Attuazione della direttiva 1999/74/CE sulla protezione delle galline ovaiole

Analisi e commento

1. Premessa: il d.lgs. 267/2003 nel quadro europeo della protezione delle galline ovaiole

Il decreto legislativo 29 luglio 2003, n. 267 — di seguito «d.lgs. 267/2003» — è il testo normativo italiano che, in attuazione della direttiva 1999/74/CE del Consiglio del 19 luglio 1999 e della direttiva 2002/4/CE della Commissione del 30 gennaio 2002, disciplina le condizioni di allevamento delle galline ovaiole della specie Gallus gallus destinate alla produzione di uova non destinate alla cova.

La legge delega che ha autorizzato il recepimento è la legge 30 luglio 2002, n. 180 (legge di delegazione comunitaria), unitamente alla legge 1° marzo 2002, n. 39 (legge comunitaria 2001). Con l’entrata in vigore del decreto è stato contestualmente abrogato (art. 8, comma 2) il D.P.R. 24 maggio 1988, n. 233, che recepiva la previgente direttiva 86/113/CEE.

Il decreto si colloca nel quadro più generale del d.lgs. 26 marzo 2001, n. 146 — attuativo della direttiva 98/58/CE — che costituisce la disciplina orizzontale sulla protezione di tutti gli animali negli allevamenti, e ne integra le prescrizioni con norme «verticali» specifiche per le galline ovaiole.

La direttiva 1999/74/CE — anteriore di oltre un decennio all’introduzione, con il Trattato di Lisbona, dell’art. 13 del TFUE che riconosce esplicitamente gli animali come «esseri senzienti» — non utilizza ancora questa categoria nel suo apparato concettuale. Il considerando 7 della direttiva ammette tuttavia che, secondo la relazione della Commissione fondata sul parere del comitato scientifico veterinario, «le condizioni di benessere sia delle galline allevate in batteria con gli attuali metodi che di quelle allevate con altri sistemi sono insufficienti e […] taluni bisogni delle galline non possono essere soddisfatti», individuando in tale insufficienza una delle ragioni che giustificano l’introduzione di norme più rigorose. Il considerando 3, attraverso il rinvio alla direttiva 98/58/CE, richiama inoltre l’imperativo di assicurare «cure appropriate in funzione delle esigenze fisiologiche ed etologiche degli animali». Si può cogliere in queste scelte una manifestazione, in questa disciplina settoriale, di un approccio che ancora la tutela giuridica non più alla mera salute fisica dell’animale ma anche alle sue esigenze etologiche — espressione, quest’ultima, che il d.lgs. 267/2003 utilizza espressamente all’art. 1, comma 2, lettera e), nella definizione di lettiera (invero definita come «il materiale allo stato friabile che permette alle ovaiole di soddisfare le loro esigenze etologiche»). Il riconoscimento normativo che le ovaiole hanno «esigenze etologiche» da soddisfare costituisce, nel sistema del decreto, un riferimento espresso alla dimensione etologica dell’animale; il resto del testo si muove per converso integralmente nel paradigma della regolamentazione delle modalità di sfruttamento.

Il quadro normativo si è successivamente arricchito di sviluppi rilevanti. Sul piano nazionale, la procedura di infrazione 2004/4171 — avviata dalla Commissione europea ex art. 226 TCE — ha condotto alla sostituzione integrale degli allegati B, C e D del decreto con il D.M. 20 aprile 2006 del Ministro della salute. L’art. 3-bis, dedicato all’adeguamento degli impianti, è stato successivamente introdotto dall’art. 37, comma 10, della legge 7 luglio 2009, n. 88 (Legge comunitaria 2008). Infine, l’art. 14, comma 1, della legge 6 agosto 2013, n. 97 (Legge europea 2013) ha integralmente sostituito l’apparato sanzionatorio dell’art. 7.

Sul piano europeo, l’evoluzione più significativa è rappresentata dall’iniziativa dei cittadini europei «End the Cage Age», presentata alla Commissione il 2 ottobre 2020 con oltre 1,4 milioni di firme certificate, e dal parere scientifico del 21 febbraio 2023 dell’EFSA (European Food Safety Authority, agenzia indipendente dell’UE, il cui ruolo principale è fornire consulenza scientifica indipendente alle istituzioni dell’UE su tutti i temi che riguardano la sicurezza della catena alimentare), che raccomanda l’eliminazione integrale dell’uso di gabbie nell’allevamento delle ovaiole.

Più nello specifico, nell’ambito della strategia «Farm to Fork» («Dal produttore al consumatore») — adottata dalla Commissione europea con la comunicazione del 20 maggio 2020 nell’ambito del Green Deal europeo, e diretta a rendere il sistema alimentare dell’Unione più equo, sano e ambientalmente sostenibile — la Commissione ha attivato un percorso di revisione integrale della legislazione UE sul benessere animale e ha conferito all’EFSA il mandato di fornire pareri scientifici aggiornati sulle condizioni di benessere delle specie coperte dall’iniziativa End the Cage Age. L’EFSA ha quindi adottato una serie di pareri scientifici complementari: sui suini (2022), sui polli broiler e riproduttori (2022), sulle galline ovaiole, riproduttori e pollastre (2022), sulle anatre, oche e quaglie (2023), e sui vitelli (2023). Il parere sulle galline ovaiole — adottato il 14 dicembre 2022 e pubblicato il 21 febbraio 2023 — ha raccomandato di evitare la pratica della mutilazione, la restrizione alimentare e l’uso di gabbie, fornendo per la prima volta una base scientifica formale e univoca al superamento del modello dell’allegato D (cioè con gabbie attrezzate) del decreto. Il parere identifica i pericoli specifici a cui le galline sono esposte nei sistemi in gabbia — limitazione del movimento, frustrazione etologica, osteoporosi, comportamenti aggressivi tra conspecifici — e indica come obiettivo la disposizione di tutti i volatili in sistemi non a gabbia, con piattaforme elevate e facilmente accessibili, lettiere asciutte e friabili, e accesso a verande coperte. Il parere segna, sul piano della valutazione tecnica, il superamento concettuale dell’idea — ancora presente nella direttiva 1999/74/CE e nel d.lgs. 267/2003 — secondo cui l’arricchimento della gabbia possa rappresentare un livello accettabile di benessere.

Il quadro entra inoltre in dialogo con le riforme costituzionali e penalistiche più recenti dell’ordinamento italiano: l’introduzione, con la legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, del nuovo terzo comma dell’art. 9 Cost. («La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali») e la legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla), che ha modificato il Titolo IX-bis del codice penale, trasformando i «delitti contro il sentimento per gli animali» in «delitti contro gli animali».

2. Struttura e finalità: cosa fa davvero il decreto

L’art. 1, comma 1, del d.lgs. 267/2003 enuncia che il decreto «stabilisce le norme minime da rispettare per assicurare la protezione delle galline ovaiole». La formula riproduce fedelmente l’analogo enunciato dell’art. 1 della direttiva 1999/74/CE e contiene, in nuce, il limite strutturale dell’intero apparato: quello di tracciare una soglia minima — al di sotto della quale l’attività diventa illecita — senza fissare uno standard ottimale. La logica della «norma minima» è coerente con la natura dell’atto comunitario di provenienza, che lascia agli Stati membri la facoltà di adottare, sui medesimi profili, disposizioni più rigorose; è invece meno coerente con un sistema che intenda riconoscere agli animali un valore proprio, perché definisce la liceità della condotta in funzione della soglia di sofferenza considerata accettabile, anziché in funzione del benessere effettivamente garantito.

Il decreto opera su quattro piani interconnessi:

• il primo è quello dei requisiti generali di alloggiamento, comuni a tutti i sistemi di allevamento, dettati dall’allegato A: ispezione quotidiana, controllo del rumore, illuminazione, pulizia e disinfezione, divieto di mutilazioni con eccezione del taglio del becco;

• il secondo è quello dei requisiti specifici per ciascun sistema di allevamento, distinti in tre tipologie ai sensi dell’art. 2: sistemi alternativi (allegato B), gabbie non modificate (allegato C) e gabbie modificate o «attrezzate» (allegato D);

• il terzo piano è quello dei divieti: l’art. 3 impone, dalla data di entrata in vigore del decreto, il divieto di costruire o mettere in funzione per la prima volta gabbie non modificate, e dal 1° gennaio 2012 il divieto di utilizzarle nell’allevamento;

• il quarto piano è quello amministrativo: registrazione obbligatoria degli allevamenti presso i Servizi veterinari delle ASL (art. 4), attività ispettiva (art. 5), controlli comunitari (art. 6), apparato sanzionatorio (art. 7).

Una considerazione preliminare di carattere sistematico è opportuna. Il decreto è strutturato come una disciplina delle modalità di confinamento, non come una disciplina che mette in discussione il confinamento in sé. Le tre opzioni offerte dall’art. 2 — sistemi alternativi, gabbie non modificate (sino al 2012), gabbie modificate — descrivono altrettanti strumenti di limitazione della libertà di movimento e dell’espressione delle esigenze etologiche delle galline; nessuna di esse contempla la possibilità che gli animali possano vivere in condizioni che non siano quelle dell’allevamento intensivo. La scelta non è obbligata dalla direttiva, che pure si muove nello stesso solco, ma riflette una precisa opzione di politica legislativa: quella di regolare un’attività economica considerata legittima, riducendone gli effetti più estremi sulla sofferenza animale ma non rimettendone in discussione la struttura. È questo il limite paradigmatico del sistema, che si trascinerà in tutti i suoi sviluppi successivi.

