Direttiva che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole

Analisi e commento

Premessa

La direttiva 1999/74/CE del Consiglio, del 19 luglio 1999, che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole, costituisce — insieme alla direttiva 98/58/CE — uno dei principali atti dell’Unione europea in materia di benessere degli animali allevati a fini produttivi.

Sul piano interno, la direttiva è stata recepita con il decreto legislativo 29 luglio 2003, n. 267, oggetto di separato commento al quale si rinvia per l’analisi degli aspetti propriamente attuativi e del rapporto con il sistema sanzionatorio penale italiano (clicca qui).

Il presente lavoro si concentra invece sulla direttiva in sé: come è nata, su quale base giuridica si fonda e perché la sua storia applicativa è una storia di inadempimenti — prima degli Stati membri, poi della Commissione europea.

Si vedrà come la direttiva, lungi dal costituire un atto di protezione del benessere delle galline ovaiole in quanto tali, sia stata costruita giuridicamente come strumento di funzionamento del mercato comune delle uova, fondato non su una autonoma base giuridica di tutela animale — base che peraltro non esisteva nel 1999 e che è stata introdotta solo con l’art. 13 TFUE dal Trattato di Lisbona del 2007 — bensì sull’art. 37 del Trattato CE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune dell’Unione Europea. Questa scelta originaria ha condizionato in modo decisivo il contenuto della direttiva, traducendosi in un compromesso normativo che ammette esplicitamente il mantenimento del modello in gabbia — sia pure «modificata» — accanto a sistemi alternativi.

Il dibattito che ha accompagnato la direttiva nei venticinque anni successivi alla sua adozione si è svolto su tre piani principali: l’inadempimento sistemico degli Stati membri al divieto di gabbie non modificate del 1° gennaio 2012; l’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age, con cui circa 1,4 milioni di cittadini hanno chiesto la fine delle gabbie negli allevamenti; e la mancata adozione, da parte della Commissione europea, della proposta di revisione della direttiva annunciata nel 2021. Tutti e tre questi piani devono essere letti sullo sfondo della scelta originaria sulla base giuridica della direttiva in commento.

Genesi politico-istituzionale: dalla direttiva 86/113/CEE alla direttiva 88/166/CEE alla direttiva 1999/74/CE

La direttiva 1999/74/CE è il terzo atto in ordine cronologico della legislazione comunitaria sulla protezione delle galline ovaiole. La sua adozione è preceduta da una vicenda istituzionale complessa, che la stessa direttiva richiama esplicitamente al considerando (1), e la cui ricostruzione è essenziale per cogliere il posizionamento giuridico della disciplina.

La prima direttiva in materia è stata la direttiva 86/113/CEE del 25 marzo 1986, intitolata «che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole in batteria».

Tale provvedimento è stato impugnato dal Regno Unito davanti alla Corte di giustizia dell’Unione Europea con ricorso depositato il 29 maggio 1986, ai sensi degli artt. 173 e 174 TCEE, per ottenerne l’annullamento. Il ricorrente articolava la propria domanda su due motivi: l’insufficienza del fondamento giuridico dell’atto e l’esistenza di vizi procedurali consistenti nelle modifiche testuali apportate alla versione notificata della direttiva successivamente alla sua adozione.

Con il primo motivo il Regno Unito sosteneva che la direttiva, perseguendo anche finalità di protezione degli animali in attuazione della Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti del 1976 (ratificata dalla Comunità con decisione 78/923/CEE), avrebbe dovuto fondarsi non solo sull’art. 43 TCEE — base giuridica della politica agricola comune, deliberabile a maggioranza qualificata — ma anche sull’art. 100 TCEE, clausola generale di ravvicinamento delle legislazioni nazionali, che esigeva l’unanimità. La controversia, formalmente sulla base giuridica, era nella sostanza una controversia sul potere di veto: il Regno Unito, che aveva votato contro la direttiva insieme alla Danimarca, mirava a imporre il regime dell’unanimità per bloccare l’atto.

La Corte ha respinto il motivo. L’art. 43, ha rilevato il giudice europeo, costituisce base giuridica sufficiente per ogni normativa che disciplini le condizioni di produzione, qualità e vendita dei prodotti agricoli elencati nell’allegato II del Trattato — fra cui le uova — e che concorra alle finalità della politica agricola comune enunciate all’art. 39 (incremento della produttività, sviluppo razionale della produzione, uso ottimale dei fattori produttivi). Tali finalità sono di carattere economico-produttivo. Il benessere animale, in questa architettura, non è ignorato, ma trova una collocazione precisa: al punto 17 della sentenza la Corte afferma che il perseguimento delle finalità della PAC «non può prescindere da esigenze di interesse generale, come la tutela […] della salute o della vita delle persone e degli animali, esigenze di cui le istituzioni comunitarie devono tener conto nell’esercizio delle loro competenze». Il benessere animale non è dunque finalità dell’atto, ma limite all’esercizio della competenza in materia di politica agricola comune: una condizione di legittimità da rispettare nell’adozione delle misure di mercato, non un fine autonomamente perseguito.

Particolarmente significativo, ai fini del presente commento, è il punto 26 della sentenza, dove la Corte — confutando la tesi del Regno Unito secondo cui la finalità essenziale della direttiva sarebbe stata la protezione degli animali — afferma che «dal complesso degli atti preparatori richiamati dalle parti risulta che l’armonizzazione delle norme per quanto riguarda gli animali d’allevamento era stata decisa essenzialmente allo scopo di eliminare situazioni di concorrenza disuguale in tale materia». È lo stesso giudice europeo, dunque, a qualificare espressamente l’armonizzazione delle norme sul benessere animale come essenzialmente di matrice concorrenziale. Anche quando esplicitamente perseguita dal legislatore — come la Corte riconosce al punto successivo, ammettendo «l’intento di garantire […] un migliore trattamento alle galline ovaiole» — la tutela animale viene riassorbita all’interno della logica funzionale del mercato.

