento sostanziale richiederebbe ora la modifica di un testo codificato vigente.

Tra la 91/630/CEE e la 2008/120/CE si interpone, come per i vitelli, le ovaiole e i polli da carne, la direttiva quadro 98/58/CE del Consiglio del 20 luglio 1998, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti, anch’essa fondata sull’art. 43 TCE e intesa quale strumento di attuazione comunitaria della Convenzione del Consiglio d’Europa del 1976. La 98/58/CE contiene principi generali sull’alimentazione, il ricovero e le cure adeguate alle «esigenze fisiologiche ed etologiche degli animali» e dispone all’art. 1, par. 3, che essa si applica «fatte salve» le direttive specifiche di settore, fra cui espressamente la 91/630/CEE — disposizione il cui rinvio si intende oggi fatto, dopo l’abrogazione, alla direttiva 2008/120/CE.

La base giuridica dell’art. 37 TCE e la concorrenza come motore della «tutela»

Una delle chiavi di lettura più importanti per comprendere la natura e i limiti strutturali della direttiva 2008/120/CE è — come per le direttive sui vitelli, sulle ovaiole e sui polli da carne — la sua base giuridica. L’atto è stato adottato dal Consiglio sulla base dell’art. 37 del Trattato CE, cioè della disposizione che fonda la politica agricola comune dell’Unione (prima Comunità Economica Europea). Si tratta — è opportuno chiarirlo, perché la successione delle rinumerazioni può ingenerare confusione — sempre della stessa disposizione, materialmente immutata, che è transitata attraverso tre vesti formali nel corso della storia dell’integrazione europea: era l’art. 43 del Trattato di Roma (TCEE) del 1957, su cui era fondata la direttiva 91/630/CEE del 1991; è diventata art. 37 TCE con la rinumerazione operata dal Trattato di Amsterdam (in vigore dal 1° maggio 1999), ed è questa la numerazione vigente al momento dell’adozione della direttiva 2008/120/CE; è tornata, infine, art. 43 con il Trattato di Lisbona (in vigore dal 1° dicembre 2009), che ne ha trasferito la collocazione nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Cambia il numero dell’articolo; non cambia la sostanza: la base giuridica della direttiva è sempre — e solo — quella della politica agricola comune. È la stessa base giuridica della direttiva quadro 98/58/CE, delle direttive di settore sui vitelli, sulle ovaiole e sui polli da carne, e dell’intero acquis europeo in materia di benessere degli animali allevati.

La scelta non è neutra. Al momento dell’adozione della 91/630/CEE nel 1991 — e ancora al momento della codificazione del 2008 — il diritto comunitario non riconosceva gli animali come esseri senzienti nel diritto primario, né conosceva una base giuridica autonoma di competenza in materia di benessere animale. Tale riconoscimento sarebbe giunto solo con l’art. 13 TFUE, inserito dal Trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, ai sensi del quale: «Nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione nei settori dell’agricoltura, della pesca, dei trasporti, del mercato interno, della ricerca e sviluppo tecnologico e dello spazio, l’Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti […]». L’evoluzione del diritto primario è stata graduale. Sul piano meramente programmatico vi era dapprima la dichiarazione n. 24 allegata all’atto finale del Trattato di Maastricht del 1992, che invitava «il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, nonché gli Stati membri a tener pienamente conto, all’atto dell’elaborazione e dell’attuazione della legislazione comunitaria nei settori della politica agricola comune, dei trasporti, del mercato interno e della ricerca, delle esigenze in materia di benessere degli animali»: una mera affermazione di indirizzo politico, priva di efficacia vincolante. Con il Trattato di Amsterdam (firmato nel 1997, in vigore dal 1° maggio 1999) fu poi adottato il Protocollo sulla protezione e il benessere degli animali, annesso al trattato e dunque dotato per la prima volta di valore di diritto primario, ai sensi del quale — nella formulazione richiamata testualmente dal considerando (1) della direttiva 2001/88/CE (la prima delle due direttive che, come visto al § 2, hanno modificato in modo sostanziale la 91/630/CEE) — «nel formulare ed attuare la politica agricola della Comunità, la Comunità e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze di benessere degli animali». Il Protocollo, pur avendo valore di diritto primario, operava — al pari dell’odierno art. 13 TFUE che ne ha raccolto l’eredità — come clausola di integrazione trasversale delle altre politiche, e non come base giuridica autonoma né come riconoscimento della senzienza: la base giuridica della disciplina sui suini restava, e resta, quella della politica agricola comune. La direttiva 91/630/CEE, adottata addirittura un anno prima della dichiarazione di Maastricht, e la stessa codificazione del 2008, anteriore di un anno all’entrata in vigore di Lisbona, non potevano fondarsi su altro che sull’art. 37 TCE.

Le conseguenze di questa scelta si leggono direttamente nei considerando della direttiva 2008/120/CE, che la codificazione riproduce nel proprio preambolo. Il considerando (5) afferma che «l’allevamento dei suini costituisce parte integrante dell’agricoltura» e che «esso rappresenta una fonte di reddito per una parte della popolazione agricola»; il considerando (6) precisa che «le differenze suscettibili di comportare distorsioni nelle condizioni di concorrenza hanno un’incidenza sul corretto funzionamento dell’organizzazione del mercato comune dei suini e dei prodotti da essi derivati»; il considerando (7) chiude il sillogismo affermando che «è quindi indispensabile stabilire le norme minime comuni per la protezione dei suini d’allevamento e da ingrasso allo scopo di garantire un razionale sviluppo della produzione». Solo il considerando (8) introduce — in posizione subordinata — la prospettiva del benessere, riconoscendo che «i suini traggono beneficio da un ambiente che corrisponde alle loro esigenze in termini di possibilità di movimento e di comportamento esplorativo» e che «il loro benessere sembra essere pregiudicato da forti restrizioni di spazio» (la formula è mutuata dalle conclusioni del parere del Comitato scientifico veterinario del 30 settembre 1997, richiamate dal considerando (4) della direttiva 2001/88/CE).

Che il benessere sia, in questo impianto, un fattore da bilanciare e non un fine prevalente è del resto affermato senza reticenze dallo stesso legislatore: il considerando (12) della direttiva dichiara che «si dovrebbe garantire un equilibrio tra i vari aspetti in gioco: il benessere, inclusa la salute degli animali, le considerazioni economiche e sociali e l’impatto ambientale». Il benessere animale entra dunque nella valutazione, ma come una delle variabili da contemperare con quelle economiche, sociali e ambientali, e non come finalità autonoma e sovraordinata.

