Come certamente noto a chi segue la cronaca giudiziaria in materia di protezione degli animali e tutela dei loro diritti, con sentenza pubblicata in data 10 ottobre 2022 il TAR del Lazio si è pronunciato in merito alla legittimità dell’ordine di abbattimento che la ASL di Roma aveva disposto nei confronti degli animali detenuti dall’associazione denominata “Sfattoria degli Ultimi” (d’ora in avanti la “Sfattoria” o la “ricorrente”).
L’associazione è senza scopo di lucro ed è costituita da volontari che si dedicano alla tutela degli animali “vaganti” nel territorio capitolino. La pronuncia è degna di interesse perché con essa i giudici del TAR Lazio colgono l’occasione per esprimersi sulla novella introdotta all’art. 9 dei principi fondamentali della nostra carta costituzionale, accogliendo il ricorso e i successivi motivi aggiunti proposti dalla difesa della Sfattoria, con ciò disponendo l’annullamento dell’ordine di abbattimento impugnato e dichiarato illegittimo.
L’importanza della pronuncia in commento rileva non solo per gli stessi animali che sono stati salvati dall’imminente abbattimento, ma soprattutto per il riconoscimento a livello giurisprudenziale dell’importanza culturale delle attività svolte dalle associazioni animaliste, e ambientaliste in generale, nel perseguire gli scopi di tutela che si sono prefisse statutariamente.
Certamente l’importanza delle associazioni animaliste andrebbe riconosciuta anche a livello legislativo, così come andrebbe sicuramente disciplinato puntualmente il loro regime giuridico e la relativa disciplina sui rifugi, vista la diffusione che stanno conoscendo negli ultimi tempi tali realtà ed anche in virtù della nuova rilevanza costituzionale riconosciuta alla tutela animale.
Gli animali infatti, come espressamente riportato nella motivazione della sentenza in commento, non possono più essere considerati all’interno del nostro ordinamento quali mere res, ma quali portatori di diritti meritevoli di essere tutelati.
Lo svolgimento del giudizio
Nell’impugnare i provvedimenti di cui è stata destinataria, così come i provvedimenti generali adottati dal Commissario Straordinario per la gestione della Peste Suina Africana (PSA), la ricorrente ha dedotto plurimi profili di illegittimità, tra i quali, in particolare, veniva dedotta l’incompetenza della ASL Roma ad emanare l’ordine di abbattimento, l’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione vista l’insussistenza di un focolaio di PSA all’interno dello stabilimento dove sono situati i suini, nonché la violazione degli artt. 13, 23 e 43 del Regolamento UE 2020/687 e degli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione per difetto di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità.
La causa è stata discussa all’udienza cautelare del 4 ottobre 2022 e decisa anche nel merito con sentenza resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo.
Per quanto riguarda il primo motivo di ricorso la ricorrente ha eccepito l’incompetenza della ASL Roma ad emanare l’ordine di abbattimento preventivo, poiché, ai sensi dell’art. 5 dell’Ordinanza del Commissario Straordinario alla PSA n. 4/2022, richiamato dall’atto impugnato (id est l’ordine di abbattimento), solo le Regioni territorialmente competenti avrebbero il potere di ordinare l’abbattimento preventivo e la macellazione dei suini detenuti nelle zone soggette a restrizione, mentre l’ASL sarebbe esclusivamente organo tecnico della stessa Regione alla quale spetterebbe pertanto solo l’esecuzione materiale degli abbattimenti.
I giudici del TAR Lazio, ripercorrendo l’iter normativo, sia di derivazione europea che nazionale, che ha attribuito alla ASL il potere di adottare l’ordinanza di abbattimento preventivo oggetto di impugnazione, hanno ritenuto l’eccezione non fondata.
Secondo il TAR, infatti, l’art. 5 della richiamata Ordinanza commissariale n. 4/2022 ha sì attribuito alle Regioni territorialmente competenti il potere di autorizzare l’abbattimento preventivo dei suini detenuti presso gli stabilimenti situati nelle aree soggette a restrizione, ma è stato dimostrato in giudizio che la Regione Lazio avesse chiesto espressamente alla ASL Roma, con nota del 1.7.2022, di adottare il piano delle macellazioni e degli abbattimenti e pertanto la ASL (in quanto organo tecnico dell’Ente) avrebbe dato attuazione a quanto già disposto dalla Regione.