Il primo motivo è stato pertanto integralmente respinto. La Corte ha invece accolto il secondo, accertando che le alterazioni testuali apportate dal Segretariato del Consiglio dopo l’adozione del testo eccedevano la mera correzione ortografica e grammaticale, e che né il Segretario generale né il personale del Segretariato avevano il potere di modificare la motivazione di un atto adottato dal Consiglio. Su questa base — e soltanto su questa base — la direttiva 86/113/CEE è stata dichiarata nulla.

Il Consiglio ha dato esecuzione alla sentenza, ai sensi dell’art. 176 TCEE, con la direttiva 88/166/CEE del 7 marzo 1988, di mero ripristino formale: il testo della 86/113/CEE è stato riadottato senza modifiche sostanziali, sanando esclusivamente il vizio procedurale accertato dalla Corte.

L’art. 9 della direttiva 88/166/CEE imponeva alla Commissione di presentare, anteriormente al 1° gennaio 1993, una relazione sugli sviluppi scientifici in materia di benessere delle galline corredata di eventuali proposte di adattamento. Il fondamento conoscitivo per la successiva revisione della disciplina è stato il rapporto del Comitato scientifico veterinario, sezione benessere animale, Report on the Welfare of Laying Hens, adottato il 30 ottobre 1996, che ha aggiornato un precedente rapporto del 1992. Sulla base di tale rapporto la Commissione ha presentato, nel marzo 1998, la proposta di direttiva sfociata, dopo l’iter legislativo, nella direttiva 1999/74/CE; il considerando (2) di quest’ultima richiama espressamente l’obbligo di cui all’art. 9 della 88/166 come premessa della propria adozione.

Tra la 88/166/CEE e la 1999/74/CE si interpone un altro atto fondamentale, di portata generale: la direttiva 98/58/CE del Consiglio del 20 luglio 1998, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti. Si tratta della direttiva quadro generale che dà attuazione, in seno all’ordinamento comunitario, alla Convenzione europea per la protezione degli animali negli allevamenti del Consiglio d’Europa, ratificata dalla Comunità con decisione 78/923/CEE. La 98/58/CE, anch’essa fondata sull’art. 43 TCEE, contiene principi generali sull’alimentazione, il ricovero e le cure adeguate alle «esigenze fisiologiche ed etologiche degli animali», e dispone all’art. 1, par. 3, che essa si applica «fatte salve» le direttive specifiche di settore, fra cui espressamente la 88/166/CEE. Il rapporto con la disciplina settoriale è dunque di clausola di salvezza: la direttiva quadro fissa principi minimi generali, mentre le direttive di settore — tra cui, una volta adottata, la 1999/74/CE — restano norme speciali che disciplinano in modo più specifico le condizioni di alcune categorie di animali.

La direttiva 1999/74/CE è stata adottata dal Consiglio il 19 luglio 1999, sempre sulla base giuridica della politica agricola comune (art. 37 TCE, oggi art. 43 TFUE). L’art. 12 dispone l’abrogazione della direttiva 88/166/CEE con effetto dal 1° gennaio 2003. Sul piano dell’attuazione interna, il termine di recepimento per gli Stati membri è fissato dall’art. 13 al 1° gennaio 2002. L’Italia darà attuazione con il d.lgs. 29 luglio 2003, n. 267, in sensibile ritardo rispetto al termine comunitario.

La base giuridica dell’art. 37 TCE e la concorrenza come motore della «tutela»

Una delle chiavi di lettura più importanti per comprendere la natura e i limiti strutturali della direttiva 1999/74/CE è la sua base giuridica. L’atto è stato adottato dal Consiglio sulla base dell’art. 37 del Trattato CE (numerazione vigente nel 1999, corrispondente all’odierno art. 43 TFUE), cioè dell’unica disposizione del Trattato che fonda la politica agricola comune. È la stessa base giuridica della direttiva quadro 98/58/CE, della direttiva 88/166/CEE e — risalendo ancora indietro — della direttiva 86/113/CEE annullata nel 1988.

La scelta non è neutra. Nel 1999 — e ancora a lungo dopo — il diritto comunitario non disponeva di una base giuridica autonoma per la tutela del benessere animale. Tale base sarebbe stata introdotta solo con l’art. 13 TFUE, inserito dal Trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, che riconosce per la prima volta nel diritto primario dell’Unione che gli animali sono «esseri senzienti («sentient beings» nella versione inglese) e, ai sensi del quale: «Nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione nei settori dell’agricoltura, della pesca, dei trasporti, del mercato interno, della ricerca e sviluppo tecnologico e dello spazio, l’Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti […] ».

Prima di Lisbona esisteva solo, sul piano programmatico, la dichiarazione n. 24 allegata all’atto finale del Trattato di Maastricht del 1992, citata espressamente nei considerando della direttiva 98/58/CE, che invitava le istituzioni e gli Stati membri «a tener pienamente conto […] delle esigenze in materia di benessere degli animali» nell’elaborazione e attuazione della legislazione comunitaria, in particolare nel settore della politica agricola. La direttiva 1999/74/CE, adottata otto anni prima di Lisbona, non poteva fondarsi su altro che sull’art. 37 TCE.

Le conseguenze di questa scelta sono profonde, e si leggono direttamente nei considerando della direttiva. Il considerando (6) afferma testualmente che «le differenze che rischiano di alterare le condizioni di concorrenza hanno effetti negativi sul buon funzionamento dell’organizzazione del mercato degli animali e dei loro prodotti». Il considerando (9) precisa che è «necessario mantenere un equilibrio tra i diversi aspetti da considerare sia in materia di benessere, sia dal punto di vista sanitario, economico e sociale, sia per quanto riguarda le implicazioni ambientali».

Lette insieme, queste due affermazioni raccontano la natura giuridica della direttiva: la ratio non è la tutela delle galline come esseri viventi capaci di sofferenza, ma il buon funzionamento del mercato comune delle uova, che richiede armonizzazione delle condizioni di produzione fra Stati membri per evitare distorsioni concorrenziali. Il benessere animale entra nella valutazione, ma come uno dei fattori da bilanciare — accanto a quelli sanitario, economico, sociale e ambientale — e non come finalità autonoma e prevalente. Su questo piano, la direttiva non si differenzia, nella propria struttura logica, da una qualsiasi altra direttiva di armonizzazione settoriale della PAC.