Lette insieme, queste affermazioni raccontano la natura giuridica della direttiva: la ratio non è la tutela dei suini come esseri viventi capaci di sofferenza, ma il buon funzionamento del mercato comune delle carni suine, che richiede l’armonizzazione delle condizioni di produzione fra Stati membri per evitare distorsioni concorrenziali. Si tratta della stessa logica già riscontrata, e certificata sul piano del diritto interno dalla giurisprudenza costituzionale italiana, a proposito dei vitelli: la Corte costituzionale, con la sentenza n. 173 del 13 giugno 2014, ha ricondotto la materia alla «zootecnia», definita come «attività diretta all’allevamento e allo sfruttamento degli animali “produttivi”, cioè idonei a fornire all’uomo un’utilità di natura economica», riconoscendo esplicitamente «il fine economico-produttivo della disciplina dell’allevamento». Il medesimo paradigma economico-produttivo informa la disciplina sui suini.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, questa impostazione presenta limiti strutturali evidenti. Anzitutto, il bilanciamento tra benessere animale e considerazioni economiche è strutturalmente sbilanciato: l’atto è adottato sulla base giuridica della Politica Agricola Comune, le cui finalità — definite all’art. 39 TFUE — comprendono «incrementare la produttività dell’agricoltura», «assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola», «stabilizzare i mercati» e «assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori», ma non comprendono la tutela degli animali. Il benessere animale può solo introdursi come limite o vincolo aggiuntivo, non come fine costituzionalmente tutelato pari ai precedenti. In secondo luogo, la logica del mercato comune comporta che la finalità ultima dell’atto sia permettere la produzione, non interrogarsi sulla sua liceità etica. La direttiva 2008/120/CE prende come dato di fatto l’allevamento intensivo di suini — decine di milioni di animali allevati in spazi ristretti, su pavimentazioni fessurate, in assenza di adeguato materiale manipolabile — e si limita a regolarne le modalità tecniche.

L’introduzione dell’art. 13 TFUE nel 2009 avrebbe potuto modificare questo scenario. Il nuovo principio del diritto primario, riconoscendo gli animali come esseri senzienti e imponendo agli Stati membri e all’Unione di tenere pienamente conto delle loro esigenze di benessere, avrebbe imposto alla Commissione di rileggere la direttiva alla luce di tale clausola di integrazione e di farne uno dei parametri orientativi della revisione, accanto alla base giuridica della politica agricola comune. Ciò non è avvenuto. La direttiva 2008/120/CE è oggi in vigore nella sua versione del 2008 (che riproduce sostanzialmente quella del 1991-2001), e la sua base giuridica formale è ancora quella della politica agricola comune. Il mancato aggiornamento del fondamento giuridico — pur a sedici anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona — costituisce, di per sé, un dato significativo.

Il rapporto con la direttiva quadro 98/58/CE

L’architettura normativa europea sul benessere animale negli allevamenti si articola, come visto, su due livelli: la direttiva quadro 98/58/CE (in relazione alla quale per maggiori informazioni clicca qui), di portata generale, e le direttive di settore — fra cui la 2008/120/CE per i suini, la 2008/119/CE per i vitelli, la 1999/74/CE per le galline ovaiole, la 2007/43/CE per i polli da carne. Il rapporto fra le due direttive si articola, in concreto, su tre piani.

Sul piano del fondamento, entrambe le direttive sono adottate sulla base dell’art. 43 TCE (PAC) e mutuano dalla Convenzione europea per la protezione degli animali negli allevamenti del 1976, ratificata dalla Comunità con decisione 78/923/CEE. La 98/58/CE, in particolare, è intesa nei propri considerando come strumento di attuazione comunitaria della Convenzione del Consiglio d’Europa, e i suoi principi generali — esigenze fisiologiche ed etologiche, ricovero, alimentazione, cure — costituiscono lo «zoccolo minimo» applicabile a tutti gli animali allevati a fini produttivi nell’Unione.

Sul piano del rapporto fra norme, la 98/58/CE dispone all’art. 1, par. 3, che essa si applica «fatte salve le norme comunitarie specifiche stabilite in altri strumenti», menzionando espressamente nella formulazione originaria la 91/630/CEE — disposizione il cui rinvio si intende oggi fatto, dopo l’abrogazione e codificazione, alla 2008/120/CE. La formula della clausola di salvezza definisce un rapporto di coordinamento, non di gerarchia: la 98/58/CE non prevale sulla 2008/120/CE (e viceversa), ma le due si applicano cumulativamente, con la disciplina settoriale che integra e specifica i principi generali della direttiva quadro. In caso di conflitto prevale la lex specialis — la direttiva di settore — ma solo nei limiti in cui essa effettivamente disciplini la materia in modo specifico; per gli aspetti non coperti, restano applicabili i principi generali della 98/58/CE. L’alinea introduttiva del Capitolo I dell’allegato I della direttiva 2008/120/CE richiama del resto espressamente questa relazione, disponendo che i suoi requisiti si applicano «in aggiunta alle disposizioni pertinenti di cui all’allegato della direttiva 98/58/CE».

Sul piano del contenuto sostanziale, la direttiva quadro contiene previsioni che, lette in chiave critica, offrono potenziali strumenti interpretativi rilevanti per i suini. L’allegato della 98/58/CE, applicabile a tutti gli animali allevati, prescrive in particolare al punto 7 che «la libertà di movimento propria dell’animale, in funzione della sua specie e secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche, non deve essere limitata in modo tale da causargli inutili sofferenze o lesioni» — previsione di immediata rilevanza per la valutazione delle gabbie parto e dei box di gestazione; al punto 19 — intitolato «Mutilazioni» — dispone che «in attesa dell’adozione […] di disposizioni specifiche in materia di mutilazioni, si applicano le pertinenti disposizioni nazionali nel rispetto delle norme generali del trattato»; e infine, al punto 21, stabilisce che «nessun animale deve essere custodito in un allevamento se non sia ragionevole attendersi, in base al suo genotipo o fenotipo, che ciò possa avvenire senza effetti negativi sulla sua salute o sul suo benessere».

Quest’ultima previsione assume rilevanza nel caso dei suini ipertipizzati delle linee genetiche commerciali selezionate per la massima prolificità e il massimo accrescimento, in cui l’aumento del numero di lattonzoli per nidiata e la riduzione del peso individuale alla nascita si traducono in maggiore mortalità neonatale e in patologie da iperproduzione. Una lettura rigorosa dell’art. 4 della 98/58/CE, in combinato disposto con il punto 21 dell’allegato e con i principi generali sull’adeguatezza delle condizioni di allevamento alle esigenze fisiologiche ed etologiche, dovrebbe orientare gli Stati membri verso un dovere di non consentire forme di allevamento i cui esiti patologici siano prevedibile conseguenza della selezione genetica. Tale lettura, tuttavia, non ha mai trovato applicazione concreta a livello dell’Unione né in sede di attuazione nazionale.

La direttiva 2008/120/CE — a differenza di quanto avviene per i vitelli, dove le mutilazioni sono in larga parte rinviate al diritto nazionale — disciplina direttamente, sia pure in modo non risolutivo, le principali mutilazioni dei suini. Il punto 8 dell’allegato I vieta in via generale «tutte le operazioni effettuate per scopi diversi da quelli terapeutici o diagnostici o per l’identificazione dei suini […] che possono provocare un danno o la perdita di una parte sensibile del corpo o un’alterazione della struttura ossea», ma vi affianca un’ampia serie di eccezioni che coprono proprio le pratiche più diffuse: la riduzione uniforme degli incisivi dei lattonzoli (mediante levigatura o troncatura, entro i primi sette giorni di vita), il mozzamento di una parte della coda, la castrazione dei maschi «con mezzi diversi dalla lacerazione dei tessuti» e l’apposizione dell’anello al naso (ammessa soltanto negli allevamenti all’aperto). La castrazione chirurgica dei suinetti — praticata di routine sui maschi destinati all’ingrasso per evitare il cosiddetto «odore di verro» (boar taint) — e il taglio della coda restano dunque consentiti: l’unica tutela è di natura procedurale (anestesia e somministrazione prolungata di analgesici da parte di un veterinario soltanto se l’operazione è praticata dopo il settimo giorno di vita) e, per il taglio della coda e la riduzione degli incisivi, il divieto che esse costituiscano «operazioni di routine». Quest’ultimo divieto — su cui si tornerà al § 7 — è centrale: la direttiva ammette il mozzamento della coda «soltanto ove sia comprovata la presenza di ferite» e impone, prima di ricorrervi, di «modificare condizioni ambientali o sistemi di gestione inadeguati», configurandolo così non come prassi ordinaria ma come misura di ultima istanza.