Nella sentenza i giudici hanno anche rilevato che il successivo art. 7 dell’Ordinanza PSA n. 4/2022, ha attribuito direttamente alla ASL il potere di procedere all’abbattimento dei suini non identificati per i quali sia impossibile risalire al proprietario, oppure i suini selvatici o domestici detenuti illegalmente, perciò a detta del TAR il provvedimento impugnato deve essere ritenuto adottato anche ai sensi dell’art. 7, sebbene non espressamente richiamato, dal momento che «dal complessivo tenore testuale del provvedimento, è evidente che l’amministrazione ha inteso fondare il proprio potere dispositivo anche sul predetto articolo», circostanza ritenuta avvalorata in relazione alla detenzione illegittima dei suidi per cui è causa, dal momento che alla Sfattoria era stata negata l’istanza di registrazione dei suidi come animali “non DPA”.
Il motivo di ricorso è stato quindi rigettato.
Passando all’esame del secondo motivo di ricorso, nella sentenza si dà atto che la difesa della ricorrente avesse eccepito l’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa la ASL Roma nell’adozione dell’ordine di abbattimento impugnato non essendo stato accertato alcun focolaio di PSA presso lo stabilimento, né tantomeno disposto il monitoraggio degli esemplari detenuti.
Il TAR ha ritenuto infondato anche tale secondo motivo in virtù del richiamo all’art. 22 del Regolamento UE 2020/687, il quale prevede espressamente che, nell’ambito delle misure da applicare in uno stabilimento di suini detenuti situata nella zona soggetta a restrizioni individuata a seguito dell’accertamento di un focolaio di malattia come la PSA, l’Autorità competente, in presenza di tutti i presupposti previsti dalla normativa, possa disporre l’abbattimento preventivo ai sensi dell’art. 12 dello stesso Regolamento a prescindere dall’accertamento di un focolaio della malattia nella specifica struttura destinataria del provvedimento restrittivo.
Con dispositivo prot. 14940 del 17.6.2022 è stata istituita una zona di protezione e sorveglianza, in conseguenza del quale tutta l’area del Comune di Roma è ricaduta in zona soggetta a restrizione III; la struttura della Sfattoria è inclusa in tale area e pertanto soggetta all’applicazione delle misure emergenziali previste per la zona infetta, disposte dalle Ordinanze PSA n. 3 e n. 4 del 2022, indipendentemente dall’accertamento di un focolaio di PSA nella struttura stessa o di sintomi in uno degli animali detenuti.
Anche tale motivo, quindi è stato rigettato perché infondato.
Il terzo motivo di ricorso preso in esame dal TAR Lazio riguarda infine l’eccezione sollevata dalla difesa della ricorrente in merito all’omessa istruttoria e al difetto di motivazione in cui sarebbe incorsa la ASL nell’adozione del provvedimento impugnato in relazione alla sussistenza dei presupposti per il riconoscimento della deroga all’abbattimento preventivo prevista dall’art. 13 del Regolamento UE 2020/687 e, come sostenuto dalla ricorrente, applicabile al caso di specie.
Nella tesi sostenuta dalla difesa della ricorrente, viene sottolineato come la “Sfattoria degli Ultimi” non sia un allevamento, né rientrerebbe nella nozione di stabilimento — come peraltro comprovato dalla richiesta di registrazione degli animali presenti presso la struttura come “NON DPA” —, trattandosi invece di un rifugio/santuario per animali di qualunque specie che siano stati maltrattati o abbandonati e che qui hanno potuto trovare assistenza e riparo. La Sfattoria pertanto non rientrerebbe nell’applicazione delle misure di contenimento della PSA, tra le quali è ricompreso l’abbattimento preventivo, ma in una delle ipotesi in cui è possibile concedere la deroga di cui all’art. 13 del Regolamento UE più volte richiamato.