La conferma giudiziaria di questo posizionamento risale, come anticipato, alla causa 131/86 del 1988. Il Regno Unito aveva contestato proprio la sufficienza dell’art. 43 TCEE come base giuridica per la disciplina sulle galline ovaiole, sostenendo che la materia richiedesse la doppia base art. 43 + art. 100 (ravvicinamento delle legislazioni). La Corte di giustizia ha respinto il motivo affermando che le differenze nelle normative nazionali sulle condizioni di allevamento, in quanto idonee ad alterare il funzionamento dell’organizzazione comune del mercato delle uova e del pollame, possono essere armonizzate sulla sola base dell’art. 43, senza necessità di ricorrere all’art. 100. Il giudice europeo certificava così, con efficacia di precedente, che la legislazione comunitaria sul benessere delle ovaiole è materia di mercato e non materia autonoma di tutela animale.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, questa impostazione presenta limiti strutturali evidenti. Anzitutto, il bilanciamento tra benessere animale e considerazioni economiche è strutturalmente sbilanciato: l’atto è adottato sulla base giuridica della PAC, le cui finalità — definite all’art. 39 TFUE — comprendono «assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola», «stabilizzare i mercati» e «assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori», ma non comprendono la tutela degli animali. Il benessere animale può solo introdursi come limite o vincolo aggiuntivo, non come fine costituzionalmente tutelato pari ai precedenti. In secondo luogo, la logica del mercato comune comporta che la finalità ultima dell’atto sia permettere la produzione, non interrogarsi sulla sua liceità etica. La direttiva 1999/74/CE prende come dato di fatto l’allevamento intensivo di galline ovaiole — milioni di animali confinati in spazi ristretti per produrre uova destinate al consumo umano — e si limita a regolarne le modalità tecniche. La domanda etico-giuridica radicale, se cioè un sistema di allevamento di questo tipo sia in sé compatibile con il riconoscimento delle galline come esseri senzienti, resta fuori dal perimetro dell’atto.

L’introduzione dell’art. 13 TFUE nel 2009 avrebbe potuto modificare questo scenario. La nuova base giuridica, riconoscendo gli animali come esseri senzienti e imponendo agli Stati membri di tenere pienamente conto delle loro esigenze di benessere, avrebbe consentito alla Commissione di proporre una revisione della direttiva fondata anche, o prevalentemente, sull’art. 13 TFUE — e non più solo sull’art. 43 — superando così l’impostazione mercatista del 1999. Ciò non è avvenuto. La direttiva 1999/74/CE è oggi in vigore sostanzialmente nella sua versione del 1999, salvo modifiche tecniche di adeguamento successive, e la sua base giuridica formale è ancora quella della politica agricola comune. Il mancato aggiornamento del fondamento giuridico costituisce, di per sé, un dato significativo: tradisce l’incapacità — o la non-volontà — del legislatore europeo di ripensare in modo strutturale la disciplina alla luce del nuovo riconoscimento della soggettività degli animali nel diritto primario dell’Unione.

Il rapporto con la direttiva quadro 98/58/CE

L’architettura normativa europea sul benessere animale negli allevamenti si articola, come visto, su due livelli: la direttiva quadro 98/58/CE (in relazione alla quale per maggiori informazioni clicca qui), di portata generale, e le direttive di settore — fra cui la 1999/74/CE per le galline ovaiole, la 2008/119/CE per i vitelli, la 2008/120/CE per i suini, la 2007/43/CE per i polli da carne. Il considerando (3) della 1999/74/CE richiama espressamente la 98/58/CE, e l’art. 3 dispone che gli Stati membri provvedono affinché i proprietari o detentori di galline ovaiole applichino le disposizioni pertinenti della 98/58/CE «oltre» a quelle dell’allegato della 1999/74/CE e ai requisiti specifici dei tre sistemi di allevamento.

Il rapporto fra le due direttive si articola, in concreto, su tre piani.

Sul piano del fondamento, entrambe le direttive sono adottate sulla base dell’art. 43 TCE (PAC) e mutuano dalla Convenzione europea per la protezione degli animali negli allevamenti del 1976, ratificata dalla Comunità con decisione 78/923/CEE. La 98/58/CE, in particolare, è intesa nei propri considerando come strumento di attuazione comunitaria della Convenzione del Consiglio d’Europa, e i suoi principi generali — esigenze fisiologiche ed etologiche, ricovero, alimentazione, cure — costituiscono lo «zoccolo minimo» applicabile a tutti gli animali allevati a fini produttivi nell’Unione.

Sul piano del rapporto fra norme, la 98/58/CE dispone all’art. 1, par. 3, che essa si applica «fatte salve le norme comunitarie specifiche stabilite in altri strumenti e, in particolare, le direttive 88/166/CEE, 91/629/CEE e 91/630/CEE, che restano in vigore». La formula della clausola di salvezza definisce un rapporto di coordinamento, non di gerarchia: la 98/58/CE non prevale sulle direttive di settore (e viceversa), ma le due si applicano cumulativamente, con la disciplina settoriale che integra e specifica i principi generali della direttiva quadro. In caso di conflitto, prevale la lex specialis — la direttiva di settore — ma solo nei limiti in cui essa effettivamente disciplini la materia in modo specifico; per gli aspetti non coperti, restano applicabili i principi generali della 98/58/CE.

Sul piano del contenuto sostanziale, la direttiva quadro contiene previsioni che, lette in chiave critica, offrono potenziali strumenti interpretativi rilevanti per le galline ovaiole. L’allegato della 98/58/CE, applicabile a tutti gli animali allevati, prescrive in particolare al punto 7 che «la libertà di movimento propria dell’animale, in funzione della sua specie e secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche, non deve essere limitata in modo tale da causargli inutili sofferenze o lesioni»; al punto 19 — significativamente intitolato «Mutilazioni» — dispone che «in attesa dell’adozione […] di disposizioni specifiche in materia di mutilazioni, si applicano le pertinenti disposizioni nazionali nel rispetto delle norme generali del trattato»; e infine, al punto 21, stabilisce che «nessun animale deve essere custodito in un allevamento se non sia ragionevole attendersi, in base al suo genotipo o fenotipo, che ciò possa avvenire senza effetti negativi sulla sua salute o sul suo benessere».