Il limite di questa impostazione è evidente. Da un lato, la castrazione resta autorizzata senza alcun obbligo generalizzato di anestesia per gli interventi praticati nei primi sette giorni di vita — e ciò nonostante lo stesso considerando (11) della direttiva 2008/120/CE riconosca che «il mozzamento della coda e la troncatura o la levigatura dei denti possono causare ai suini dolore immediato e a volte prolungato» e che «la castrazione provoca spesso un dolore prolungato, aggravato dall’eventuale lacerazione dei tessuti», qualificando tali pratiche come «nocive al benessere dei suini». È un caso emblematico di dissociazione fra la premessa (l’atto ammette il dolore) e il dispositivo (l’atto continua nondimeno a consentire la pratica). Dall’altro, come si vedrà al § 7, il divieto di taglio della coda «di routine» è stato nella prassi sistematicamente eluso. Per gli aspetti del benessere non specificamente coperti dalla direttiva di settore restano comunque applicabili, in via integrativa, i principi generali della direttiva quadro 98/58/CE — il cui art. 3 impone ai detentori di adottare misure adeguate per garantire che agli animali non siano provocati «dolori, sofferenze o lesioni inutili» — ma si tratta di una clausola generale che, nell’applicazione concreta, non ha inciso sulle pratiche correnti.

L’architettura sostanziale della direttiva: spazio, stabulazione, pavimenti, materiale manipolabile

Il cuore tecnico della direttiva 2008/120/CE è la disciplina differenziata dei sistemi di stabulazione, delle superfici e dell’arricchimento ambientale per le diverse categorie di suini, contenuta nell’art. 3 e nell’allegato I.

Il decreto legislativo 122/2011 ne costituisce la diretta trasposizione interna, al cui commento si rinvia per gli aspetti analitici di dettaglio sui parametri tecnici (clicca qui). Qui interessa evidenziare il significato politico-giuridico delle scelte normative.

Sul piano dello spazio, l’art. 3, par. 1, lett. a), fissa per ciascun suinetto o suino all’ingrasso allevato in gruppo superfici libere articolate in funzione del peso vivo: da 0,15 m² per i suini fino a 10 kg, a 0,55 m² nella fascia 50-85 kg, fino a 1,00 m² per i suini di peso superiore a 110 kg. Per le scrofette dopo la fecondazione e per le scrofe allevate in gruppo, la lett. b) prescrive superfici libere totali di almeno 1,64 m² e 2,25 m² rispettivamente, con maggiorazione del 10% nei gruppi di meno di sei animali e possibilità di riduzione del 10% nei gruppi di quaranta o più. Si tratta di parametri estremamente contenuti: per un suino all’ingrasso prossimo al peso di macellazione (oltre 110 kg), un solo metro quadrato di superficie libera. Il parere EFSA 2022 rileva che spazi di questo tipo non consentono l’espressione dei comportamenti naturali della specie e costituiscono un fattore di rischio diretto per la morsicatura della coda e per altri comportamenti anomali.

Sul piano della stabulazione delle scrofe, l’art. 3, par. 4, impone — a regime, dal 1° gennaio 2013 — l’allevamento in gruppo delle scrofe e delle scrofette nel periodo compreso fra quattro settimane dopo la fecondazione e una settimana prima della data prevista per il parto. Si tratta della disposizione più significativa introdotta dalla direttiva 2001/88/CE e confluita nella codificazione: il superamento, per la fase centrale della gestazione, dei box individuali di gestazione (sow stalls o gestation crates) in cui la scrofa era confinata per l’intera durata della gravidanza senza possibilità di voltarsi. La ratio è dichiarata dal considerando (10) della direttiva, secondo cui «quando dispongono di libertà di movimento e si trovano in un ambiente complesso, le scrofe preferiscono avere interazioni sociali con gli altri suini» e «dovrebbe essere pertanto vietato tenere le scrofe in uno stretto isolamento continuo». Il par. 3 dell’art. 3 vieta inoltre, dal 1° gennaio 2006, l’utilizzo di attacchi (la tenuta «all’attacco», con la scrofa legata) e proibisce la costruzione o conversione di impianti a tale fine.

Il superamento dei box di gestazione è, tuttavia, soltanto parziale, e qui sta il principale profilo di criticità della disciplina dal punto di vista del benessere animale. La direttiva continua a consentire il confinamento individuale della scrofa in due fasi cruciali del ciclo riproduttivo: nelle prime quattro settimane dopo la fecondazione — periodo che copre l’impianto embrionale e in cui l’industria giustifica il confinamento con esigenze di controllo della fecondazione e di prevenzione delle aggressioni — e, soprattutto, nella fase del parto e dell’allattamento, attraverso le cosiddette gabbie parto (farrowing crates). Queste ultime, non vietate né limitate nella durata dalla direttiva, confinano la scrofa in una struttura metallica che le impedisce di voltarsi, ufficialmente al fine di proteggere i lattonzoli dallo schiacciamento; la scrofa vi resta per l’intero periodo perinatale e di allattamento, ossia per diverse settimane a ogni ciclo riproduttivo. Considerato che una scrofa affronta in media più cicli riproduttivi l’anno, il risultato è che, nonostante l’abolizione formale dei box di gestazione per la fase centrale della gravidanza, una porzione molto rilevante della vita riproduttiva della scrofa continua a svolgersi in confinamento individuale.

Il parere EFSA 2022 è, su questo punto, di una chiarezza inequivocabile: il Panel AHAW raccomanda l’abbandono del confinamento individuale delle scrofe in tutte le fasi del ciclo, ivi comprese la fase post-fecondazione e quella del parto, evidenziando che le gabbie parto compromettono in modo grave il benessere della scrofa, impedendole l’espressione del comportamento materno di costruzione del nido (nest-building) e ogni significativa libertà di movimento. La distanza fra la disciplina vigente — che consente le gabbie parto senza limiti di durata — e lo stato dell’arte scientifico è, anche su questo profilo fondamentale, radicale.

Quanto alla separazione del lattonzolo dalla scrofa, la sezione C dell’allegato I (punto 3) dispone che nessun lattonzolo sia staccato dalla madre prima dei ventotto giorni di età, salvo che la permanenza ne pregiudichi il benessere o la salute, e con deroga fino a sette giorni prima (dunque a ventuno giorni) qualora il lattonzolo sia trasferito in impianti specializzati separati. Si tratta di uno dei pochi profili in cui la codificazione recepisce un innalzamento di tutela: la direttiva 91/630/CEE originaria fissava infatti la soglia a sole tre settimane, elevata a ventotto giorni dalla direttiva 2001/93/CE sulla scorta del parere del Comitato scientifico veterinario del 1997, che raccomandava di non svezzare i lattonzoli prima dei ventotto giorni. Resta nondimeno una soglia assai lontana dallo svezzamento naturale, che — come si dirà al § 6 — avviene fra le tredici e le diciannove settimane.