3. L’ambito di applicazione: quali galline sono tutelate e quali no

L’art. 1, comma 2, lettera c), del d.lgs. 267/2003 definisce le galline ovaiole come «le galline della specie Gallus gallus, mature per la deposizione di uova, allevate ai fini della produzione di uova non destinate alla cova». La definizione è ristretta sotto due profili. Sul piano specifico, esclude le altre specie di volatili eventualmente allevate per la produzione di uova (anatre, oche, quaglie), che restano disciplinate solo dalla normativa orizzontale del d.lgs. 146/2001. Sul piano funzionale, esclude le galline ovaiole riproduttrici — animali geneticamente identici alle ovaiole produttive ma destinati alla riproduzione anziché alla deposizione commerciale — che il comma 3 dell’art. 1 esclude espressamente dall’ambito di applicazione.

L’esclusione più rilevante è tuttavia quella dimensionale, che lo stesso comma 3 delinea: il decreto «non si applica agli stabilimenti con meno di 350 galline ovaiole». La soglia, ripresa direttamente dall’art. 1, paragrafo 2, della direttiva 1999/74/CE, individua un’area di non applicazione che, nelle intenzioni del legislatore europeo, era pensata per non gravare di adempimenti formali gli allevamenti familiari o di piccolissima scala. Sul piano del diritto animale la scelta merita una riflessione critica. Il numero di animali allevati incide sulla complessità organizzativa dello stabilimento, ma non incide sulla capacità di soffrire della singola gallina: una gallina allevata in un capannone con 349 conspecifici prova le stesse sofferenze di una allevata in un capannone con 351, ma soltanto la seconda gode delle tutele specifiche — per quanto minime — del decreto.

Le galline escluse dal d.lgs. 267/2003 restano comunque destinatarie delle norme orizzontali del d.lgs. 146/2001, ma queste ultime fissano standard significativamente più generici. Pur prevedendo l’allegato del d.lgs. 146/2001 obblighi di ispezione quotidiana (punto 2), illuminazione adeguata (punti 3 e 11) e divieto di alcune mutilazioni (punto 19), esso non contiene la durata minima indicativa della fase di buio (allegato A, n. 3), le condizioni specifiche del taglio del becco (età inferiore a dieci giorni, personale qualificato, responsabilità del veterinario: allegato A, n. 8) né i parametri dimensionali e le attrezzature degli allegati B, C e D. Manca, in particolare, qualsiasi parametro quantitativo di superficie minima per gallina, che rimane invece il dato più caratterizzante del decreto verticale.

La doppia tutela — verticale per gli stabilimenti grandi, orizzontale per quelli piccoli — produce una situazione paradossale dal punto di vista della senzienza: la stessa specie, in quanto soggettivamente identica, riceve livelli diversi di protezione in funzione di una variabile organizzativa che le è estranea. Non è un’incoerenza fortuita, ma il riflesso di una concezione che misura la tutela in termini di onere amministrativo per il detentore, anziché in termini di interesse dell’animale.

4. Le definizioni dell’art. 1: nido, lettiera, gabbia, sistema a batteria

Le definizioni dell’art. 1, comma 2, meritano un’analisi separata, perché in esse il legislatore traccia la cornice concettuale entro la quale opera l’intero decreto. Particolarmente significative sono quelle di nido, lettiera e gabbia.

Il nido — lettera d) — è definito come «uno spazio separato, i cui componenti escludono per il pavimento qualsiasi utilizzo di rete metallica o plastificata che possa entrare in contatto con i volatili». La norma esclude espressamente, nel nido, l’utilizzo di rete metallica o plastificata: una scelta che riflette il rilievo etologico riconosciuto al momento della deposizione. Diversamente, l’allegato D, come sostituito dal D.M. 20 aprile 2006, non detta alcun requisito sul pavimento delle gabbie modificate: il requisito funzionale secondo cui il pavimento deve sostenere adeguatamente le unghie anteriori è previsto soltanto per i sistemi alternativi (allegato B) e per le gabbie non modificate (allegato C). Il decreto riserva dunque al nido l’unica regola sul materiale del pavimento, escludendo in radice la rete metallica e i materiali analoghi, mentre per il resto della gabbia modificata tace.

La lettiera — lettera e) — è definita come «il materiale allo stato friabile che permette alle ovaiole di soddisfare le loro esigenze etologiche». L’espressione «esigenze etologiche» è, come si è detto, l’unica del decreto che richiama un linguaggio di tipo soggettivo. Il riferimento è al razzolamento, al becchettamento, al bagno di polvere — comportamenti naturali della specie che, in assenza di un substrato adeguato, vengono frustrati e che la letteratura scientifica associa allo sviluppo di stereotipie e di forme di stress cronico.

Il riconoscimento normativo dell’esistenza di tali esigenze e dell’imperativo di soddisfarle apre una contraddizione interna al decreto. L’allegato C — relativo alle gabbie non modificate, oggi vietate — non prevedeva alcuna lettiera, sicché le galline allevate in tale regime fino al 1° gennaio 2012 non avevano alcuna possibilità di soddisfare le esigenze etologiche che lo stesso decreto riconosce. L’allegato D — relativo alle gabbie modificate, l’unica forma di allevamento in gabbia consentita dopo il 1° gennaio 2012, ferma restando la legittimità dei sistemi alternativi disciplinati dall’allegato B — prevede una «lettiera che consente di becchettare e razzolare», ma in forma ridotta. Lo stesso Ministero della Salute, in un manuale operativo per la valutazione del benessere delle galline ovaiole pubblicato nel gennaio 2024, riconosce espressamente che «l’allevamento in gabbie modificate presenta delle peculiarità strutturali e gestionali che rendono impossibile la presenza uniforme di una lettiera intesa in senso classico» e che, nella prassi, «ciò che agli animali è effettivamente fornito nella quasi totalità dei casi è un tappetino o una piccola superficie in gomma o plastica su cui possa cadere una piccola quantità di mangime». Soltanto l’allegato B — relativo ai sistemi alternativi — garantisce una lettiera in senso pieno, prescrivendo almeno 250 cm² di superficie di lettiera per gallina, occupante almeno un terzo della superficie al suolo. La graduazione delle tutele etologiche fra i tre modelli rivela così una contraddizione strutturale del sistema delineato dal decreto: l’idea stessa di «esigenze etologiche», una volta riconosciuta come categoria normativa, mal si concilia con un quadro che consente sistemi di allevamento in cui tali esigenze sono soddisfatte solo nominalmente o non lo sono affatto. È significativo, in tal senso, che il documento ufficiale del Ministero confermi de facto un dato che il decreto, nel suo impianto formale, dissimula.

La definizione di gabbia — lettera f) — come «uno spazio chiuso destinato ad ospitare le galline ovaiole in un sistema a batteria», unitamente a quella di sistema a batteria — lettera g) — come «un insieme di gabbie disposte in fila su un unico piano o incastellate», è infine particolarmente eloquente. La gabbia non viene descritta in funzione delle proprie caratteristiche dimensionali o di benessere, ma in funzione del contesto industriale in cui si inserisce: è uno spazio chiuso, destinato non a un singolo animale ma a un gruppo, e organizzato in batterie. Si tratta della consacrazione normativa del modello dell’allevamento intensivo: il decreto regolamenta un sistema di produzione, non lo mette in discussione.

5. Il sistema dei tre modelli di allevamento: alternativi, non modificati, modificati

5.1. I sistemi alternativi (allegato B)

L’allegato B, sostituito dall’art. 1 del D.M. 20 aprile 2006, disciplina i sistemi di allevamento che non utilizzano gabbie. Le galline devono disporre di mangiatoie lineari di almeno 10 cm di lunghezza per gallina (o circolari di 4 cm), abbeveratoi continui di 2,5 cm, almeno un nido ogni sette galline, posatoi che offrano almeno 15 cm di spazio per gallina e una superficie di lettiera di almeno 250 cm² per gallina, occupante almeno un terzo della superficie al suolo. La densità massima è di nove galline ovaiole per metro quadrato di zona utilizzabile. Per gli impianti che consentono il movimento fra diversi livelli, il numero massimo di livelli sovrapposti è quattro e l’altezza libera minima fra livelli è di 45 cm. Per gli impianti con accesso all’aperto, le aperture devono avere altezza minima di 35 cm e larghezza di 40 cm, distribuite su tutta la lunghezza dell’edificio.

I sistemi alternativi non equivalgono, sul piano del benessere animale, alle condizioni naturali della specie: una densità di nove galline per metro quadrato comporta circa 1.111 cm² per gallina di superficie utilizzabile (poco meno di due fogli A4), una situazione di sovraffollamento che la stessa EFSA ha individuato, nel parere scientifico del 21 febbraio 2023, come fattore di rischio significativo per il benessere. La differenza qualitativa rispetto ai sistemi in gabbia è tuttavia rilevante: la gallina può muoversi orizzontalmente, può accedere alla lettiera, può deporre le uova in un nido separato e — negli allevamenti all’aperto — può avere accesso a uno spazio esterno. Sul piano dell’effettività, è significativo che la dicitura commerciale «a terra», cui corrisponde il codice 2 nel sistema di etichettatura delle uova, individui sistemi alternativi che, pur non in gabbia, si svolgono in capannoni privi di accesso allo spazio esterno (riservato alle uova con codice 1, «all’aperto», e codice 0, «biologico»).