Quest’ultima previsione assume una rilevanza particolare nel caso delle galline ovaiole moderne. Le linee genetiche commercialmente impiegate per la deposizione di uova sono il prodotto di decenni di selezione finalizzata a massimizzare la produzione, e gli ibridi contemporanei depongono molte più uova all’anno rispetto alla loro progenitrice selvatica (Gallus gallus). Tale iperproduttività comporta costi fisiologici elevati — l’impoverimento delle riserve di calcio scheletrico, con conseguenti osteoporosi, fragilità e fratture ossee, oltre a varie patologie metaboliche — che la stessa Autorità europea per la sicurezza alimentare ha riconosciuto come gravi problematiche di benessere ricorrenti in tutti i sistemi di allevamento (parere AHAW del 2005, di cui ci occuperemo più avanti). Da una lettura rigorosa dell’art. 4 della 98/58/CE in combinato disposto con il punto 21 dell’allegato, dovrebbe discendere un dovere degli Stati membri di non consentire l’allevamento di linee genetiche selezionate in modo tale da compromettere strutturalmente il benessere degli animali. Tale lettura, tuttavia, non ha mai trovato applicazione concreta a livello dell’Unione né in sede di attuazione nazionale: l’iperproduttività delle ovaiole è considerata, di fatto, una caratteristica naturale del settore.

Anche la disposizione del punto 19 sulle mutilazioni offre, almeno sul piano interpretativo, una potenziale leva di tutela. Letta congiuntamente con il principio dell’art. 3 della 98/58/CE, secondo cui i proprietari devono adottare misure «adeguate» per «far sì che a detti animali non vengano provocati dolori, sofferenze o lesioni inutili», la formula dell’allegato — che rinvia alle disposizioni nazionali in attesa di disposizioni specifiche comunitarie — non costituisce un’autorizzazione generale alle mutilazioni, ma un richiamo al rispetto dei principi generali del Trattato e a un test di necessità sostanziale. Anche in questo caso, l’applicazione concreta è stata di segno opposto. La stessa direttiva 1999/74/CE, al numero 8 del proprio allegato, dopo aver vietato in via generale «qualsiasi tipo di mutilazione», autorizza espressamente — sia pure a determinate condizioni — la troncatura del becco delle ovaiole, pratica oggetto di critica scientifica costante e che l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) — agenzia indipendente dell’Unione europea, incaricata di fornire pareri scientifici a supporto delle politiche e della legislazione comunitarie in materia di sicurezza alimentare e benessere animale – in un proprio parere del 2023 ha espressamente raccomandato di abbandonare gradualmente, ritenendo che «non dovrebbe essere necessaria se vengono attuate buone pratiche di gestione» e che le misure preventive contro la beccatura e cannibalismo reciproco debbano sostituire l’intervento mutilante.

L’architettura dei tre sistemi e il compromesso normativo del 1999

Il cuore tecnico della direttiva 1999/74/CE è la disciplina differenziata di tre sistemi di allevamento delle galline ovaiole, dei quali il decreto legislativo 267/2003 fornisce la diretta trasposizione interna e al cui commento si rinvia per gli aspetti analitici di dettaglio sui parametri tecnici (clicca qui). Qui interessa evidenziare il significato politico-giuridico della scelta tripartita.

L’art. 3 della direttiva impone agli Stati membri di provvedere affinché i proprietari o detentori di galline ovaiole applichino le disposizioni dell’allegato della direttiva, oltre alle pertinenti disposizioni della direttiva 98/58/CE, e — a seconda del sistema scelto — i requisiti specifici di uno dei tre regimi: sistemi alternativi disciplinati dal capo I (art. 4); gabbie non modificate disciplinate dal capo II (art. 5); gabbie modificate disciplinate dal capo III (art. 6).

La scelta tripartita non è casuale. Essa rappresenta il risultato di un negoziato politico fra le posizioni — apparentemente inconciliabili — emerse nel corso degli anni Novanta. Da un lato, le organizzazioni di tutela degli animali e una buna parte degli scienziati specializzati nel benessere animale chiedevano la messa al bando integrale del modello in gabbia, quale unico modo per consentire alle galline di esprimere i comportamenti specie-specifici fondamentali (nidificazione, foraggiamento, bagno di sabbia, appollaiamento). Dall’altro lato, l’industria avicola europea — e in particolare quella degli Stati membri produttori — sosteneva che il modello in gabbia fosse insostituibile dal punto di vista produttivo, sanitario ed economico, e che il suo abbandono avrebbe comportato un crollo della produzione interna a vantaggio di Paesi terzi non vincolati a standard equivalenti.

Il considerando (8) della direttiva esprime in modo trasparente il compromesso che ne è scaturito: «tuttavia, per un periodo da stabilire le gabbie non modificate possono continuare a essere utilizzate a certe condizioni, tra cui il miglioramento dei requisiti strutturali e di spazio». Viene utilizzato il termine «tuttavia» perché questo considerando segue un riferimento ai pareri scientifici secondo cui le condizioni di benessere delle galline allevate in batteria erano «insufficienti» (considerando 7). La direttiva, in sostanza, riconosce esplicitamente l’insufficienza scientifica del modello in gabbia non modificata, ma decide ugualmente di ammetterne la prosecuzione per un periodo transitorio: dal 1° gennaio 2003 sono vietate le nuove costruzioni o messa in funzione di gabbie non modificate (art. 5, par. 2, secondo periodo); dal 1° gennaio 2012 è vietato l’allevamento tout court nelle gabbie non modificate (art. 5, par. 2, primo periodo). Tredici anni di periodo transitorio, dopo che la stessa direttiva — al considerando (7) — riconosceva l’inadeguatezza del modello.