Sul piano delle pavimentazioni, l’art. 3, par. 2, detta i requisiti per i pavimenti pieni e fessurati. Per le scrofette dopo la fecondazione e le scrofe gravide, una parte della superficie deve essere costituita da pavimento pieno continuo. Per i pavimenti fessurati utilizzati per suini allevati in gruppo, la norma fissa l’ampiezza massima delle aperture (da 11 mm per i lattonzoli a 20 mm per scrofette dopo la fecondazione e scrofe) e l’ampiezza minima dei travetti. La diffusione del pavimento integralmente fessurato (fully slatted floor), funzionale all’eliminazione automatica dei liquami, è una delle caratteristiche più critiche dell’allevamento intensivo: in assenza di lettiera, il suino — animale che in natura dedica gran parte del tempo all’esplorazione del suolo (rooting) — è privato di ogni substrato manipolabile e costretto su una superficie dura e disagevole.

Proprio per questo, sul piano dell’arricchimento ambientale, l’art. 3, par. 5, e il punto 4 dell’allegato I impongono che i suini abbiano «accesso permanente a una quantità sufficiente di materiali che consentano loro adeguate attività di esplorazione e manipolazione (paglia, fieno, legno, segatura, compost di funghi, torba o un miscuglio di questi) senza comprometterne la salute». La disposizione è di importanza centrale, poiché la deprivazione di materiale manipolabile è universalmente riconosciuta dalla scienza come la causa principale della morsicatura della coda. La sua applicazione concreta, tuttavia, è stata ampiamente disattesa, come si dirà nel paragrafo seguente: nella prassi prevalente, il «materiale manipolabile» è ridotto a oggetti inerti (catene, dischi di plastica) che non soddisfano il bisogno etologico di esplorazione. Proprio per chiarire la portata di tale obbligo la Commissione è intervenuta con la raccomandazione (UE) 2016/336 dell’8 marzo 2016, relativa all’applicazione della direttiva 2008/120/CE in relazione alle misure intese a ridurre la necessità del mozzamento della coda, la quale precisa che i materiali di arricchimento devono essere commestibili, masticabili, esplorabili e manipolabili.

La letteratura veterinaria documenta come i sistemi di allevamento intensivo, pur creando condizioni ambientali quasi ottimali da un punto di vista puramente zootecnico e di produzione della carne, generino problemi sia comportamentali sia sanitari: il sovraffollamento, le patologie del piede legate a superfici abrasive, dislivelli inadeguati e spigoli taglienti, e — con specifico riguardo alle scrofe tenute in gabbia di gestazione — le lesioni dovute a battifianchi o sbarre regolate in modo non idoneo rispetto alle esigenze di spazio del singolo animale. La medesima dottrina segnala, fra i punti critici, persino il rischio di folgorazione degli animali per la mancanza di adeguato isolamento elettrico degli impianti. Si tratta di profili che la direttiva 2008/120/CE, fissando standard strutturali minimi e generici, non è in grado di prevenire efficacemente.

L’etologia del suino e l’inadeguatezza del paradigma «benessere»: la prospettiva veterinaria

Per valutare criticamente l’adeguatezza della disciplina è necessario muovere dalla natura etologica della specie. Come osservato nella letteratura veterinaria sul benessere animale, il termine «benessere» è spesso ridotto, nel linguaggio della filiera, al buon stato di sanità o all’assenza di dolore, mentre una valutazione corretta richiede di muovere dalla conoscenza dell’individuo e dell’etologia di specie. Il rilievo, di matrice scientifica, è di immediata rilevanza giuridica: misura la distanza fra ciò che la direttiva 2008/120/CE qualifica come «protezione» e ciò che la specie effettivamente richiede.

Il suino è un animale onnivoro che ama cacciare e grufolare estirpando erbe e radici, dotato di una capacità olfattiva estremamente sviluppata. È un animale gregario, che vive in piccoli gruppi familiari composti da due a sei scrofe adulte (i verri, salvo il periodo dell’accoppiamento, tendono a vivere in modo solitario), in territori di gruppo di grandezza variabile fino a molti ettari, comprendenti aree di riposo, di pascolo, di defecazione, pozze di fango e sentieri di collegamento. Sono animali prevalentemente diurni che dedicano alla ricerca del cibo circa sette ore al giorno, durante le quali possono percorrere anche cinquanta chilometri, e che riposano fino a diciannove ore al giorno scegliendo luoghi asciutti e riparati. Hanno un’accentuata propensione alla pulizia: scelgono per defecare un’area distante dal nido (dai cinque ai quindici metri) e le scrofe evitano di sporcare il nido in cui partoriscono. Possiedono un sistema di comunicazione vocale complesso, con circa quaranta espressioni differenti, e relazioni sociali stabili mantenute anche attraverso un olfatto finissimo.

Dal punto di vista riproduttivo, la gravidanza dura circa centoquindici giorni; uno o due giorni prima del parto la scrofa si allontana dal gruppo per costruire un nido, di norma completato due-quattro ore prima dell’inizio del parto; lo svezzamento naturale avviene fra le tredici e le diciannove settimane.

Il confronto fra questo quadro etologico e l’architettura della direttiva è impietoso: la gabbia parto (farrowing crate), consentita senza limiti di durata dalla direttiva, impedisce alla scrofa proprio quel comportamento di costruzione del nido (nest-building) e quell’allontanamento dall’area di riposo che costituiscono bisogni comportamentali fondamentali, al punto che — come rilevato dalla dottrina veterinaria — alcune scrofe in gabbia parto, non potendo allontanarsi, possono smettere di defecare per più giorni.

Sul piano del metodo di valutazione, la dottrina veterinaria avverte che nessun parametro, comportamentale o fisiologico, è di per sé in grado di indicare direttamente che il benessere è buono: gli indicatori disponibili (anomalie comportamentali, risposte fisiologiche di emergenza, immunosoppressione, aumento di patologie e lesioni, diminuzione della crescita o della riproduzione, aumento della mortalità) segnalano piuttosto, in negativo, quando il benessere è scarso. Fra gli indicatori più rivelatori vi sono le stereotipie — dondolii e movimenti ripetuti assimilabili a quelli osservati in soggetti tenuti a lungo in isolamento — e i comportamenti di apatia e insensibilità, considerati nei suini segni di depressione.

La direttiva 2008/120/CE, che si limita a fissare standard strutturali minimi, non incorpora alcuno di questi indicatori animal-based: una lacuna che il parere EFSA 2022 colma proprio introducendo le animal-based measures come strumento di monitoraggio del benessere effettivo.

Il taglio della coda «di routine» e il fallimento dell’enforcement: l’audit della Commissione e il rischio di infrazione

Il punto 8 dell’allegato I della direttiva 2008/120/CE dispone che né il mozzamento della coda né la riduzione degli incisivi dei lattonzoli «devono costituire operazioni di routine, ma devono essere praticati soltanto ove sia comprovata la presenza di ferite ai capezzoli delle scrofe o agli orecchi o alle code di altri suini». La stessa disposizione aggiunge che, prima di ricorrere al taglio, «si devono adottare misure intese ad evitare le morsicature delle code e altri comportamenti anormali tenendo conto delle condizioni ambientali e della densità degli animali», e che «è pertanto necessario modificare condizioni ambientali o sistemi di gestione inadeguati». In altri termini, il taglio della coda è configurato dalla direttiva come misura di extrema ratio, ammissibile solo dopo che siano state adottate — e si siano rivelate insufficienti — le misure preventive sulle condizioni di allevamento.