5.2. Le gabbie non modificate (allegato C): la disciplina destinata a estinguersi

L’allegato C — anch’esso sostituito dal D.M. 20 aprile 2006 — disciplina il regime delle gabbie convenzionali, le c.d. gabbie di batteria. Le gabbie devono garantire a ciascuna gallina almeno 550 cm² di superficie (misurata su un piano orizzontale e utilizzabile senza limitazioni), una mangiatoia di 10 cm per gallina, un’altezza minima di 40 cm per il 65% della superficie e di 35 cm in ogni punto, e devono essere dotate di dispositivi per accorciare le unghie. Le gabbie non modificate non prevedono né nido, né lettiera, né posatoio: la gallina trascorre l’intera vita produttiva, prima del macello, in uno spazio di 550 cm² (meno di una pagina A4), senza alcuna possibilità di esprimere comportamenti naturali.

Il regime delle gabbie non modificate è, per espressa previsione dell’art. 3 del decreto, destinato a estinguersi. La lettera a) del comma 1 vieta, dalla data di entrata in vigore del decreto, di costruire o mettere in funzione per la prima volta gabbie non modificate; la lettera b) vieta, dal 1° gennaio 2012, di utilizzarle nell’allevamento. Si tratta del divieto centrale dell’intero impianto normativo, che riflette un’opzione di politica legislativa europea coerentemente articolata: dare alla filiera dodici anni di tempo per la riconversione degli impianti, e poi imporre il superamento integrale del modello convenzionale. La logica del divieto programmato è, sul piano della tecnica legislativa, ineccepibile; sul piano dell’effettività, come si vedrà, il rispetto del termine ha rappresentato per l’Italia uno dei capitoli più imbarazzanti della propria storia di adempimento del diritto comunitario.

5.3. Le gabbie modificate o «attrezzate» (allegato D)

L’allegato D — anch’esso sostituito dal D.M. 20 aprile 2006 — disciplina le gabbie modificate, definite anche «arricchite» o «attrezzate», che dal 1° gennaio 2012 sono divenute, accanto ai sistemi alternativi, l’unica forma lecita di allevamento intensivo. Le gabbie modificate devono garantire a ciascuna gallina almeno 750 cm² di superficie, di cui 600 utilizzabili, fermo restando che la superficie totale di ogni gabbia non può essere inferiore a 2.000 cm² e l’altezza non inferiore a 20 cm in ogni punto. Le gabbie devono essere dotate di un nido, di una lettiera che consenta di becchettare e razzolare, di posatoi appropriati che offrano almeno 15 cm per gallina e di un sistema di abbeveraggio adeguato. Le file di gabbie devono essere separate da passaggi di almeno 90 cm e fra il pavimento dell’edificio e le gabbie delle file inferiori deve esservi uno spazio di almeno 35 cm.

La differenza con le gabbie non modificate è rilevante in termini quantitativi (200 cm² di superficie totale in più per gallina, 50 di superficie utilizzabile) e qualitativi (presenza di nido, lettiera, posatoi). Il giudizio sul piano del benessere animale è tuttavia, in larga parte della comunità scientifica, sostanzialmente negativo. La superficie di 750 cm² per gallina — di cui 600 utilizzabili, ossia all’incirca la dimensione di un foglio A4 — è ritenuta dalla letteratura scientifica insufficiente a consentire il movimento, l’apertura delle ali o la formazione di una struttura sociale stabile; la lettiera prevista è limitata a un’area ridotta della gabbia; il nido, pur presente, è collocato in uno spazio condiviso da diversi animali. Il parere scientifico EFSA del 21 febbraio 2023 raccomanda esplicitamente di evitare l’uso di gabbie nell’allevamento delle ovaiole, indipendentemente dal grado di arricchimento, individuando nel sistema in gabbia un fattore di rischio sistematico per il benessere. La gabbia modificata è, in altre parole, una riforma incrementale di un modello che la scienza considera oggi non riformabile.

6. Il divieto delle gabbie non modificate e l’inadempimento italiano

L’art. 3, comma 1, lettera b), del d.lgs. 267/2003 — riproducendo l’art. 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/74/CE — fissava al 1° gennaio 2012 il termine entro cui doveva cessare in Italia l’utilizzo nell’allevamento delle gabbie non modificate. Si trattava di un termine ampiamente preavvisato: dodici anni dall’adozione della direttiva, otto anni dalla pubblicazione del decreto di recepimento, durante i quali gli allevatori hanno potuto pianificare la riconversione degli impianti. Tardivamente — quando mancavano poco più di due anni alla scadenza del 2012 — l’art. 37, comma 10, della L. 88/2009 ha introdotto l’art. 3-bis nel decreto, secondo cui la sostituzione delle gabbie può essere realizzata utilizzando strumenti generali di sostegno pubblico al settore agricolo già esistenti. La norma non istituisce un programma di finanziamento dedicato alla riconversione, né stanzia risorse aggiuntive: si limita a richiamare canali ordinari di politica agricola, lasciando all’iniziativa delle Regioni e degli operatori l’effettiva attivazione.

Alla scadenza del termine, l’Italia non era in regola. Il 26 gennaio 2012 la Commissione europea decideva di avviare la procedura di infrazione contro tredici Stati membri ancora inadempienti — Belgio, Bulgaria, Cipro, Francia, Grecia, Italia, Lettonia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania, Spagna e Ungheria — chiedendo informazioni sulle aziende che continuavano ad utilizzare gabbie non modificate (comunicato IP/12/47). La lettera di diffida all’Italia veniva notificata il 27 gennaio 2012. Il 21 giugno 2012, all’esito di una prima valutazione delle risposte degli Stati interessati, la Commissione adottava il parere motivato — secondo livello della procedura di infrazione — nei confronti di dieci Stati membri (comunicato IP/12/629); a Bulgaria, Lettonia e Romania, che avevano fornito informazioni addizionali in fase di valutazione, il parere non veniva inviato. Il parere motivato all’Italia veniva ricevuto il 22 giugno 2012 e fissava un termine di due mesi per l’adeguamento, scadente il 22 agosto 2012. Negli undici mesi successivi gli altri Stati destinatari del parere motivato riuscivano a sanare la situazione; soltanto Italia e Grecia rimanevano inadempienti, e nella primavera del 2013 la Commissione decideva di deferirli alla Corte di giustizia. Il ricorso contro l’Italia veniva proposto il 20 giugno 2013. I dati forniti dalla Repubblica italiana in occasione della riunione del Comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali del 4 dicembre 2012 — successiva alla scadenza del parere motivato — indicavano che 239 aziende continuavano ad allevare 11.729.854 galline in gabbie non modificate, dato che illumina la portata strutturale del fenomeno.

La Corte di giustizia dell’Unione europea (Nona Sezione), con sentenza del 22 maggio 2014 nella causa C-339/13, Commissione c. Repubblica italiana, ha dichiarato che l’Italia, non avendo garantito che a partire dal 1° gennaio 2012 le galline ovaiole non fossero più tenute in gabbie non modificate, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 3 e 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/74/CE. Significativamente, la Corte ha ribadito il principio costante della propria giurisprudenza secondo cui l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro alla scadenza del termine fissato nel parere motivato — il 22 agosto 2012 — e non possono essere prese in considerazione le modifiche successive, anche se nel frattempo intervenute. La sentenza ha quindi consacrato in via giudiziale l’inadempimento, pur a fronte di una progressiva regolarizzazione della situazione. La procedura di infrazione si è infine chiusa nell’ottobre 2015, dopo che la documentazione trasmessa dal Ministero della salute attraverso le Regioni e le ASL ha consentito di accertare la cessazione dell’utilizzo delle gabbie non modificate sul territorio nazionale.

La vicenda, letta in chiave di diritto animale, è istruttiva in più direzioni. In primo luogo, dimostra che, anche quando il quadro normativo europeo prevede un divieto assoluto e preavvisato di un modello di allevamento, la sua effettiva attuazione dipende dalla volontà politica degli Stati membri e dalla capacità delle autorità sanitarie territoriali di esercitare un controllo capillare. Per oltre due anni, in Italia, milioni di galline hanno continuato ad essere allevate in condizioni che il diritto comunitario qualificava come illecite, e le uova prodotte da quelle galline sono state immesse sul mercato in condizioni di concorrenza sleale rispetto agli allevamenti che si erano adeguati. In secondo luogo, la vicenda mostra che l’argomento centrale della Commissione, nelle proprie deduzioni, non è stato il benessere delle galline ma la distorsione del mercato e la concorrenza sleale fra Stati membri. La tutela degli animali ha funzionato come obiettivo dichiarato, ma il meccanismo sanzionatorio è stato attivato per ragioni di mercato. È un’asimmetria che attraversa l’intero diritto dell’Unione in materia di benessere animale e che il diritto animale critico ha individuato come uno dei limiti strutturali del sistema.