Il compromesso si esprime anche in altra forma: l’art. 6 disciplina le gabbie modificate, introducendo per esse una serie di requisiti aggiuntivi rispetto alle gabbie tradizionali — superficie di 750 cm² per ovaiola, di cui 600 utilizzabili; nido; lettiera che consenta becchettamento e razzolamento; posatoi di almeno 15 cm; mangiatoia di almeno 12 cm per gallina; sistema di abbeveraggio appropriato; dispositivi per accorciare le unghie. La gabbia modificata è presentata come la soluzione di compromesso che, consentendo la sopravvivenza del modello in gabbia, introduce elementi di arricchimento dell’ambiente che dovrebbero permettere alle ovaiole di esprimere alcuni dei comportamenti specie-specifici. Il dato economico è esplicito: l’Unione europea, alla soglia del 2002 (data prevista per il divieto di nuove costruzioni), riteneva politicamente impercorribile l’opzione di costringere il settore alla riconversione integrale verso i sistemi alternativi, e ha quindi mantenuto un’ulteriore via.

Il problema giuridico-politico fondamentale di questa architettura è che la gabbia modificata, pur introducendo elementi di arricchimento, rimane una gabbia. Lo stesso parere scientifico EFSA del 2005 (oggetto di analisi specifica più avanti) riconosce che, nei furnished cages — termine inglese che il parere preferisce a enriched cages — il repertorio comportamentale rimane «limitato» rispetto a quello disponibile nei sistemi senza gabbia. La superficie di 750 cm² per ovaiola — circa la dimensione di un foglio A4 — non consente l’espressione di comportamenti come il volo, lo stiramento delle ali in piena estensione, l’allontanamento da conspecifiche aggressive su distanze significative; i posatoi sopraelevati e la lettiera, pur previsti, sono in pratica spesso ridotti a elementi simbolici, lontani dagli standard etologici scientificamente raccomandati. Le stesse fonti scientifiche hanno rilevato che, sebbene l’aumento da 450 a 750 cm² è stato benefico per il benessere, la gabbia modificata permette comunque l’espressione di un repertorio comportamentale più ristretto rispetto ai sistemi senza gabbia.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, la valutazione del compromesso del 1999 deve essere severa. La direttiva ha riconosciuto formalmente — fin dal considerando (7) — che le gabbie non modificate non garantivano un benessere adeguato; ha consentito tredici anni di proroga al settore prima del divieto effettivo; ha mantenuto il modello in gabbia in versione «modificata», nonostante questa garantisca solo un grado limitato di espressione dei comportamenti specie-specifici e di soddisfacimento delle esigenze etologiche; e ha conservato una terminologia normativa che rappresenta i sistemi senza gabbia come deroga al modello dominante. Il risultato è una disciplina che incorpora una logica di gradualità — la riforma viene realizzata per tappe, in modo da non compromettere la sostenibilità economica del settore — ma che, come si vedrà nella sezione successiva, è stata in larga parte disattesa, anche nella sua più moderata applicazione, da parte degli Stati membri. La logica di gradualità si è tradotta, de facto, in una pratica di rinvio sistematico.

6. L’inadempimento sistemico degli Stati membri: la procedura di infrazione 2012-2014 e la sentenza CGUE C-339/13

La direttiva 1999/74/CE imponeva agli Stati membri, all’art. 5, par. 2, primo periodo, il divieto di allevamento in gabbie non modificate a decorrere dal 1° gennaio 2012. Tale termine, fissato nel 1999, concedeva agli operatori del settore dodici anni di periodo transitorio per riconvertire gli impianti — un margine di tempo eccezionalmente ampio anche per gli standard del diritto dell’Unione, motivato dal Consiglio con la necessità di tutelare gli investimenti pregressi e consentire una transizione economica sostenibile.

Eppure, alla soglia del 1° gennaio 2012, tredici Stati membri non avevano completato l’adeguamento — Belgio, Bulgaria, Cipro, Francia, Grecia, Italia, Lettonia, Olanda, Polonia, Portogallo, Romania, Spagna e Ungheria. La Commissione europea ha avviato la procedura di infrazione contro tutti questi Stati con lettera di costituzione in mora del 26 gennaio 2012, in cui ricordava che «la decisione politica di vietare le gabbie non modificate è stata adottata nel 1999» e che gli Stati membri avevano avuto «12 anni per assicurare una transizione morbida verso il nuovo sistema». Il considerando dell’atto di costituzione in mora era esplicito: la mancata attuazione metteva «in situazione di svantaggio le aziende che hanno investito per adeguarsi alle nuove misure», introducendo «un elemento di concorrenza sleale».

Tre Stati — Bulgaria, Lettonia e Romania — hanno fornito informazioni addizionali in fase istruttoria che hanno indotto la Commissione a non emanare il parere motivato. I restanti dieci Stati hanno ricevuto, il 21 giugno 2012, il parere motivato, che concedeva un termine di due mesi per l’adeguamento.

Negli undici mesi successivi otto Stati hanno regolarizzato la propria posizione. Soltanto Italia e Grecia sono rimaste inadempienti, e nella primavera del 2013 la Commissione ha deciso il deferimento alla Corte di giustizia. Il ricorso contro l’Italia è stato proposto il 20 giugno 2013, dando luogo alla causa C-339/13, Commissione c. Repubblica italiana.

Con sentenza del 22 maggio 2014, la Corte ha dichiarato che «l’Italia, non avendo garantito che, a partire dal 1° gennaio 2012, le galline ovaiole non fossero più tenute in gabbie non modificate, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 3 e 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/74/CE». La sentenza richiama, fra i fatti accertati e non contestati, che alla data del 4 dicembre 2012 — successiva alla scadenza del parere motivato — 239 aziende continuavano ad allevare 11.729.854 galline in gabbie non modificate sul territorio italiano. La Corte ha applicato il principio consolidato secondo cui l’esistenza di un inadempimento «dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine fissato nel parere motivato», e «modifiche successive non possono essere prese in considerazione». Per gli aspetti propriamente processuali e per la portata della sentenza nell’ordinamento italiano, si rinvia al commento al d.lgs. 267/2003 (clicca qui).