Dall’esame degli atti prodotti in giudizio, il TAR ha rilevato come la ASL Roma, con nota del 1.8.2022, avesse effettivamente interpellato il Commissario Straordinario e il Ministero della Salute in qualità di autorità competenti in materia, al fine di valutare la possibilità di concedere la deroga all’abbattimento preventivo richiesta dalla Sfattoria e dalle associazioni animaliste intervenute in suo supporto, dichiarando allo stesso tempo la propria disponibilità a fornire la collaborazione tecnica necessaria al fine di rafforzare le misure di vigilanza e controllo PSA sugli animali in questione in caso di concessione della deroga, premettendo che in caso contrario, o in assenza di diverse indicazioni al riguardo, avrebbe dato seguito all’attuazione delle misure previste dall’Ordinanza commissariale n. 4/2022 e quindi proceduto all’abbattimento.
La ASL Roma ha successivamente emanato l’ordine di abbattimento dell’8.8.2022 senza nemmeno attendere il riscontro delle Autorità interpellate, le quali con nota congiunta del 12.8.2022 hanno comunque espresso il loro parere e ritenuto insussistenti i presupposti per disporre la deroga poiché:
- la struttura dove sono detenuti gli animali non rientrerebbe nelle ipotesi disciplinate dal Dispositivo Direttoriale n. 12438 del 18.5.2022 che ha consentito di derogare all’abbattimento preventivo degli animali detenuti per finalità affettive;
- gli animali detenuti dalla Sfattoria sarebbero detenuti in modo illegittimo perché non registrati e tra di essi vi sarebbero anche animali di origine selvatica facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato;
- il rischio di diffusione della malattia prescinde dalla tipologia di allevamento e dalle finalità di detenzione degli animali;
- la struttura si trova nella zona di restrizione III istituita dalla Regione e rientrerebbe tra le ipotesi previste dall’art. 7 dell’Ordinanza del Commissario Straordinario PSA n. 4/2022, che prevede l’abbattimento preventivo dei suini detenuti illegittimamente.
Anche la nota congiunta del Commissario Straordinario e del Ministero della Salute del 12.8.2022 è stata impugnata dalla Sfattoria ricorrente in relazione alla sua illegittimità rispetto alla disciplina eurounitaria direttamente applicabile.
Nell’esaminare le ragioni addotte dalla ricorrente sul punto, i giudici del TAR Lazio, hanno convenuto come le Amministrazioni interpellate, con la nota in contestazione, non avessero analizzato specificatamente la possibilità di riconoscere una deroga fondata sull’art. 13 del Regolamento delegato UE 2020/687 in relazione al valore educativo e culturale dei suidi detenuti dalla ricorrente, connesso alla qualificazione della stessa struttura in termini di rifugio/santuario per animali in difficoltà.
Il TAR Lazio con la sentenza in commento ha quindi colto l’occasione per ripercorrere la disciplina di matrice europea di cui al Regolamento citato, evidenziando come “Il Regolamento delegato (UE) 2020/687 prevede, al riguardo, quanto segue:
- l’articolo 22, al paragrafo 2, dispone che «2. L’autorità competente può, al fine di prevenire la diffusione della malattia e in base alle informazioni epidemiologiche o ad altri dati, effettuare l’abbattimento preventivo, conformemente all’articolo 12, paragrafi 1 e 2, o la macellazione degli
animali detenuti delle specie elencate negli stabilimenti situati nella zona soggetta a restrizioni»; - l’art. 12, paragrafo 1, lett. a), dispone, infatti, tra le misure di controllo delle malattie adottabili in caso di conferma ufficiale della presenza di un focolaio di una malattia di categoria A in animali detenuti in uno stabilimento, l’abbattimento degli stessi;
- il considerando (18) dispone che «in casi giustificati e, se necessario, subordinatamente alla presentazione di garanzie supplementari, l’autorità competente dovrebbe avere la possibilità di