Nella realtà dell’allevamento intensivo europeo, questa gerarchia è stata sistematicamente rovesciata. Il taglio della coda è praticato in modo generalizzato e preventivo sulla quasi totalità dei suini allevati nella maggior parte degli Stati membri (con la sola eccezione storica di Finlandia e Svezia), proprio per evitare la morsicatura della coda che le condizioni di allevamento intensivo — spazio insufficiente, pavimento fessurato, assenza di materiale manipolabile adeguato — rendono altamente probabile. Si è così determinata un’inversione logica: invece di modificare le condizioni di allevamento per prevenire la morsicatura (come impone la direttiva), si taglia la coda per rendere sostenibili condizioni di allevamento che la direttiva stessa qualificherebbe come inadeguate.

Questa prassi ha formato oggetto di un’azione specifica della Commissione europea, che con la raccomandazione (UE) 2016/336 dell’8 marzo 2016 ha fornito agli Stati membri orientamenti dettagliati sull’applicazione della direttiva con riguardo alle misure di riduzione del taglio della coda e di fornitura di materiale di arricchimento. La raccomandazione precisa che i materiali di arricchimento devono presentare quattro caratteristiche fondamentali — essere commestibili, masticabili, esplorabili e manipolabili — e li classifica in tre categorie: materiali ottimali, che presentano tutte le caratteristiche richieste e possono essere usati da soli (la paglia ne è l’esempio tipico); materiali subottimali, che ne presentano la maggior parte e vanno usati in combinazione con altri; e materiali di mero interesse marginale, che costituiscono una semplice distrazione e non soddisfano i bisogni fondamentali dei suini, sicché accanto ad essi devono comunque essere forniti materiali ottimali o subottimali. Ne discende che gli oggetti inerti quali catene o dischi di plastica, riconducibili a quest’ultima categoria, non sono di per sé sufficienti.

Con specifico riguardo all’Italia, la Commissione europea ha condotto nel novembre 2017 un audit sull’applicazione della direttiva 2008/120/CE, svolto negli allevamenti della Lombardia e dell’Emilia-Romagna. I suoi esiti hanno evidenziato che nel nostro Paese il taglio della coda era praticato di routine su circa il 98% degli allevamenti, in palese violazione della direttiva, e che le autorità competenti non avevano adottato misure effettive per prevenire la morsicatura ed evitare il taglio.

L’audit ha generato la minaccia concreta dell’avvio di una procedura di infrazione per il mancato rispetto della direttiva. In risposta, la Direzione generale della sanità animale e del farmaco veterinario del Ministero della salute ha adottato, con nota n. 15340 del 22 giugno 2018, un Piano d’azione nazionale per il miglioramento dell’applicazione del d.lgs. 122/2011 (e del d.lgs. 146/2001), finalizzato alla prevenzione del ricorso al taglio delle code e ad assicurare la disponibilità di materiale di arricchimento ambientale. Particolarmente significativo, ai fini del discorso sull’effettività della tutela, è quanto accaduto negli anni successivi: l’obiettivo del Piano non è stato raggiunto nei tempi previsti.

Nel merito, il Piano d’azione nazionale ha adottato un meccanismo di autocontrollo incardinato sul sistema informativo nazionale ClassyFarm (sistema di supporto informatico sviluppato dal Centro di referenza nazionale per il benessere animale (CReNBA) dell’Istituto zooprofilattico sperimentale della Lombardia e dell’Emilia-Romagna). In ciascun allevamento da svezzamento e ingrasso un veterinario incaricato, in collaborazione con l’allevatore, compila una check-list di valutazione del rischio di morsicatura della coda, che recepisce i criteri della raccomandazione (UE) 2016/336 e si articola nei sei fattori da essa indicati: materiale di arricchimento, qualità dell’aria, comfort termico, stato sanitario, competizione per il mangime e densità di allevamento. Per ciascun requisito il rischio è classificato in tre livelli — insufficiente, migliorabile, ottimale — e l’obiettivo minimo è il raggiungimento almeno del livello «migliorabile» per tutti i parametri, con l’introduzione graduale di gruppi di suini a coda integra. Solo qualora, all’esito di questo percorso di miglioramento, risulti dimostrata l’impossibilità di allevare animali con la coda integra è consentito il ricorso al taglio: una struttura che, sul piano formale, riproduce fedelmente la logica di extrema ratio voluta dalla direttiva. Sul piano dell’effettività, però, i dati comunicati dal Ministero nel 2024 fotografano un quadro ancora incompiuto: il 14% degli allevamenti (quelli con almeno trecento capi) non praticava più alcun taglio e un ulteriore 55% aveva introdotto gruppi di animali a coda integra — per un totale di circa il 70% che non taglia più «di routine a tutti i capi» — mentre per il 13% degli allevamenti lo stato rispetto alla pratica del mozzamento risultava addirittura sconosciuto.

Il termine per il suo completamento, dapprima fissato al 31 dicembre 2024, è stato posticipato al 31 dicembre 2026. La stessa Commissione europea, per il tramite della Commissaria europea per la salute e la sicurezza alimentare Stella Kyriakides, ha nel frattempo rivolto all’Italia un formale richiamo a dare piena attuazione al Piano nazionale, prospettando in difetto iniziative legali da parte degli uffici competenti della Commissione (il richiamo è riferito nella nota del dirigente ministeriale Borrello). Fra le cause del ritardo il Ministero ha indicato anche un fattore strutturale e sovranazionale: il mancato invio, da parte dei fornitori di altri Stati membri, di suinetti con la coda integra. Per contrastare l’elusione del divieto attraverso il ricorso all’asserita indisponibilità di animali a coda integra, il Ministero ha precisato che i veterinari ufficiali devono verificare l’effettiva presenza di suini a coda integra nei reparti di ingrasso, procedendo in mancanza a prescrizione e successiva sanzione; l’allevatore che invochi l’indisponibilità è tenuto a documentarla rigorosamente, fornendo la richiesta scritta inviata all’allevamento di origine, la risposta motivata di quest’ultimo e la prova di essersi rivolto a più fornitori, il tutto soggetto a verifica di veridicità da parte dei servizi veterinari (A. Ricciuti, Taglio delle code dei maiali: l’Italia si adegua (forse) alle norme europee, in Animal Law Italia, 15 luglio 2020).

La persistenza della pratica a quasi un decennio dall’audit conferma l’inerzia strutturale del sistema e la distanza che separa la lettera della direttiva dalla sua applicazione effettiva.

Il caso del taglio della coda è esemplare del fallimento dell’enforcement come strumento di tutela animale, ed è il corrispondente — sul piano dei suini — di quanto la causa C-1/96 Compassion in World Farming ha rivelato per i vitelli. La direttiva contiene una disposizione potenzialmente protettiva (il divieto del taglio di routine e l’obbligo di modificare le condizioni di allevamento inadeguate), ma la sua applicazione concreta è stata svuotata attraverso il ricorso generalizzato e abusivo alla deroga, in un contesto in cui l’industria privilegia il mantenimento dei sistemi di allevamento esistenti (a basso costo) rispetto agli investimenti necessari per renderli conformi. Il fatto che, a distanza di oltre quindici anni dall’entrata in vigore della direttiva codificata e nonostante l’audit del 2017, la prassi non sia sostanzialmente mutata, conferma l’inerzia strutturale del sistema.