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, la lettura della procedura di infrazione 2012-2014 mette in luce diversi profili problematici.

In primo luogo, il dato quantitativo è di per sé eclatante. Tredici Stati membri — su ventisette dell’Unione al 2012 — hanno mancato il termine di adeguamento. Quasi la metà degli Stati. Una proporzione che, in qualunque altro settore del diritto dell’Unione, sarebbe stata letta come fallimento sistemico. Nel settore del benessere animale, è stata trattata come un dato fisiologico delle difficoltà di transizione di un settore produttivo. La Commissione, peraltro, ha avviato la procedura di infrazione soltanto dopo la scadenza del termine. È vero che gli strumenti formalmente sanzionatori previsti dall’art. 258 TFUE sono per definizione ex post — la procedura di infrazione presuppone un inadempimento già consumato — e che, in via preventiva, la Commissione disponeva soltanto di strumenti di soft law: gli audit del Food and Veterinary Office sull’attuazione della disciplina, il dialogo EU Pilot con le autorità nazionali, e la moral suasion attraverso comunicazioni formali (l’ultima delle quali, il sollecito esplicito ai Paesi inadempienti, è del 20 ottobre 2011, quando ormai mancavano poco più di due mesi alla scadenza del divieto). Questi strumenti, però, hanno mostrato la loro inefficacia strutturale: i solleciti formali non hanno prodotto i risultati attesi. Il sistema di compliance dell’Unione, in altre parole, si è rivelato congegnato per accertare le violazioni dopo che si erano prodotte, non per prevenirle. L’inerzia non è solo degli Stati membri inadempienti, ma anche di un’architettura istituzionale che, nel caso del benessere animale, ha mostrato di non disporre di leve preventive vincolanti capaci di sostenere efficacemente l’attuazione della normativa.

In secondo luogo, il registro argomentativo dei comunicati della Commissione e della successiva sentenza della Corte resta integralmente all’interno del paradigma del mercato comune. Il dispositivo della C-339/13 accerta una violazione degli obblighi derivanti dalla direttiva, ma non contiene alcun rilievo sulla sostanza del problema — cioè il fatto che, per oltre due anni dopo il termine, milioni di galline siano state mantenute in gabbie giudicate inadeguate al loro benessere dalla stessa direttiva al considerando (7). L’atto giudiziario non riconosce un torto fatto agli animali; riconosce un torto fatto al «buon funzionamento dell’organizzazione del mercato delle uova» e alla concorrenza fra produttori. Le galline non compaiono come soggetti di tutela, ma come elemento materiale della violazione.

In terzo luogo, l’esito sostanziale della procedura di infrazione è stato modesto. La sentenza non ha comportato sanzioni pecuniarie — la Corte si è limitata, ai sensi dell’art. 258 TFUE, all’accertamento dichiarativo dell’inadempimento. La Commissione, peraltro, nei mesi successivi alla sentenza non ha adottato il deferimento ex art. 260 TFUE, che avrebbe potuto comportare l’irrogazione di una somma forfettaria o di una penalità giornaliera. La logica giuridica è coerente: al momento della sentenza, l’Italia aveva sostanzialmente regolarizzato la propria posizione, e mancava il presupposto dell’inadempimento attuale alla decisione della Corte. Resta il dato che, complessivamente, per i milioni di galline che hanno continuato ad essere allevate in gabbie non modificate fra il 1° gennaio 2012 e il 1° luglio 2013 (data indicata dall’Italia come termine effettivo di adeguamento), il sistema di tutela europeo non ha prodotto alcun beneficio diretto. La direttiva è stata violata, l’inadempimento è stato accertato, ma il danno agli animali era già consumato e nessuno strumento giuridico è stato in grado di prevenirlo o ripararlo.

La revisione mancata: parere EFSA 2005, iniziativa dei cittadini End the Cage Age, EFSA 2023, strategia Farm to Fork

L’art. 10 della direttiva 1999/74/CE imponeva alla Commissione europea l’obbligo di presentare al Consiglio, entro il 1° gennaio 2005, una relazione «sui vari sistemi di allevamento delle galline ovaiole», fondata «sul parere del comitato scientifico veterinario» e accompagnata «dalle proposte appropriate alla luce delle conclusioni ivi delineate». La relazione doveva tenere conto degli aspetti patologici, zootecnici, fisiologici, etologici, sanitari, ambientali e socio-economici dei vari sistemi. Si trattava, in sostanza, di una clausola di revisione obbligatoria della direttiva, fondata su una valutazione scientifica indipendente.

La base scientifica per tale revisione è arrivata. Il Panel scientifico EFSA per la salute e il benessere degli animali (AHAW), istituito nel 2003 in seguito alla creazione dell’EFSA, ha adottato il 10-11 novembre 2004 — su richiesta della Commissione — un articolato parere intitolato Welfare aspects of various systems of keeping laying hens.

Il parere AHAW 2005 esamina i tre sistemi di allevamento — gabbie convenzionali, gabbie modificate, sistemi senza gabbia — sotto i profili della salute degli animali, degli indicatori fisiologici di stress, della produttività, dei comportamenti prioritari e della capacità dei sistemi di soddisfarli, dei rischi specifici di ciascun sistema. Sul piano delle conclusioni, il parere richiama in modo articolato come, nelle gabbie convenzionali, le galline ovaiole non possano esprimere alcuni «comportamenti prioritari» tra cui nidificazione, foraggiamento, bagno di sabbia e appollaiamento; come, nelle gabbie modificate, il «repertorio comportamentale» rimanga «limitato» rispetto ai sistemi senza gabbia anche dopo l’aumento di superficie a 750 cm²; come la troncatura del becco — anche nelle modalità meno invasive — sia una «procedura dolorosa», e come il parere raccomandi che la pratica «vada gradualmente eliminata» («phased out»), salvo i casi in cui la sofferenza da cannibalismo superi quella dell’operazione. Il parere riconosce inoltre la maggiore prevalenza di osteoporosi e fratture ossee nelle ovaiole iperproduttive moderne in tutti i sistemi, e raccomanda l’adozione di misure di selezione genetica volte a ridurre la propensione al cannibalismo e alle beccature lesive.