concedere deroghe a determinate misure di controllo delle malattie, in particolare all’obbligo di abbattimento degli animali nello stabilimento colpito, tenendo conto dei fattori epidemiologici e dopo avere eseguito un’accurata valutazione del rischio. Tali deroghe potrebbero essere concesse per gli stabilimenti confinati, per gli animali detenuti a fini scientifici o a fini connessi alla conservazione di specie protette o a rischio di estinzione e per le razze rare ufficialmente registrate o per animali con un elevato valore genetico, culturale o educativo giustificato. In tali casi l’applicazione di misure generali potrebbe avere conseguenze indesiderate e sproporzionate»; - l’art. 13 dispone che «2. L’autorità competente può concedere una deroga all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), alle seguenti categorie di animali, purché siano soddisfatte le condizioni di cui al paragrafo 3: a) animali detenuti in uno stabilimento confinato; b) animali detenuti a fini scientifici o a fini connessi alla conservazione di specie protette o a rischio di estinzione; c) animali ufficialmente registrati preventivamente come razze rare; e d) animali di elevato valore genetico, culturale o educativo debitamente motivato. 3. L’autorità competente si assicura che, al momento della concessione della deroga di cui al paragrafo 2, siano soddisfatte le seguenti condizioni: a) l’autorità competente abbia effettuato una valutazione degli effetti della concessione di tale deroga e, in particolare, degli effetti sullo stato sanitario degli animali nello Stato membro interessato e nei paesi limitrofi e l’esito di tale valutazione indichi che lo stato sanitario degli animali non è a rischio; b) si applichino appropriate misure di biosicurezza per prevenire il rischio di trasmissione della malattia di categoria A ad animali detenuti non infetti, ad animali selvatici o agli esseri umani, tenendo conto: i) del profilo della malattia; e ii) della specie di animali colpita; c) gli animali siano sottoposti a un idoneo isolamento e a sorveglianza clinica, compresi esami di laboratorio, fino a quando l’autorità competente non possa garantire che gli animali non comportano rischi di trasmissione della malattia di categoria A ». Da quanto appena riportato i giudici hanno rilevato come la circostanza del richiamo contenuto nell’art. 22 all’art. 12 deve far ritenere operante la previsione delle deroghe previste dall’art. 13 dello stesso Regolamento anche e nonostante l’assenza di uno specifico richiamo nell’art. 22 all’art. 13 poiché «da un lato, il rinvio non può se non essere inteso alla disciplina in generale degli abbattimenti, di cui l’art. 13 rappresenta una parte rilevante in quanto riconosce la possibilità di derogarvi, e, dall’altro, la ratio della previsione della possibilità del riconoscimento di deroghe che opera a maggior ragione quando si tratti di abbattimenti che interessano non direttamente lo stabilimento interessato dalla presenza di un animale infetto ma, invece, gli stabilimenti insistenti nella zona di restrizione». Con l’occasione, il TAR Lazio, ricorda come nella disciplina generale della gerarchia delle fonti nel nostro ordinamento, i Regolamenti europei, compresi quelli delegati come nel caso specifico, come disciplinati dall’art. 288 del TFUE (Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea), hanno lo scopo esplicito di garantire l’uniforme applicazione in tutta l’UE della sua normativa e, avendo portata generale, sono vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili dalle Amministrazioni nel territorio del singolo Stato membro, anche disapplicando la normativa ritenuta contrastante.
Premessa questa ricostruzione normativa, il TAR ha quindi rilevato come «Ne consegue che la circostanza che, all’interno del nostro ordinamento, non sia specificatamente prevista la possibilità di deroga agli abbattimenti preventivi in zona assoggettata a restrizione non assume valenza ostativa alla possibilità per l’amministrazione competente di procedere a una valutazione in tal senso e al dovere di provvedervi sicuramente almeno nel caso in cui vi sia una specifica richiesta in tal senso. D’altronde, sebbene con un’analisi non adeguatamente approfondita sul punto, la stessa amministrazione, con la nota congiunta del 12.8.2022, ha inteso valutare, in concreto, la concedibilità della deroga richiesta dalla ricorrente».