7. La procedura di infrazione 2004/4171 e il D.M. 20 aprile 2006: una storia di doppi adempimenti

Quella conclusasi con la sentenza C-339/13 non è stata, peraltro, la prima procedura di infrazione che il decreto ha dovuto fronteggiare. Le premesse del D.M. 20 aprile 2006 del Ministro della salute richiamano espressamente la procedura di infrazione n. 2004/4171, attivata ex art. 226 del Trattato CE in materia di norme minime per la protezione delle galline ovaiole. È in connessione con tale procedura che il D.M. — su parere del Consiglio di Stato espresso dalla sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del 13 marzo 2006 — ha sostituito integralmente gli allegati B, C e D del decreto, allineandone i requisiti tecnici alla direttiva 1999/74/CE.

Il D.M. 20 aprile 2006 rappresenta dunque un’integrazione tecnica essenziale del d.lgs. 267/2003: senza di esso, la lettura del decreto nella sua versione originaria offrirebbe un quadro non aggiornato dei requisiti applicabili. Il fatto che la modifica sia stata necessaria a seguito di una procedura di infrazione segnala quantomeno criticità nel recepimento originario, poi corrette sotto pressione comunitaria — un percorso che si è ripetuto con le procedure di infrazione successive: la 2011/2231, sul regime di registrazione e sanzioni, chiusa con la sostituzione dell’art. 7 a opera dell’art. 14 della legge 6 agosto 2013, n. 97, e quella del 2012-2014 sfociata nella sentenza C-339/13. Si tratta di un dato che merita di essere segnalato perché ricorrente: l’Italia è ripetutamente intervenuta in materia di benessere delle galline ovaiole solo a seguito di pressioni comunitarie, e mai per autonoma iniziativa diretta ad alzare lo standard di tutela.

8. La registrazione degli allevamenti (art. 4) e l’etichettatura delle uova

L’art. 4 del decreto disciplina, in attuazione della direttiva 2002/4/CE, il sistema di registrazione degli stabilimenti di allevamento. Chi intende avviare un allevamento di galline ovaiole deve presentare al Servizio veterinario dell’Azienda sanitaria competente per territorio una richiesta di registrazione, contenente i dati di cui all’allegato E del decreto, prima dell’inizio dell’attività. Il Servizio veterinario iscrive l’allevamento in un apposito registro, attribuendo a ciascuno un numero distintivo unico. Le spese sono a carico del richiedente.

Il sistema di registrazione, apparentemente di natura meramente procedimentale, ha una rilevanza sostanziale che merita di essere sottolineata. Esso costituisce, infatti, il presupposto del sistema di etichettatura delle uova disciplinato dalla normativa europea sulla commercializzazione: in origine il regolamento (CE) n. 2295/2003, poi sostituito dal regolamento (CE) n. 589/2008 e oggi dal regolamento delegato (UE) 2023/2465 della Commissione del 17 agosto 2023, che integra il regolamento (UE) n. 1308/2013 sull’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli. Ogni uovo destinato al consumo umano riporta un codice che identifica il produttore e il sistema di allevamento, secondo la nota classificazione (0 = biologico, 1 = all’aperto, 2 = a terra, 3 = in gabbia). Il regolamento delegato 2023/2465, all’art. 2 lettera r), definisce espressamente il «codice del produttore» come «il numero distintivo del sito di produzione come descritto nel punto 2 dell’allegato della direttiva 2002/4/CE», stabilendo così un nesso normativo diretto fra il sistema italiano di registrazione degli stabilimenti — disciplinato dall’art. 4 del d.lgs. 267/2003 in attuazione della direttiva 2002/4/CE — e il sistema europeo di etichettatura. Si tratta del principale meccanismo di trasparenza informativa rivolto al consumatore in materia di sistemi di allevamento, che permette — almeno in linea teorica — di esercitare scelte d’acquisto informate. Secondo i dati raccolti dalla Commissione, fra il 2006 e il 2019 circa il 54% delle galline ovaiole nell’Unione è transitato a sistemi di allevamento non in gabbia, e all’introduzione del sistema di etichettatura — entrato in vigore nel 2004 — viene attribuito un ruolo cruciale in tale transizione, accanto all’effetto coercitivo della direttiva.

Letto in chiave di diritto animale, il sistema di etichettatura presenta tuttavia un’ambiguità che merita attenzione critica. Da un lato, esso ha effettivamente contribuito a spostare il mercato verso sistemi di allevamento meno restrittivi; dall’altro, esso ha legittimato indirettamente la persistenza del sistema in gabbia, trasformando una questione che il diritto avrebbe potuto risolvere con un divieto in una questione affidata alla scelta individuale del consumatore. La logica sottesa è quella della soluzione di mercato: si fornisce informazione, si lascia al singolo la decisione, si accetta il risultato statistico complessivo. Questa logica, applicata al benessere animale, produce un effetto distributivo discutibile: gli animali che sono allevati in gabbia non beneficiano direttamente della tutela, ma soltanto indirettamente, attraverso la pressione che la quota di consumatori sensibili al tema esercita sui produttori. Le galline allevate in batterie modificate continuano a soffrire — sino a quando un divieto cogente non interviene a vietare il modello in sé — esattamente come prima dell’introduzione dell’etichettatura.

9. L’attività ispettiva (art. 5) e i controlli comunitari (art. 6): l’enforcement come anello debole

Il sistema di enforcement del decreto è disciplinato dagli artt. 5 e 6, che individuano due livelli di controllo: quello nazionale, affidato alle Aziende sanitarie locali, e quello sovranazionale, affidato congiuntamente agli esperti veterinari della Commissione europea e del Ministero della Salute.

L’art. 5 attribuisce alle Autorità sanitarie territorialmente competenti il potere-dovere di procedere a ispezioni per la verifica del rispetto del decreto, anche in occasione di altri controlli. Le ASL devono mantenere la documentazione dei risultati, indicare nel verbale di accertamento le carenze riscontrate con i relativi tempi di adeguamento, e trasmettere al Ministero della Salute — tramite gli assessorati regionali competenti — una relazione sulle ispezioni, ai fini della relazione complessiva che il Ministero invia alla Commissione europea. Si tratta di un meccanismo a tre gradi (ASL — Regione — Ministero) che riflette il riparto costituzionale di competenze in materia sanitaria.

L’art. 6 prevede invece un secondo livello di controllo: gli esperti veterinari della Commissione europea e del Ministero della Salute possono procedere — anche al fine di garantire l’applicazione uniforme della disciplina sul territorio nazionale — a verifiche sul rispetto dei requisiti del decreto e sulla correttezza delle ispezioni effettuate dalle Autorità sanitarie locali. È un meccanismo di controllo sul controllore, congeniato per garantire che l’attuazione decentrata non produca difformità interne tale da compromettere l’effettività della tutela.

Sul piano della prassi attuativa, il sistema delineato dagli artt. 5 e 6 è oggi integrato dal sistema ClassyFarm — piattaforma del Ministero della Salute sviluppata insieme all’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Lombardia e dell’Emilia-Romagna — che dal 2018 consente la categorizzazione del rischio degli allevamenti sulla base di check-list standardizzate. Per le galline ovaiole, le check-list e il manuale operativo sono stati pubblicati nel gennaio 2024 e costituiscono lo strumento tecnico attraverso cui i veterinari ufficiali delle ASL svolgono concretamente l’attività ispettiva prevista dall’art. 5. Sul piano sovranazionale, il quadro è oggi disciplinato dal Regolamento (UE) 2017/625 sui controlli ufficiali, integrato dal Regolamento di esecuzione (UE) 2019/723 che ha sostituito la previgente Decisione 2006/778/CE.

La valutazione critica del sistema dell’enforcement non può prescindere dal dato storico. La procedura di infrazione 2012-2014 ha messo in luce che, pur in presenza di un quadro ispettivo formalmente articolato, l’Italia non è riuscita a impedire che milioni di galline continuassero ad essere allevate in gabbie vietate per oltre due anni dopo la scadenza del 1° gennaio 2012: la Commissione Europea ha riportato che, a fine 2012, 239 aziende allevavano ancora sul territorio italiano oltre 11 milioni di galline in gabbie non modificate. La lacuna non è stata principalmente normativa, ma di effettività: i controlli comunitari ex art. 6 si sono attivati solo dopo la scadenza del termine, in funzione reattiva e non preventiva, mentre la rete delle ASL — pur disponendo della base giuridica dell’art. 5 — non ha avuto la capacità organizzativa o la determinazione politica di fermare gli allevamenti illegali sul proprio territorio.

Letta in chiave di diritto animale, la lacuna dell’enforcement rappresenta uno dei principali nodi strutturali del decreto. Il riconoscimento normativo delle «esigenze etologiche» delle galline (art. 1, comma 2, lettera e), del decreto), la fissazione di standard tecnici dettagliati negli allegati B, C e D, l’apparato sanzionatorio dell’art. 7 — tutti elementi che, sul piano formale, costruiscono un sistema di tutela articolato — perdono la loro effettività se non sostenuti da un’attività ispettiva capillare, regolare e sanzionatoria. Dal punto di vista delle galline, la differenza fra una norma rispettata e una norma disapplicata è una differenza esistenziale, non formale.