L’aspetto rilevante, ai fini di questo commento, non è soltanto il merito delle conclusioni — relativamente moderate, se confrontate con i pareri EFSA successivi — ma il fatto che il parere è stato reso puntualmente, e che la Commissione ne disponeva entro il termine dell’art. 10 della direttiva. Esisteva quindi tutta la base scientifica e procedurale per la presentazione, da parte della Commissione, di una proposta di revisione della direttiva entro il 1° gennaio 2005, e per la successiva delibera del Consiglio entro i dodici mesi successivi. La proposta non è arrivata. La direttiva 1999/74/CE è rimasta, sostanzialmente, quella del 1999 — salvo modifiche tecniche di adeguamento. Sul piano sostanziale, l’architettura tripartita dei sistemi di allevamento, l’autorizzazione delle gabbie modificate, l’autorizzazione della troncatura del becco a determinate condizioni e la mancata regolazione della genetica delle ovaiole sono rimaste inalterate.

Il quadro è cambiato, almeno sul piano del dibattito politico, in anni recenti, con l’End the Cage Age, iniziativa dei cittadini europei promossa da una ampia coalizione di organizzazioni di tutela degli animali, finalizzata a ottenere dalla Commissione una proposta legislativa per l’eliminazione delle gabbie in tutto il sistema dell’Unione: per le galline ovaiole come per le scrofe, i vitelli da carne, i conigli, le quaglie, le anatre e le oche. L’iniziativa è stata presentata alla Commissione europea il 2 ottobre 2020 con 1.397.113 dichiarazioni di sostegno certificate, superando il milione richiesto dall’art. 11, par. 4, TUE.

Con risposta del 30 giugno 2021, la Commissione ha annunciato un impegno politico di rilievo: presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per la graduale eliminazione delle gabbie in tutta l’Unione, secondo un calendario di transizione da definire. L’impegno si inseriva nel quadro più ampio della strategia Farm to Fork, componente del Green Deal europeo (la strategia generale dell’Unione per la transizione verso un modello economico ambientalmente sostenibile), che prevedeva una revisione complessiva del acquis sul benessere animale entro il 2023. Il mandato all’EFSA di un nuovo parere scientifico sulle ovaiole — esitato il 21 febbraio 2023 — si inseriva in questo percorso.

Il parere EFSA 2023 sul benessere delle galline ovaiole (Welfare of laying hens on farm, EFSA Journal 2023), redatto su mandato della Commissione nell’ambito della revisione Farm to Fork, segna un cambio significativo di registro rispetto al parere del 2005. Le tre raccomandazioni cardinali del parere — diffuse anche nella sintesi divulgativa pubblicata da EFSA contestualmente al testo scientifico — sono di evitare l’uso delle gabbie, la pratica della mutilazione (taglio del becco) e la restrizione alimentare. Il parere riprende e supera quello del 2005, riconoscendo che le evidenze scientifiche maturate negli ultimi due decenni sostengono l’adozione di sistemi senza gabbia come standard. Il parere EFSA 2023 raccomanda inoltre l’implementazione di protocolli di selezione genetica orientata al benessere, quale strumento strutturale per ridurre la necessità degli interventi mutilanti.

Eppure, la Commissione non ha presentato la proposta legislativa promessa per la fine del 2023. La revisione complessiva dell’acquis sul benessere animale, parte della strategia Farm to Fork, non è stata depositata. Il mandato della precedente Commissione si è chiuso senza l’adozione della proposta. La nuova Commissione, insediatasi a fine 2024, non ha — ad oggi — annunciato un calendario certo per l’adozione della proposta legislativa promessa. La direttiva 1999/74/CE è ancora in vigore nella sua formulazione del 1999.

Il doppio fallimento di revisione — quello dell’art. 10 nel 2005 e quello del Farm to Fork nel 2023 — costituisce uno dei dati politico-giuridici più gravi della storia della direttiva. In entrambi i casi, la Commissione disponeva di una base scientifica adeguata (parere EFSA 2005 e parere EFSA 2023); in entrambi i casi, esisteva un mandato esplicito (l’art. 10 della direttiva nel primo caso, l’iniziativa dei cittadini europei e la strategia Farm to Fork nel secondo); in entrambi i casi, la Commissione non ha presentato la proposta legislativa. La direttiva, formalmente adottata come strumento dinamico — con clausola di revisione quinquennale e con possibilità di adeguamento alla luce dei pareri scientifici — si è rivelata un atto sostanzialmente statico, il cui aggiornamento è stato bloccato dall’inerzia istituzionale di chi avrebbe dovuto promuoverlo.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, la cosa è particolarmente grave perché la storia istituzionale della direttiva mostra come e perché il modello di tutela europea fondato sulla PAC tenda strutturalmente a non riformarsi. La revisione sostanziale richiede una decisione politica della Commissione, e la Commissione — pur disponendo, dal 2009, di una base giuridica nuova nell’art. 13 TFUE che riconosce gli animali come esseri senzienti — opera in un contesto in cui il peso politico delle organizzazioni agricole degli Stati membri e dell’industria avicola supera regolarmente quello delle organizzazioni per la tutela degli animali e dell’opinione pubblica favorevole al cambiamento. Il risultato è una disciplina inerziale, che si è progressivamente disallineata sia rispetto allo stato dell’arte scientifica (con il parere EFSA 2023 che raccomanda l’eliminazione delle gabbie) sia rispetto alle evoluzioni del diritto primario dell’Unione (con l’art. 13 TFUE che riconosce gli animali come esseri senzienti) sia, infine, rispetto alle aspettative dell’opinione pubblica europea (quasi 1,4 milioni di cittadini che hanno chiesto la fine delle gabbie).

Un ulteriore profilo critico riguarda la dimensione esterna della disciplina europea e il rischio di delocalizzazione degli effetti della produzione. L’innalzamento degli standard di benessere animale all’interno dell’Unione, in assenza di strumenti efficaci di coordinamento a livello internazionale, può infatti determinare uno spostamento della produzione verso Paesi terzi caratterizzati da livelli di tutela inferiori.