Né tantomeno è stata ritenuta dirimente l’eccezione sollevata dalla difesa del Ministero secondo cui la ricorrente non avrebbe richiesto espressamente l’applicazione della deroga di cui all’art. 13 del Regolamento UE citato, dal momento che la disciplina europea non prevede tale formalità, ma anche perché la richiesta di deroga deve ritenersi comunque formulata, sebbene in modo informale, essendone stato dato atto nella stessa comunicazione con cui la ASL ha chiesto alle Autorità gerarchicamente superiori la valutazione sulla concedibilità della deroga di cui alla normativa europea richiamata.
Sulla base di tale ragionamento il TAR ha dunque affermato come l’ASL era tenuta a valutare previamente la sussistenza di motivi di deroga all’abbattimento preventivo alla luce della normativa comunitaria nel suo complesso, che costituisce la cornice normativa di riferimento in materia e che prevede espressamente la possibilità di concedere motivatamente deroghe agli abbattimenti nella ritenuta sussistenza degli indicati presupposti e all’accertato ricorrere delle condizioni ivi previste.
Tra i motivi di deroga, il paragrafo 2 dell’art. 13 individua espressamente il caso in cui trattasi di animali di elevato valore culturale o educativo. Non vengono forniti, all’interno del regolamento, indicatori utili ai fini della verifica, in concreto, della ricorrenza del predetto valore culturale ed educativo. Trattandosi di espressioni di carattere generale, suscettibili di diverse interpretazioni, è quindi compito delle autorità sanitarie competenti procedere alla relativa valutazione nella fattispecie concreta.
La difesa della Sfattoria a sostegno delle sue ragioni ha richiamato anche uno studio dell’EFSA del 31.1.2021 nel quale è stato dato atto di come non vi siano procedure standard da seguire nei casi di applicabilità della deroga di cui all’art. 13 co. 2 del Regolamento Delegato (UE) 2020/687, e che pertanto spetta all’Amministrazione competente valutare caso per caso la concedibilità della deroga all’abbattimento preventivo, garantendo al tempo stesso che gli animali siano in condizioni di salute tali da non rappresentare essi stessi un rischio di trasmissione della malattia.
Entrando nel merito della valutazione della concedibilità o meno della richiamata deroga nel caso specifico, il TAR ha quindi ritenuto che per le finalità statutariamente perseguite dalla Sfattoria, il rifugio rivesta effettivamente un’elevata funzione educativa e culturale, dal momento che “attraverso l’attività di salvataggio e cura di animali in difficoltà e quindi di tutela degli stessi, si educa al valore del rispetto per gli animali”.
Ma la sentenza va oltre, richiamando la rilevanza formale dell’intervenuta modifica dell’art. 9 della Costituzione che ha segnato l’introduzione tra i principi fondamentali del nostro ordinamento della tutela degli animali come aspetto fondante della comunità nazionale essendo espressamente previsto che «La repubblica (…) Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali».
Il TAR dunque coglie l’occasione per sottolineare l’importanza di tale modifica che cristallizza a livello costituzionale i principi di tutela già affermati dalla normativa europea all’art. 13 del TFUE nel riconoscere dignità agli animali quali esseri senzienti, non potendo più essere considerati quali mere res.
È alla luce di questi principi dunque che il TAR Lazio ha accolto il ricorso della Sfattoria e annullato l’ordine di abbattimento degli animali dal momento che «in definitiva il parere del Ministero della salute e del Commissario straordinario del 12.8.2022 non è supportato da un’adeguata istruttoria e non è correttamente motivato».
Infatti, pur tenendo conto che la finalità dell’ordine di abbattimento preventivo sia rivolto alla tutela dell’emergenza sanitaria da PSA ed espressione del principio di precauzione, deve tuttavia essere assicurato dall’amministrazione procedente il compimento di un’adeguata indagine sulla proporzionalità tra il fine concretamente perseguito e il mezzo impiegato, in questo caso costituito dalla soppressione della vita di centinaia di animali in buono stato di salute e detenuti in un’area delimitata, per i quali dunque il rischio di contagio è pressoché annullato.
Il TAR sottolinea infatti che la previsione di specifiche ipotesi di deroga alla disciplina generale, così come richiamato dal considerando 18 del Regolamento delegato hanno proprio il fine di evitare «conseguenze indesiderate e sproporzionate», come l’abbattimento ingiustificato di centinaia di esemplari.