10. L’allegato A: i requisiti generali e il caso del taglio del becco

L’allegato A del decreto — non modificato dal D.M. 20 aprile 2006 — fissa otto prescrizioni applicabili a tutti i sistemi di allevamento, che si aggiungono alle disposizioni generali del d.lgs. 26 marzo 2001, n. 146 sulla protezione degli animali negli allevamenti (in particolare, il punto 8 dell’allegato A richiama espressamente il punto 19 dell’allegato al d.lgs. 146/2001 in materia di divieto di mutilazioni). Le galline devono essere ispezionate dal proprietario o detentore almeno una volta al giorno (n. 1); il livello sonoro deve essere ridotto al minimo possibile (n. 2); l’illuminazione deve essere sufficiente, con un ciclo di ventiquattro ore comprensivo di un periodo di oscurità sufficiente e ininterrotto pari a circa un terzo della giornata (n. 3); locali, attrezzature e utensili devono essere puliti e disinfettati con regolarità (n. 4); i sistemi devono essere concepiti in modo da evitare che le galline scappino (n. 5); le gabbie multipiano devono consentire l’ispezione e il ritiro agevole (n. 6); le gabbie devono essere dimensionate in modo che una gallina adulta possa essere ritirata senza inutili sofferenze (n. 7).

Il numero 8 dell’allegato A merita un esame autonomo, perché contiene una delle disposizioni più discusse dell’intero sistema. Esso stabilisce che, fatte salve le disposizioni del numero 19 dell’allegato al d.lgs. 146/2001, «è vietato qualsiasi tipo di mutilazione». Tuttavia, «al fine di prevenire plumofagia e cannibalismo, è consentito il taglio del becco, a condizione che sia effettuato da personale qualificato su pulcini di età inferiore a dieci giorni destinati alla deposizione di uova sotto la responsabilità del veterinario». La norma si presenta, sul piano della tecnica legislativa, come una norma a struttura eccettuativa: vietate le mutilazioni, ne è ammessa una specifica, a determinate condizioni.

Sul piano del diritto animale, la norma è significativa per ciò che ammette quanto per ciò che afferma. Il taglio del becco — in inglese beak trimming, nella versione italiana della direttiva «troncatura del becco» — è una procedura che consiste nell’asportazione di una parte del becco del pulcino, eseguita con lama riscaldata o, oggi più spesso, con trattamento a infrarossi. La giustificazione addotta — la prevenzione della plumofagia (l’asportazione delle penne dei conspecifici) e del cannibalismo — è significativa perché rivela un nesso causale che il legislatore non esplicita: i comportamenti aggressivi che giustificano la mutilazione non sono comportamenti naturali della specie, ma comportamenti indotti dalle condizioni di stress, sovraffollamento, frustrazione etologica e privazione sensoriale dei sistemi di allevamento intensivo. La gallina ovaiola vive in capannoni con migliaia di conspecifici, in condizioni di luce artificiale, senza possibilità di stabilire una gerarchia sociale stabile (il c.d. pecking order, ben documentato dalla letteratura etologica) e senza spazio per ritirarsi dai conflitti. In queste condizioni, le aggressioni reciproche divengono sistematiche e dannose. La risposta del sistema normativo non è quella di rimuovere le cause della patologia comportamentale — il sovraffollamento, la privazione etologica — ma quella di consentire una mutilazione preventiva che ne neutralizza solo i sintomi. Si tratta di una soluzione tecnicamente efficace ma eticamente regressiva: il sistema produttivo si autolegittima imponendo all’animale una sofferenza aggiuntiva (il taglio del becco) per evitare quelle sofferenze (le aggressioni reciproche) che il sistema produttivo stesso genera. Il parere scientifico EFSA del 21 febbraio 2023, già citato, raccomanda esplicitamente di «evitare la pratica della mutilazione», individuando in essa una pratica obsoleta e non più giustificabile alla luce delle conoscenze scientifiche attuali.

11. Il regime sanzionatorio (art. 7) e il rapporto con la tutela penale del codice penale

L’apparato sanzionatorio del decreto è disciplinato dall’art. 7, che è stato integralmente sostituito dall’art. 14, comma 1, della legge 6 agosto 2013, n. 97 (Legge europea 2013). Il sistema attuale prevede, salva l’eventuale riconducibilità a fattispecie penali del codice, sanzioni amministrative pecuniarie articolate in funzione della gravità della violazione:

• da 6.200 a 18.600 euro per ciascuna unità produttiva non conforme in caso di violazione dei divieti di cui all’art. 3 (gabbie non modificate), con il divieto di esercizio dell’attività di allevamento fino all’avvenuto adeguamento (comma 1);

• da 3.100 a 18.600 euro per la violazione dei requisiti tecnici dell’art. 2, comma 1, ossia le prescrizioni dell’allegato A (requisiti generali) e degli allegati B (sistemi alternativi) e D (gabbie modificate), escluso il caso delle gabbie non modificate già sanzionato al comma precedente (comma 2);

• aumento fino alla metà e sospensione dell’attività da uno a tre mesi in caso di ripetizione (comma 3);

• da 1.030 a 6.180 euro per la violazione delle disposizioni sulla registrazione di cui all’art. 4 (comma 5).

La struttura del comma 4 è meritevole di attenzione: prevede che l’autorità sanitaria possa sospendere l’applicazione delle sanzioni in caso di tempestivo e puntuale adeguamento alle prescrizioni, ma stabilisce che la sospensione è «automaticamente revocata in caso di ripetizione della violazione e non può essere concessa in caso di recidiva». La disposizione opera come una sorta di clausola di favore per il primo inadempiente collaborativo, ma diventa rigorosa per il recidivo.

Sul piano dell’effettività, il rilievo critico è che l’apparato sanzionatorio è sostanzialmente amministrativo: le sanzioni colpiscono il portafoglio dell’allevatore ma non producono alcuna conseguenza diretta sul piano della tutela degli animali coinvolti, che restano esposti alle medesime condizioni fino all’adeguamento. Solo il comma 6 contempla una conseguenza più incisiva: chi viola il divieto di esercizio o la sospensione è soggetto alla pena dell’art. 650 c.p., alla revoca della registrazione, e «al ritiro delle uova immesse sul mercato durante i relativi periodi di restrizione», con destinazione delle stesse alla distruzione o all’industria non alimentare. Si tratta di una misura indirettamente protettiva del consumatore — le uova prodotte illegalmente non possono entrare nella filiera alimentare — ma non degli animali.

Il rapporto con la tutela penale del codice penale è enunciato dalla clausola di salvezza «salvo che il fatto costituisca reato», presente in apertura di ciascun comma sostanziale dell’art. 7. Le fattispecie astrattamente richiamate dalla clausola sono, principalmente, quelle degli artt. 544-bis (uccisione di animali), 544-ter (maltrattamento di animali) e 727 (abbandono e detenzione di animali in condizioni incompatibili con la loro natura) del codice penale.

L’effettività di tale rinvio è tuttavia potenzialmente ridotta dall’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, che stabilisce che le disposizioni del Titolo IX-bis del libro secondo del codice penale non si applicano «ai casi previsti dalle leggi speciali in materia di caccia, di pesca, di allevamento, di trasporto, di macellazione di animali, di sperimentazione scientifica sugli stessi, di attività circense, di giardini zoologici, nonché dalle altre leggi speciali in materia di animali». Si configura così, sul piano sistematico, una tensione interna all’ordinamento: la clausola di salvezza dell’art. 7 del decreto presuppone l’applicabilità delle fattispecie penali a condotte rientranti nell’allevamento, mentre l’art. 19-ter disp. att. c.p. le esclude proprio in ragione del loro inserimento in un’attività disciplinata da legge speciale. Tale tensione è stata gradualmente sciolta dalla giurisprudenza di legittimità, che ha ridimensionato in via interpretativa la portata scriminante dell’art. 19-ter disp. att. c.p.

La Corte di Cassazione, Sez. III, 14 dicembre 2018 (dep. 29 aprile 2019), n. 17691, ne ha fornito l’inquadramento dogmatico più nitido, in un passaggio della motivazione che merita di essere riportato per esteso: «La tesi posta a monte delle doglianze difensive si fonda su un’erronea lettura di tale disposizione che gli imputati considerano una sorta di zona franca volta a garantire agli esercenti le attività ivi menzionate, fra cui è compresa la pesca, di commettere impunemente i reati disciplinati dal citato titolo IX-bis, mentre, al contrario, tale disposizione altro non è se non l’esplicitazione del principio di specialità di cui all’art. 15 e della scriminante dell’esercizio di un diritto di cui all’art. 51 c.p. Come osservato in dottrina, infatti, la ratio ispiratrice della norma è quella di escludere l’applicabilità delle norme penali poste a tutela degli animali con riferimento ad attività obiettivamente lesive della loro vita o salute a condizione che siano svolte nel rispetto delle normative speciali che le disciplinano perché considerate socialmente adeguate al consesso umano. Uniformandosi a tale interpretazione la giurisprudenza ha pertanto univocamente affermato che la scriminante trova il proprio limite applicativo nella funzionalità della condotta posta in essere rispetto agli scopi e alle ragioni posti a base della normativa speciale: dette attività, segnatamente contemplate dalla suddetta norma di coordinamento, devono essere svolte, per potere essere esentate da sanzione penale, nell’ambito della normativa speciale stessa ed ogni comportamento che esuli da tale ambito è suscettibile di essere penalmente valutato (cfr., con riferimento all’attività circense, Sez. 3, n. 11606 del 06/03/2012, Rv. 252251; nonché Sez. 3, n. 40751 del 05/03/2015 – dep. 12/10/2015, PG in proc. Bertoldi, Rv. 265164, secondo cui in forza della previsione dell’art. 19-ter disp. att. c.p. il reato di cui all’art. 544-ter c.p. e le altre disposizioni del titolo 9-bis, libro secondo, del c.p. non si applicano ai casi previsti in materia di caccia ed alle ulteriori attività ivi menzionate, se svolte nel rispetto della normativa di settore)».