In tale prospettiva, la disciplina europea rischia di produrre un effetto paradossale: migliorare le condizioni degli animali allevati all’interno del mercato interno, senza incidere — o incidendo solo marginalmente — sul benessere animale complessivo su scala globale. Il fenomeno è stato efficacemente descritto come “esportazione del problema”, in cui la riduzione della sofferenza animale in un contesto normativo avanzato si accompagna alla sua traslazione in ordinamenti meno rigorosi.

Ciò evidenzia un limite strutturale dell’intervento normativo dell’Unione europea, il cui ambito di efficacia rimane circoscritto al mercato interno e fatica a confrontarsi con le dinamiche della concorrenza internazionale e con i vincoli derivanti dal sistema multilaterale degli scambi. In assenza di misure di accompagnamento — quali strumenti di etichettatura, accordi commerciali o clausole di reciprocità — il rafforzamento degli standard di benessere animale rischia dunque di tradursi in una tutela solo parziale, incapace di incidere in modo significativo sulla dimensione globale del fenomeno.

Il risultato è una tensione irrisolta tra ambizione normativa e realtà economica globale, che rappresenta uno dei principali limiti dell’attuale modello europeo di tutela del benessere animale.

Lettura critica complessiva: una direttiva di mercato in un’epoca di diritto degli animali

La direttiva 1999/74/CE è un atto della Politica Agricola Comune. È stata pensata per armonizzare le condizioni di produzione delle uova nel mercato interno, evitare distorsioni concorrenziali, garantire — secondo il considerando (7) — «le norme più rigorose possibili» di tutela del benessere delle galline ovaiole compatibili con un approccio realistico al settore produttivo. È stata adottata in un momento storico in cui, sul piano del diritto primario dell’Unione, gli animali non erano ancora riconosciuti come «esseri senzienti» e in cui la tutela del loro benessere non disponeva di una base giuridica autonoma. Il risultato — e qui sta il limite strutturale dell’atto — è una disciplina che, nelle sue stesse fondamenta, non protegge le galline ovaiole come soggetti, ma le regola come fattori della produzione.

Le sezioni precedenti hanno messo in luce, da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, tre profili di criticità: il compromesso del 1999, che ha legittimato per altri tredici anni il modello in gabbia e ne ha consentito la sopravvivenza in versione «modificata»; il fallimento dell’enforcement, con tredici Stati membri inadempienti, una procedura di infrazione conclusa senza sanzione effettiva e milioni di galline mantenute in gabbie vietate; l’inerzia istituzionale rispetto alla riforma, con due cicli di revisione mancata — quello dell’art. 10 nel 2005 e quello del Farm to Fork nel 2023 — pur in presenza di una base scientifica puntuale fornita dall’EFSA in entrambe le occasioni.

A questi profili va aggiunto un quarto rilievo, di natura più squisitamente giuridico-costituzionale: la base giuridica obsoleta. La direttiva è ancora oggi, nella sua versione vigente, fondata sull’art. 37 TCE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune. La base giuridica non è stata aggiornata dopo il riconoscimento, con il Trattato di Lisbona del 2009, della soggettività degli animali nell’art. 13 TFUE. Il mancato aggiornamento è indicatore: tradisce l’incapacità del legislatore europeo — o la non-volontà — di ripensare strutturalmente la disciplina. La revisione Farm to Fork avrebbe potuto essere l’occasione per fondare la direttiva su una doppia base art. 13 + art. 43 TFUE, in cui la prima — autonoma — fosse il fondamento prevalente; ma la revisione non è arrivata.

La direttiva 1999/74/CE è, in sostanza, un atto del proprio tempo: di un’epoca in cui gli animali non erano ancora riconosciuti come esseri senzienti dal diritto primario dell’Unione, in cui la tutela del benessere animale era subordinata alla logica del mercato comune, in cui la riforma poteva essere costruita per gradi e compromessi. Ma il tempo è passato. L’art. 13 TFUE è oggi diritto primario; l’ordinamento italiano — con la riforma costituzionale del febbraio 2022 che ha modificato l’art. 9 Cost. e con la legge 6 giugno 2025, n. 82 (cd. legge Brambilla) — riconosce il valore costituzionale della tutela degli animali e prevede pene severe per il maltrattamento; il consenso scientifico (parere EFSA 2023) è chiaro nel raccomandare il superamento del modello in gabbia. Eppure la direttiva 1999/74/CE è ancora la stessa del 1999, e la Commissione europea — quattro anni dopo l’impegno preso davanti a 1,4 milioni di cittadini europei — non ha ancora adottato la proposta di revisione.

La distanza fra il quadro normativo formalmente vigente e l’orizzonte giuridico, scientifico ed etico del nostro tempo, se non colmata da un’iniziativa politica adeguata della Commissione e del legislatore europeo, rischia di trasformare la direttiva da strumento di tutela — sia pure imperfetta — in ostacolo alla tutela: una norma che, formalmente in vigore, costituisce di fatto la base giuridica per il mantenimento di pratiche che la stessa Unione, sul piano del diritto primario e della comunicazione politica, ha riconosciuto come incompatibili con il riconoscimento degli animali quali esseri senzienti. Non è la tutela degli animali, ma la conservazione del modello produttivo, che la direttiva 1999/74/CE finisce oggi per garantire.

La traiettoria tracciata dal commento al d.lgs. 267/2003 sul piano del diritto interno — il superamento del welfarismo, l’affermazione del paradigma del diritto degli animali, l’interpretazione costituzionalmente orientata delle clausole generali — deve trovare compimento, in primo luogo sul piano del diritto dell’Unione, attraverso una riforma della direttiva 1999/74/CE coerente con l’art. 13 TFUE. La proposta di revisione attesa — e ad oggi non presentata — costituisce il banco di prova della credibilità del modello europeo di tutela degli animali. Fino a quando essa non sarà adottata, le galline ovaiole dell’Unione resteranno protette, formalmente, da una norma di mercato del 1999, e sostanzialmente, da nessuna norma di diritto degli animali.