End the Cage Age e la revisione mancata: il parere EFSA 2022, la strategia Farm to Fork e il ricorso al Tribunale UE

A differenza della direttiva 1999/74/CE sulle ovaiole, la 2008/120/CE non contiene una clausola di revisione obbligatoria periodica. L’art. 7 prevedeva sì alcune relazioni della Commissione al Consiglio entro date determinate (1° luglio 2005 e 1° gennaio 2008), elaborate sulla base di pareri dell’EFSA e relative, fra l’altro, agli effetti della densità, all’impatto dei sistemi di stabulazione, ai fattori di rischio connessi con la morsicatura della coda e agli sviluppi dei sistemi di stabulazione in gruppo per le scrofe gravide. Si tratta tuttavia di obblighi puntuali di relazione, ormai esauriti, e non di una clausola di revisione periodica della disciplina.

La base scientifica per una revisione della disciplina, come anticipato in premessa, esiste e si è progressivamente consolidata. Il Panel EFSA per la salute e il benessere degli animali (AHAW) ha adottato sui suini, dopo il parere fondante del Comitato scientifico veterinario del 1997, una serie di pareri successivi (2004, 2005, 2007, 2012, 2014), culminati nel parere del 2022 — «Welfare of pigs on farm», EFSA Journal 2022;20(8):7421 — adottato su mandato della Commissione nell’ambito della strategia Farm to Fork.

Il parere EFSA 2022 segna un cambio significativo di registro. Esso valuta tutte le categorie di suini (scrofette e scrofe asciutte, scrofe in parto e in allattamento, lattonzoli, suinetti, suini all’ingrasso, verri, oltre agli animali che necessitano di separazione o trattamento) e i principali sistemi di allevamento europei (ne sono stati individuati ventuno, di cui quattordici selezionati per la valutazione in quanto più diffusi), identificando sedici conseguenze altamente rilevanti per il benessere, le misure basate sull’animale (animal-based measures, ABMs) per il monitoraggio anche al macello, i fattori di rischio e le misure preventive e correttive.

Le raccomandazioni sono particolarmente precise e sostanziano un piano di superamento del modello attuale dell’allevamento intensivo.

Quanto al confinamento individuale delle scrofe, il Panel conclude che, per le scrofette e le scrofe asciutte tenute in box individuali (stalls), alcune conseguenze negative possono essere mitigate, ma altre — segnatamente la restrizione del movimento e l’impossibilità di esprimere il comportamento esplorativo — non possono essere attenuate «se non rimuovendo gli animali dai box»; quanto alla fase del parto, gli esperti EFSA si esprimono favorevolmente al passaggio dai sistemi con gabbia parto (crated) ai sistemi liberi (free farrowing pens), pur segnalando la necessità di un periodo di adattamento.

Quanto all’arricchimento ambientale, il parere conclude che i substrati organici sciolti (paglia, fieno, insilato) sono preferibili e di norma più efficaci, nella prevenzione della morsicatura della coda, rispetto agli oggetti inerti a fonte puntuale (point-source), cioè quei dispositivi fissati in un solo punto dell’allevamento — come catene, palle o tubi di plastica appesi — che il suino può soltanto spingere o mordere, ma non esplorare, modificare né consumare come farebbe con la paglia.

Quanto allo spazio, l’analisi sui pavimenti raccomanda — oltre a un’area separata per la defecazione e l’attività — almeno 0,77 m² di superficie a pavimento pieno per il riposo di un suino di 110 kg in condizioni di neutralità termica.

Quanto alle mutilazioni, il taglio della coda non deve essere praticato di routine e non è necessario se le pratiche di gestione sono adeguate; per la castrazione, il mantenimento dei maschi interi è indicato come alternativa praticabile e l’immunocastrazione presenta vantaggi rispetto alla castrazione chirurgica.

Su ciascuno di questi profili — confinamento individuale delle scrofe, spazio, materiale manipolabile, prevenzione strutturale della morsicatura della coda in luogo del taglio — la direttiva 2008/120/CE risulta disallineata dallo stato dell’arte scientifico fotografato dal parere del 2022.

L’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age, promossa nel 2018 da una coalizione di oltre 170 organizzazioni di tutela degli animali, ha incluso esplicitamente i suini — e segnatamente le scrofe confinate in gabbie di gestazione e gabbie parto — fra le categorie di animali per cui ha chiesto alla Commissione Europea l’eliminazione dei sistemi di confinamento in gabbia. L’iniziativa è stata presentata alla Commissione europea il 2 ottobre 2020 con 1.397.113 dichiarazioni di sostegno certificate, superando il milione richiesto dall’art. 11, par. 4, TUE.

L’iter procedurale si è poi sviluppato in due passaggi istituzionali. Il 15 aprile 2021 il Parlamento europeo ha tenuto un’audizione pubblica sull’iniziativa, con un sostegno politico trasversale all’eliminazione delle gabbie. Il 10 giugno 2021 il Parlamento europeo ha quindi adottato la risoluzione P9_TA(2021)0295, con la quale ha invitato la Commissione a proporre strumenti legislativi per l’eliminazione graduale delle gabbie negli allevamenti dell’Unione e ha indicato come obiettivo realistico il completamento di tale transizione entro il 2027, sulla base di una valutazione d’impatto scientificamente fondata e con un adeguato periodo di transizione.

Con risposta del 30 giugno 2021, la Commissione ha annunciato un impegno politico di rilievo: presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per la graduale eliminazione delle gabbie in tutta l’Unione, secondo un calendario di transizione da definire. L’impegno si inseriva nel quadro più ampio della strategia Farm to Fork, e la proposta avrebbe dovuto coprire — oltre alle scrofe — galline ovaiole, vitelli, conigli, pollastre, riproduttori, quaglie, anatre e oche. Il mandato all’EFSA di nuovi pareri scientifici specifici — fra cui quello sui suini del giugno 2022 — si inseriva in questo percorso.

Eppure, la Commissione non ha presentato la proposta legislativa promessa per la fine del 2023. La revisione complessiva dell’acquis sul benessere animale, parte della strategia Farm to Fork, non è stata depositata: a dicembre 2023 è stata presentata la sola proposta sul trasporto di animali vivi. Il mandato della precedente Commissione si è chiuso senza l’adozione delle altre proposte. La nuova Commissione, insediatasi a fine 2024, ha rinnovato per voce del Commissario alla salute e al benessere animale Olivér Várhelyi l’impegno a presentare la proposta entro la fine del 2026; tuttavia, la bozza del programma di lavoro della Commissione per il 2026 — datata 14 ottobre 2025 — ha omesso la revisione della legislazione sul benessere animale dall’elenco delle iniziative previste, limitandosi a un generico riferimento alla «strategia per la zootecnia» (livestock strategy), che non pare includere la revisione legislativa. L’omissione ha suscitato la reazione delle organizzazioni di tutela animale e dell’Intergruppo del Parlamento europeo per il benessere degli animali, che il 17 ottobre 2025 ha scritto alla Presidente von der Leyen sollecitando il rispetto degli impegni assunti; il tema è stato poi portato in aula con un’interrogazione parlamentare del 5 febbraio 2026, che chiede alla Commissione se presenterà la proposta nel quarto trimestre del 2026 e se essa includerà requisiti vincolanti sulle importazioni, così da impedire l’ingresso nel mercato europeo di prodotti ottenuti secondo standard di benessere inferiori. Al momento (maggio 2026), la direttiva 2008/120/CE è ancora in vigore nella sua formulazione del 2008, che riproduce sostanzialmente quella del 1991-2001.