La stessa pronuncia formula, con particolare incisività, il limite applicativo dell’esimente: «non è sufficiente che l’ordinamento attribuisca all’agente un diritto, ma è necessario che ne consenta l’esercizio proprio con l’attività e le modalità che altrimenti costituirebbero reato».

L’orientamento, già anticipato da Cass. pen., Sez. III, 24 giugno 2015, n. 38789 (caso «mucca Doris») nei termini secondo cui «un animale destinato alla macellazione soggiace alla disciplina di settore sin tanto che risultino rispettate le condizioni ivi stabilite, mentre al di fuori di tale contesto, risulta applicabile la disposizione di cui all’art. 544-ter c.p.», è oggi consolidato.

Sul piano della condotta penalmente rilevante, la stessa giurisprudenza ha precisato che il reato di maltrattamento ex art. 544-ter c.p. non richiede la produzione di lesioni fisiche, essendo sufficiente aver cagionato «sofferenze di carattere ambientale, comportamentale, etologico o logistico, comunque capace di produrre nocumento agli animali, in quanto esseri senzienti» (Cass. 38789/2015), e che l’esposizione degli animali a «condizioni insopportabili per le loro attitudini etologiche, ovverosia incompatibili con il comportamento proprio della specie di appartenenza, così come ricostruito dalle scienze naturali» integra di per sé la fattispecie (Cass. 17691/2019, che richiama Cass. n. 5979 del 13/12/2012). Le formule sono di particolare rilevanza per le galline ovaiole, attesa la nozione di «esigenze etologiche» espressamente riconosciuta dall’art. 1, comma 2, lettera e), del d.lgs. 267/2003.

Una pronuncia di merito di particolare interesse sul piano dottrinale è quella del Tribunale di Ravenna, sentenza n. 231 del 2011, che la dottrina riporta in questi termini: «non essendo sufficiente a giustificare uno stato di necessità il conflitto dell’interesse dell’animale con beni giuridici meno garantiti dall’ordinamento, in particolare penale, anche considerato che “il sentimento per gli animali” appare bene del tutto prevalente rispetto alla semplice “proprietà”, come testimoniato dalla maggiore gravità riconosciuta dall’ordinamento alla fattispecie di cui all’articolo 544-ter c.p., rispetto a quella di cui all’articolo 638 c.p. […] deve ritenersi che le norme di cui al titolo libro II capo III titolo IX-bis c.p. e l’art. 727 c.p. siano attualmente posti a tutela di più beni giuridici diversi, che in prima battuta riguardano i sentimenti e la socialità degli esseri umani, ma in seconda battuta sono identificabili in un punto subordinato ed embrionale statuto dei diritti degli animali, una tutela riconosciuta all’animale come essere vivente in sé» (il passo è riportato da M. Santoloci, C. Campanaro, Tutela giuridica degli animali. Aspetti sostanziali e procedurali, Diritto all’Ambiente Edizioni, 2013, e ripreso da P. Sobbrio, M. Pettorali, Gli animali da produzione alimentare come esseri senzienti. Considerazioni giuridiche e veterinarie, Key Editore, 2018). La pronuncia è significativa perché chiarisce, sul piano dogmatico, la gerarchia dei beni giuridici nel conflitto fra l’interesse proprietario dell’allevatore e la tutela dell’animale, indicando la prevalenza della seconda; e perché — già nel 2011, oltre un decennio prima della riforma costituzionale e della legge Brambilla — individua nel sistema della tutela penale degli animali un «embrionale statuto dei diritti degli animali», anticipando la traiettoria evolutiva che le riforme del 2022 e del 2025 hanno poi consacrato.

Un ulteriore profilo merita di essere segnalato. L’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale esclude espressamente l’applicazione delle sole «disposizioni del titolo IX-bis del libro secondo del codice penale» — cioè dei delitti di cui agli artt. 544-bis ss. — alle attività ivi menzionate. La contravvenzione di cui all’art. 727, comma 2, c.p. («chiunque detiene animali in condizioni incompatibili con la loro natura, e produttive di gravi sofferenze»), che è collocata nel libro III del codice penale e non nel titolo IX-bis del libro II, non rientra nell’esclusione e resta dunque integralmente applicabile alle condotte poste in essere nell’ambito dell’allevamento. Come è stato osservato in dottrina, costringere una gallina, come un qualunque altro animale, in uno spazio di dimensioni anguste, senza alcun tipo di arricchimento ambientale, e per giunta secondo una modalità espressamente vietata dalla legge, non può che integrare la contravvenzione dell’art. 727, comma 2, c.p. La giurisprudenza ha confermato pacificamente l’orientamento con riferimento alla detenzione di volatili in gabbie inidonee (v. ex multis Cass. pen., Sez. III, 13 gennaio 2007, n. 175; Cass. pen., Sez. III, 7 novembre 2007, n. 44287; Cass. pen., Sez. III, 16 giugno 2005, n. 32837; Cass. pen., Sez. III, 26 aprile 2005, n. 21744; Tribunale di Napoli, sentenza del 19 maggio 2009; così M. Santoloci, C. Campanaro, Tutela giuridica degli animali. Aspetti sostanziali e procedurali, Diritto all’Ambiente Edizioni, 2013, p. 267).

Va segnalato, infine, che il principio di applicabilità della tutela penale agli allevamenti di galline ovaiole, in caso di violazione della normativa sugli allevamenti intensivi, è stato espressamente enunciato — sul piano della prassi amministrativa — dal Ministero della salute con nota del 31 ottobre 2006, secondo la quale «la violazione delle disposizioni concernenti la densità di allevamento, in particolar modo se ricorrente, può configurare il reato di maltrattamento degli animali ai sensi dell’articolo 544-ter del Codice Penale». Coerentemente, lo stesso principio ha trovato applicazione giudiziaria specifica negli allevamenti di galline ovaiole con la sentenza n. 37 del 2 febbraio 2012 del Tribunale di Fermo, che ha condannato per il reato di cui all’art. 544-ter c.p. il titolare di un allevamento intensivo di galline ovaiole, perché «nell’ambito delle responsabilità attribuitegli, deteneva galline ovaiole in due stabilimenti (9 capannoni) in condizioni di sovrappopolamento comportando così una situazione incompatibile con il loro benessere tipico della specie e causando loro inutili sofferenze» (nota e sentenza sono riportate da M. Santoloci, C. Campanaro, Tutela giuridica degli animali. Aspetti sostanziali e procedurali, Diritto all’Ambiente Edizioni, 2013, p. 268). La sentenza del Tribunale di Fermo, di particolare rilievo perché applica la fattispecie penale del maltrattamento direttamente al contesto dell’allevamento intensivo di ovaiole, conferma che l’orientamento seguito nel 2025 dal Tribunale di Mantova — di cui infra — non è una novità, ma l’applicazione coerente di un principio già affermato da tempo in dottrina e in giurisprudenza.

Coerentemente, in sede dottrinale è stato osservato che, poiché le esigenze etologiche degli animali in allevamento sono già strutturalmente compromesse dalle normative di settore, ogni violazione di tali norme andrà a impattare su di una situazione di per sé critica, con la conseguenza che la valutazione etologica degli animali negli allevamenti deve verificare se il mantenimento rientra in quanto previsto dalla normativa vigente o se vi è una violazione che comporta conseguenze per gli animali, configurabili come maltrattamento. Trasposto al contesto degli allevamenti di galline ovaiole, il principio si traduce in una serie di indicatori operativi a cui deve guardare l’autorità ispettiva, e prima ancora la magistratura penale: il sovraffollamento delle gabbie modificate o degli aviari rispetto ai parametri dell’allegato D o B; la mancata fornitura di lettiera friabile idonea a permettere il bagno di sabbia e il razzolamento (esigenza etologica fondamentale, espressamente riconosciuta dall’art. 1, comma 2, lettera e), del decreto); l’assenza o l’inadeguatezza di posatoi e nidi; il mancato rispetto del ciclo luce-buio prescritto dall’allegato A (un terzo della giornata di oscurità ininterrotta); le ferite alle zampe causate da pavimenti in rete metallica difettosi o non idonei; i segnali comportamentali di stress cronico, quali la plumofagia e il cannibalismo conspecifico — fenomeni che il decreto stesso riconosce implicitamente come patologici, autorizzando il taglio del becco proprio per prevenirli; l’esecuzione del taglio del becco in violazione delle condizioni del numero 8 dell’allegato A (personale non qualificato, pulcini di età superiore a dieci giorni, assenza di supervisione veterinaria). Ciascuno di questi profili, ove riscontrato in fase ispettiva, può integrare — al di fuori delle condizioni di operatività dell’art. 19-ter disp. att. c.p. — la fattispecie di cui all’art. 544-ter c.p.