Di fronte all’inerzia della Commissione, gli organizzatori dell’iniziativa End the Cage Age hanno proposto ricorso dinanzi al Tribunale dell’Unione europea contro la decisione della Commissione di non presentare la proposta legislativa promessa. Con provvedimento del gennaio 2025 il Tribunale ha ammesso a intervenire nel giudizio, in qualità di parti intervenienti a sostegno dei ricorrenti, le organizzazioni di protezione animale Eurogroup for Animals (di cui fa parte anche Animal Law Italia ETS), Animal Equality e LAV (respingendo invece l’intervento di soggetti portatori di interessi diversi, quali la tutela della democrazia partecipativa e dei consumatori). L’udienza pubblica si è tenuta il 5 marzo 2026 presso la Corte di giustizia dell’Unione europea in Lussemburgo, con la partecipazione del Comitato dei cittadini promotore e delle associazioni intervenienti. La questione giuridica centrale sottoposta al giudice dell’Unione — di portata che trascende il settore suinicolo — è quale valore giuridico abbia l’impegno assunto dalla Commissione in risposta a un’iniziativa dei cittadini europei: se esso costituisca un obbligo giuridicamente vincolante o una mera dichiarazione d’intenti priva di conseguenze.

Il fallimento di revisione costituisce uno dei dati politico-giuridici più gravi della storia della direttiva. La Commissione disponeva di una base scientifica adeguata (parere EFSA 2022), di un mandato politico esplicito (l’iniziativa dei cittadini europei, la risoluzione del Parlamento e la strategia Farm to Fork) e di un impegno formale assunto davanti a 1,4 milioni di cittadini europei (la risposta del 30 giugno 2021). Nonostante ciò, la proposta legislativa non è stata presentata, e la disciplina che — secondo le sue stesse promesse — avrebbe dovuto entrare in vigore entro il 2027 non è stata neppure depositata.

La dimensione esterna: armonizzazione minima, concorrenza e rischio di delocalizzazione

L’art. 12 della direttiva 2008/120/CE — riproducendo la corrispondente disposizione della 91/630/CEE — dispone che gli Stati membri «possono mantenere o applicare nel loro territorio disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva, nel rispetto delle regole generali del trattato», con obbligo di informarne la Commissione. La clausola riconosce dunque agli Stati membri la facoltà di adottare standard di tutela più elevati. La giurisprudenza della Corte di giustizia formatasi sulla parallela disciplina dei vitelli (causa C-1/96 Compassion in World Farming, sentenza del 19 marzo 1998) ha però chiarito il significato pratico di clausole di questo tipo nel contesto del mercato comune: la facoltà di standard più rigorosi è confinata all’ambito strettamente territoriale e non consente agli Stati membri di valersene per restringere gli scambi intracomunitari con altri Stati membri che si limitino a rispettare lo standard europeo minimo. La sovranità nazionale sul benessere degli animali si arresta, in altre parole, alla frontiera del mercato comune.

Ne discende un limite strutturale dell’intervento normativo dell’Unione, il cui ambito di efficacia rimane circoscritto al mercato interno. L’innalzamento degli standard di benessere all’interno dell’Unione, in assenza di strumenti efficaci di coordinamento internazionale, rischia di determinare uno spostamento della produzione verso Paesi terzi caratterizzati da livelli di tutela inferiori — il fenomeno efficacemente descritto come «esportazione del problema». In tale prospettiva, la disciplina europea rischia di produrre un effetto paradossale: migliorare le condizioni dei suini allevati nel mercato interno, senza incidere — o incidendo solo marginalmente — sul benessere animale complessivo su scala globale. In assenza di misure di accompagnamento (etichettatura sul benessere, clausole di reciprocità negli accordi commerciali), il rafforzamento degli standard interni rischia di tradursi in una tutela solo parziale.

Un esempio concreto e di stretta attualità di questa tensione è offerto dall’accordo commerciale tra l’Unione europea e il Mercosur (Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay), giunto a conclusione dopo oltre vent’anni di negoziati. Il 3 settembre 2025 la Commissione ha presentato l’accordo in due strumenti giuridici paralleli: l’accordo di partenariato UE-Mercosur, accordo «misto» che richiede l’unanimità del Consiglio, l’approvazione del Parlamento europeo e la ratifica di tutti i 27 Stati membri, e un accordo interinale sugli scambi, che riguarda le sole materie di competenza esclusiva dell’Unione e che, per entrare in vigore, richiede soltanto la maggioranza qualificata in Consiglio e l’approvazione del Parlamento europeo, senza passare per i parlamenti nazionali.

Con la risoluzione del 21 gennaio 2026 (2026/2560(RSP)), il Parlamento europeo ha chiesto alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 218, par. 11, TFUE, un parere sulla compatibilità dell’accordo con i Trattati, sospendendo di fatto la ratifica.

Le preoccupazioni espresse dal Parlamento si articolano su tre piani. In primo luogo, la scissione dell’accordo in due testi è ritenuta potenzialmente incompatibile con l’art. 218 TFUE e con i principi di attribuzione, di equilibrio istituzionale e di leale cooperazione, in quanto «aggira il diritto dei parlamenti nazionali di ratificare l’accordo interinale». In secondo luogo, e soprattutto, è contestato il cosiddetto «meccanismo di riequilibrio» (rebalancing mechanism) introdotto dall’accordo interinale (capo 21, art. 21.4, e capo 1, art. 1.3): una clausola che consente a una parte di chiedere un risarcimento quando una misura adottata dall’altra parte annulli o pregiudichi sostanzialmente i benefici commerciali derivanti dall’accordo, e ciò — è questo il punto cruciale — «indipendentemente dal fatto che tale misura sia in contrasto con le disposizioni» dell’accordo, dunque anche quando si tratti di normativa pienamente legittima. Il timore, espresso dal Parlamento, è che un simile meccanismo possa indurre i legislatori dell’Unione ad astenersi dall’adottare misure di tutela del clima, dell’ambiente o della sicurezza alimentare per non esporsi a richieste di compensazione, comprimendo così l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione. In terzo luogo, il Parlamento teme che l’accordo possa compromettere l’applicazione del principio di precauzione — cardine del diritto europeo della sicurezza alimentare e ambientale. Il capo 18 dell’accordo interinale, dedicato al commercio e allo sviluppo sostenibile, ne limiterebbe infatti l’operatività alle sole situazioni in cui sussista un «rischio di un grave degrado ambientale o un rischio per la sicurezza e la salute sul lavoro», con la conseguenza di un possibile abbassamento dei livelli di protezione della salute, dei consumatori e dell’ambiente nell’Unione; le stesse misure oggi consentite in forza del principio di precauzione potrebbero inoltre essere contestate dinanzi a un collegio arbitrale e giustificare un risarcimento a favore della controparte.

Sebbene la risoluzione non menzioni espressamente il benessere animale fra le materie esposte al meccanismo di riequilibrio, la logica che essa denuncia lo riguarda direttamente: l’accordo rischia di incentivare modelli produttivi caratterizzati da standard di benessere animale inferiori a quelli europei e di esporre gli allevatori dell’Unione a una concorrenza che non rispetta le medesime regole.

La vicenda illustra in modo emblematico il limite strutturale descritto in apertura: l’innalzamento degli standard interni di benessere — come quelli, sia pure insufficienti, della direttiva 2008/120/CE — rischia non solo di essere vanificato dall’ingresso nel mercato europeo di prodotti ottenuti altrove secondo standard inferiori, ma, attraverso il meccanismo di riequilibrio, persino di essere scoraggiato in radice. Senza clausole di reciprocità effettive e vincolanti, la tutela dei suini allevati nell’Unione finisce per convivere con l’importazione di carni prodotte là dove quella tutela non esiste.

Lettura critica complessiva: una direttiva di mercato in un’epoca di diritto degli animali

La direttiva 2008/120/CE è un atto della Politica Agricola Comune. È stata pensata, nella sua versione originaria del 1991 e nelle modifiche del 2001 confluite nella codificazione del 2008, per armonizzare le condizioni di produzione dei suini nel mercato interno, evitare distorsioni concorrenziali e garantire norme minime comuni per la protezione dei suini d’allevamento e da ingrasso allo scopo di garantire un razionale sviluppo della produzione. È stata adottata, e successivamente codificata, in un momento storico in cui, sul piano del diritto primario dell’Unione, gli animali non erano ancora riconosciuti come «esseri senzienti». Il risultato — e qui sta il limite strutturale dell’atto — è una disciplina che, nelle sue stesse fondamenta, non protegge i suini come soggetti, ma li regola come fattori della produzione.

Le sezioni precedenti hanno messo in luce, da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, quattro profili di criticità.

Il primo è la base giuridica obsoleta. La direttiva è ancora oggi, nella sua versione vigente, fondata sull’art. 37 TCE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune. La base giuridica non è stata aggiornata né al momento della codificazione del 2008 — pur in vista dell’imminente entrata in vigore del Trattato di Lisbona — né successivamente, dopo il riconoscimento della senzienza degli animali nell’art. 13 TFUE.

Il secondo profilo è l’inadeguatezza tecnica della disciplina rispetto allo stato dell’arte scientifica. Su ognuno dei profili fondamentali — spazio, confinamento delle scrofe, gabbie parto, pavimentazioni, materiale manipolabile — la direttiva è disallineata dalle raccomandazioni del parere EFSA 2022. Le superfici minime per suino sono insufficienti a consentire l’espressione dei comportamenti naturali; il confinamento individuale della scrofa resta consentito nelle prime quattro settimane post-fecondazione e, senza limiti di durata, nelle gabbie parto, mentre l’EFSA ne raccomanda l’abolizione in tutte le fasi; la fornitura di materiale manipolabile adeguato — misura strutturale di prevenzione della morsicatura della coda — è prescritta dalla norma ma largamente disattesa nella prassi.

Il terzo profilo è il fallimento dell’enforcement come strumento di tutela animale. La vicenda del taglio della coda «di routine» — vietato dalla direttiva, ma praticato in modo generalizzato e preventivo sulla quasi totalità dei suini, al punto da indurre la Commissione a condurre audit (in Italia nel novembre 2017) e a minacciare procedure di infrazione — mostra come anche le disposizioni potenzialmente protettive della direttiva siano state svuotate attraverso il ricorso abusivo alla deroga. È il corrispondente, sul piano dei suini, di quanto la causa C-1/96 Compassion in World Farming aveva rivelato per i vitelli: la logica del mercato e la tutela degli investimenti pregressi prevalgono sull’effettività della tutela animale.

Il quarto profilo è l’inerzia istituzionale rispetto alla riforma. L’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age — che ha incluso esplicitamente le gabbie per scrofe fra i sistemi di confinamento di cui ha chiesto l’eliminazione, raccogliendo 1.397.113 firme — ha ottenuto, il 30 giugno 2021, un impegno formale della Commissione a presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per l’eliminazione graduale delle gabbie, con entrata in vigore entro il 2027. La base scientifica è stata fornita dall’EFSA con il parere del 30 giugno 2022. La proposta legislativa non è arrivata: la precedente Commissione ha chiuso il proprio mandato senza presentarla, e la nuova Commissione non l’ha inclusa nella bozza del programma di lavoro per l’anno in corso dell’ottobre 2025. L’inerzia della Commissione è oggi oggetto del ricorso pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, discusso all’udienza del 5 marzo 2026.

La direttiva 2008/120/CE è, in sostanza, un atto del proprio tempo: di un’epoca in cui gli animali non erano ancora riconosciuti come esseri senzienti dal diritto primario dell’Unione, in cui la tutela del benessere animale era subordinata alla logica del mercato comune, in cui la riforma poteva essere costruita per gradi e compromessi. Ma il tempo è passato. L’art. 13 TFUE è oggi diritto primario; il consenso scientifico (parere EFSA 2022) è chiaro nel raccomandare il superamento del modello attuale di allevamento intensivo dei suini. Eppure la direttiva 2008/120/CE è ancora quella codificata nel 2008 — che ha cristallizzato la disciplina del 1991-2001 — e la Commissione europea, cinque anni dopo l’impegno preso davanti a 1,4 milioni di cittadini europei, non ha ancora adottato la proposta di revisione.

La distanza fra il quadro normativo formalmente vigente e l’orizzonte giuridico, scientifico ed etico del nostro tempo, se non colmata da un’iniziativa politica adeguata della Commissione e del legislatore europeo, rischia di trasformare la direttiva da strumento di tutela — sia pure imperfetta — in ostacolo alla tutela: una norma che, formalmente in vigore, costituisce di fatto la base giuridica per il mantenimento di pratiche che la stessa Unione, sul piano del diritto primario e della comunicazione politica, ha ammesso essere incompatibili con il riconoscimento degli animali quali esseri senzienti. Non è la tutela dei suini, ma la conservazione del modello produttivo, che la direttiva 2008/120/CE finisce oggi per garantire.

La traiettoria tracciata dal commento al d.lgs. 122/2011 sul piano del diritto interno — e che si riallaccia alla più ampia riflessione sul superamento del welfarismo, sull’affermazione del paradigma del diritto degli animali e sull’interpretazione costituzionalmente orientata delle clausole generali alla luce dell’art. 9 Cost. e dell’art. 13 TFUE — deve trovare compimento, in primo luogo sul piano del diritto dell’Unione, attraverso una riforma della direttiva 2008/120/CE coerente con l’art. 13 TFUE. La proposta di revisione attesa — e ad oggi non presentata — costituisce, per i suini come per gli altri animali da allevamento, il banco di prova della credibilità del modello europeo di tutela degli animali. Fino a quando essa non sarà adottata, i suini dell’Unione resteranno protetti, formalmente, da una norma di mercato del 1991 — codificata nel 2008 senza modifiche sostanziali — e sostanzialmente, da una disciplina minima di regolazione produttiva, più che da una vera norma di protezione animale costruita attorno alla senzienza.