In questo quadro si inserisce, con vocazione potenzialmente innovativa, la legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla), che ha modificato il Titolo IX-bis del codice penale, ridenominandolo da «delitti contro il sentimento per gli animali» a «delitti contro gli animali» e segnando uno spostamento del bene giuridico protetto verso l’animale in quanto tale. La stessa proponente, on. Brambilla, in dichiarazioni successive all’approvazione, ha esplicitamente affermato che «Non accetterò più le botticelle a Roma con la temperatura alta, né che negli allevamenti intensivi, dove i polli sono in quattro in un metro quadrato, ci sia quello con la gamba spezzata e la carne in cancrena, perché sta sul petto di un altro e non si muove da un mese. Quello sarà maltrattamento. Annuncio a tutto il mondo che denuncerò tutti. Ci sono leggi speciali che permettono alcune attività, ma non prevedono maltrattamento. L’allevamento intensivo viene permesso da una legge speciale, ma se all’interno si configura maltrattamento, poiché l’animale è costretto in condizioni incompatibili con la sua natura, si applicherà la legge Brambilla» («Quinta Epoca», 2 luglio 2025).

La portata effettiva della riforma del 2025 si misura, tuttavia, proprio sull’art. 19-ter — che la legge n. 82/2025 non ha né abrogato né modificato. È un punto che la dottrina ha colto con chiarezza: «di certo, l’ostacolo al riconoscimento di una completa tutela in capo agli animali continua ad essere la perdurante vigenza dell’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, che codifica una serie di ambiti in cui la violazione del Titolo IX-bis c.p. viene ad essere “giustificata” dall’ordinamento in base alla scriminante dell’esercizio del diritto (art. 51 c.p.), e si tratta delle non poche aree, normate da leggi speciali, della caccia, pesca, allevamento, trasporto, macellazione, sperimentazione scientifica, attività circense, giardini zoologici».

Indicazioni di come la giurisprudenza di merito stia continuando a sciogliere tale tensione si rinvengono in due recenti pronunce, provenienti da tribunali diversi, riferite ad allevamenti intensivi di suini.

La prima è la sentenza del Tribunale di Mantova, sezione penale, 24 novembre 2025, n. 1134 (giudice monocratico dott. Stefano Ponti), di primo grado, che ha condannato per maltrattamento di animali ex art. 544-ter c.p. un dipendente di un allevamento intensivo di suini della provincia, per fatti dell’autunno 2018 ripresi da un operaio che si era fatto assumere per documentarli e i cui video, consegnati a Essere Animali, sono stati poi trasmessi da «Report». Le condotte accertate — calci, suini lanciati da un box all’altro, trascinati, sollevati per le zampe e per le orecchie durante le operazioni di movimentazione, in modo non occasionale ma sistematico — integrano per il Tribunale la nozione di «sevizie», perché «connotate da una violenza gratuita, del tutto esorbitante rispetto a qualsiasi esigenza funzionale dell’allevamento e comunque non necessaria né proporzionata». La pena è stata di 14.000 euro di multa: ai fatti si applicava l’art. 544-ter nella formulazione anteriore alla legge n. 82/2025, che prevedeva la pena alternativa.

Il passaggio decisivo della motivazione riguarda il rapporto fra art. 544-ter c.p. e art. 19-ter disp. coord. c.p., che il Tribunale ritiene non applicabile al caso «poiché tale disposizione non introduce una causa di esclusione della punibilità per le attività zootecniche in quanto tali, ma delimita l’area delle condotte consentite alle sole pratiche svolte nel rispetto delle normative di settore». Le modalità documentate, «manifestamente eccedenti rispetto a qualsiasi esigenza funzionale di movimentazione degli animali e incompatibili con le buone prassi zootecniche e le regole di benessere animale», comportano la «piena operatività dell’art. 544-ter c.p.». Il giudice esamina anche, come aspetto che egli stesso definisce marginale, la castrazione di un suino di circa tre mesi eseguita senza anestesia da personale non veterinario, in contrasto con la direttiva 2008/120/CE, attuata dal d.lgs. 122/2011, secondo cui dopo il settimo giorno di vita la castrazione deve essere effettuata «unicamente sotto anestesia e con somministrazione prolungata di analgesici da parte di un veterinario».

Una seconda pronuncia di analogo segno è stata resa, sempre in primo grado, dal Tribunale di Reggio Emilia con sentenza del 16 gennaio 2026: secondo quanto comunicato dall’associazione, sono stati condannati ex art. 544-ter c.p. tre soggetti — un lavoratore, un socio amministratore e un socio dell’azienda — operanti in un allevamento intensivo di maiali, in relazione a violenze fisiche sugli animali e a esecuzione di abbattimenti d’emergenza in violazione della normativa che impone, dopo lo stordimento con pistola a proiettile captivo, la successiva iugulazione. Il principio che emerge dalle due pronunce è lo stesso: ciò che eccede le modalità prescritte dalla legge speciale (in quel caso, l’obbligo di iugulazione successiva allo stordimento) integra il reato di maltrattamento.

Sebbene si tratti di pronunce di primo grado e riferite ad allevamenti di suini, e non specificamente alle galline ovaiole, il principio è strutturalmente trasferibile. Trasposta al d.lgs. 267/2003, la regola si formula nei termini seguenti: la causa di non punibilità prevista per le attività di allevamento opera nei limiti in cui le condotte rispettino le prescrizioni tecniche del decreto e dei suoi allegati; il loro superamento — come la detenzione in condizioni che eccedono le densità o i requisiti dimensionali fissati dagli allegati B o D, o l’inflizione di sofferenze ulteriori rispetto a quelle inevitabili nei modi prescritti — riapre lo spazio della qualificazione penale ex artt. 544-ter e 727 c.p. anche nei confronti degli allevatori di galline ovaiole. Sul piano dottrinale, la lettura sistematica del d.lgs. 267/2003 con gli artt. 544-ter e 727 c.p. — alla luce del nuovo art. 9, terzo comma, Cost., della rinnovata cornice del Titolo IX-bis e del consolidato orientamento giurisprudenziale — è una delle direttrici lungo le quali il diritto animale italiano potrà sviluppare la propria evoluzione nei prossimi anni.

12. L’iniziativa «End the Cage Age» e il superamento del modello in gabbia

Il sistema delineato dal d.lgs. 267/2003 — con la sua articolazione in tre modelli di allevamento e la persistenza del modello in gabbia (sia pure nella variante modificata) — si trova oggi sotto pressione da una pluralità di fronti convergenti. Il primo è quello dell’opinione pubblica europea: secondo i dati dell’Eurobarometro Speciale 533 dell’ottobre 2023, il 91% dei cittadini italiani (89% in UE) considera molto o abbastanza importante «assicurare che gli animali non siano tenuti in gabbie singole», l’89% degli italiani (84% in UE) ritiene che il benessere degli animali allevati nel proprio Paese debba essere maggiormente tutelato rispetto a quanto non lo sia ora. Indagini italiane successive confermano l’orientamento: un sondaggio condotto nel 2024 da Quorum/YouTrend, società italiana che si occupa di sondaggi e analisi di opinione, ha rilevato che l’85% degli elettori di tutti i partiti italiani chiede maggiori tutele per gli animali e che 76% di tutti gli elettori vuole l’eliminazione di pratiche crudeli negli allevamenti.

Il secondo fronte è quello dell’iniziativa dei cittadini europei «End the Cage Age», presentata alla Commissione europea il 2 ottobre 2020 con 1.397.113 dichiarazioni di sostegno certificate — sesta ICE positivamente conclusa nella storia dell’Unione, prima ICE di successo sul benessere degli animali d’allevamento. L’iniziativa chiedeva alla Commissione di proporre una legislazione per vietare l’uso delle gabbie nell’allevamento di galline ovaiole, conigli, pollastre, riproduttori da carne e da uova, quaglie, anatre e oche, nonché delle gabbie parto per le scrofe e dei box individuali per i vitelli. Il Parlamento europeo, con risoluzione del 10 giugno 2021, ha esortato la Commissione a vietare l’uso delle gabbie negli allevamenti entro il 2027. Pochi giorni dopo, il 30 giugno 2021, la Commissione, accogliendo formalmente le richieste dell’iniziativa, ha adottato la comunicazione C(2021) 4747 in cui annunciava l’intenzione di presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per eliminare gradualmente l’uso delle gabbie per tutte le specie di animali coperte dall’ICE.

L’impegno di presentare la proposta entro il 2023 è stato disatteso. La scadenza è stata ripetutamente rinviata, e il programma di lavoro della Commissione europea per il 2026, pubblicato nell’ottobre 2025, non ha incluso una proposta specifica sulla revisione della legislazione sul benessere animale. La Commissione ha tuttavia ripreso il percorso preparatorio nel 2025, con il lancio di una call for evidence (18 giugno 2025, chiusa il 16 luglio 2025) e di una consultazione pubblica (19 settembre 2025, aperta fino al 12 dicembre 2025) sulla modernizzazione della legislazione UE sul benessere animale in allevamento, e ha confermato — nella «Vision for Agriculture and Food» del 19 febbraio 2025 — l’impegno a presentare proposte di revisione che includono il superamento delle gabbie. Di fronte al ritardo prolungato, il Comitato cittadino promotore dell’iniziativa End the Cage Age ha presentato, nel marzo 2024, un ricorso al Tribunale dell’Unione europea contro la Commissione europea, deducendo l’inadempimento dell’impegno legislativo assunto in risposta all’ICE; dopo l’udienza del 5 marzo 2026 il Tribunale non si è ancora pronunciato. Con la Strategia UE per la zootecnia del 7 luglio 2026 la Commissione si è impegnata a proporre entro la fine del 2026 una revisione mirata delle norme su galline ovaiole e polli da carne, che includa il superamento delle gabbie; il programma di lavoro per il 2027, pubblicato il 4 novembre 2026, non menziona però tale proposta. È il primo ricorso, nella storia dell’Unione, in cui la Commissione è chiamata a rispondere della propria inazione su un’iniziativa dei cittadini europei. Nel gennaio 2025 le associazioni Eurogroup for Animals, Animal Equality e LAV sono state ammesse al ricorso in qualità di interveners. Il 5 marzo 2026 si è tenuta l’udienza pubblica dinanzi al Tribunale dell’Unione europea: la decisione dei giudici di Lussemburgo sull’omissione legislativa della Commissione costituirà un precedente cruciale non solo per la disciplina delle gabbie, ma per il funzionamento stesso dello strumento dell’iniziativa dei cittadini europei come istituto di democrazia partecipativa.

Il terzo fronte è quello scientifico. Nell’ambito della strategia «Farm to Fork» («Dal produttore al consumatore») — adottata dalla Commissione europea con la comunicazione del 20 maggio 2020 nell’ambito del Green Deal europeo, e diretta a rendere il sistema alimentare dell’Unione più equo, sano e ambientalmente sostenibile — la Commissione ha attivato un percorso di revisione integrale della legislazione UE sul benessere animale e ha conferito all’EFSA il mandato di fornire pareri scientifici aggiornati sulle condizioni di benessere delle specie coperte dall’iniziativa End the Cage Age. L’EFSA ha quindi adottato una serie di pareri scientifici complementari: sui suini (2022), sui polli broiler e riproduttori (2022), sulle galline ovaiole, riproduttori e pollastre (2022), sulle anatre, oche e quaglie (2023), e sui vitelli (2023). Il parere sulle galline ovaiole — adottato il 14 dicembre 2022 e pubblicato il 21 febbraio 2023 — ha raccomandato di evitare la pratica della mutilazione, la restrizione alimentare e l’uso di gabbie, fornendo per la prima volta una base scientifica formale e univoca al superamento del modello dell’allegato D del decreto. Il parere identifica i pericoli specifici a cui le galline sono esposte nei sistemi in gabbia — limitazione del movimento, frustrazione etologica, osteoporosi, comportamenti aggressivi tra conspecifici — e indica come obiettivo la disposizione di tutti i volatili in sistemi non a gabbia, con piattaforme elevate e facilmente accessibili, lettiere asciutte e friabili, e accesso a verande coperte. Il parere segna, sul piano della valutazione tecnica, il superamento concettuale dell’idea — ancora presente nella direttiva 1999/74/CE e nel d.lgs. 267/2003 — secondo cui l’arricchimento della gabbia possa rappresentare un livello accettabile di benessere.

Per quanto concerne specificamente le galline ovaiole, l’evoluzione dei dati disponibili è significativa. Secondo le rilevazioni della Commissione europea, fra il 2006 e il 2019 circa il 54% delle galline ovaiole nell’Unione è transitato a sistemi di allevamento non in gabbia. In Italia, secondo le stime delle associazioni della coalizione End the Cage Age, le galline in gabbia sono passate da oltre 27 milioni nel 2016 a circa 15 milioni nel 2024. Il quadro complessivo resta tuttavia ben lontano da un superamento integrale: a livello europeo si stima che oltre 300 milioni di animali — galline, scrofe, vitelli, conigli, quaglie, anatre, oche — continuino a vivere in gabbia, dato che la coalizione End the Cage Age e la Commissione europea utilizzano in modo convergente da diversi anni. Sul piano del diritto animale, il dato segnala un punto cruciale: il sistema delineato dal d.lgs. 267/2003 — fondato sulla coesistenza dei tre modelli e sulla legittimità dell’allevamento in gabbia modificata — è oggi tecnicamente superato dalle conoscenze scientifiche, eticamente contestato dall’opinione pubblica europea, ed espressamente contraddetto dalla volontà manifestata da oltre 1,4 milioni di cittadini europei. La sua persistenza nel quadro normativo italiano è oggi giustificabile soltanto in chiave di provvisorietà, in attesa di un intervento europeo che ne disponga il definitivo superamento.

13. L’inquadramento del decreto nel quadro post-riforma costituzionale e nella legge 82/2025

Il d.lgs. 267/2003 nasce in un contesto costituzionale e ordinamentale profondamente diverso da quello attuale. Nel 2003, l’art. 9 della Costituzione tutelava il «paesaggio» e il «patrimonio storico e artistico della Nazione», ma non conteneva alcun riferimento espresso alla protezione degli animali; la tutela penale era affidata alla sola contravvenzione di maltrattamento dell’art. 727 c.p., e il Titolo IX-bis («delitti contro il sentimento per gli animali»), introdotto l’anno successivo dalla legge 20 luglio 2004, n. 189, avrebbe a sua volta qualificato come oggetto giuridico tutelato non l’animale ma la sensibilità umana che gli atti crudeli urtano. In questo contesto, una disciplina come quella del d.lgs. 267/2003, fondata su norme minime e sulla compatibilità con l’attività economica di allevamento, era pienamente coerente con l’impianto sistematico dell’ordinamento.

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha modificato l’art. 9 Cost., introducendo un terzo comma secondo cui «La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali». La portata della disposizione è oggetto di vivace dibattito dottrinale. La parte maggioritaria della dottrina riconosce nella nuova disposizione un principio costituzionale di tutela degli animali destinato a operare come parametro di bilanciamento nel valutare la legittimità delle leggi ordinarie e come direttrice interpretativa per le clausole generali del diritto vigente. La disposizione non istituisce, di per sé, diritti soggettivi degli animali; non muta l’inquadramento privatistico delle res mobili che il codice civile riserva loro; ma — secondo la lettura accreditata — impone al legislatore l’obbligo di tener conto della tutela animale nell’esercizio della propria discrezionalità e ai giudici l’onere di interpretare la normativa vigente in senso compatibile con il principio costituzionale. Letta da questa prospettiva, la disciplina del d.lgs. 267/2003 — pur formalmente vigente — è ora soggetta a una pressione costituzionale che impone di interpretarla in senso pro animale: la persistenza di sistemi di allevamento che la scienza individua come incompatibili con il benessere delle galline si misura non più solo con il diritto comunitario, ma con un parametro costituzionale interno. Il principio di interpretazione costituzionalmente orientata produce, in particolare, un effetto sistematico sull’interpretazione dell’art. 19-ter disp. att. c.p.: una lettura ampia della scriminante — tale da configurare le attività di allevamento come una «zona franca» per i delitti del titolo IX-bis — si porrebbe in tensione con il nuovo principio costituzionale, mentre la lettura restrittiva accolta dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. 17691/2019, Cass. 38789/2015) e dalla dottrina trova nel novellato art. 9 Cost. un fondamento ulteriore. Il nuovo parametro costituzionale opera, in altri termini, come elemento di rafforzamento dell’orientamento interpretativo che ridimensiona la portata scriminante della disciplina speciale di settore.

La legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla) ha quindi rinominato il Titolo IX-bis del codice penale come «Dei delitti contro gli animali», segnando uno spostamento del bene giuridico protetto verso l’animale in quanto tale, nei delitti di uccisione e maltrattamento (artt. 544-bis e 544-ter c.p.). La riforma, pur criticata dalla dottrina più sensibile per essere meno radicale di quanto i tempi avrebbero richiesto, costituisce una svolta paradigmatica sul piano del bene giuridico protetto. Sul versante che qui interessa, essa opera in due direzioni. In primo luogo, conferma con maggiore chiarezza che le galline ovaiole — come tutti gli animali, e non più soltanto quelli «verso cui l’uomo può adottare atteggiamenti socialmente apprezzabili» secondo la formula della giurisprudenza ante-2025 — sono titolari della tutela penale generale. In secondo luogo, riapre il problema, mai risolto in modo soddisfacente, del rapporto fra le leggi speciali che disciplinano attività economiche con animali (fra cui il d.lgs. 267/2003, ma anche il d.lgs. 26/2014 sulla sperimentazione, il regolamento (CE) n. 1099/2009 sull’abbattimento e il connesso d.lgs. 131/2013 in materia sanzionatoria, la disciplina della caccia) e la tutela penale generale del codice. Le leggi speciali sono state tradizionalmente concepite come scriminanti implicite: chi opera in conformità ad esse non commette il fatto tipico degli artt. 544-bis ss. c.p. La nuova prospettiva apre alla possibilità — già teorizzata da una parte della dottrina e ora suggerita dalla stessa proponente della riforma — che la conformità formale alla legge speciale non escluda la configurabilità del reato quando l’attività concretamente svolta integri il maltrattamento. Sarà la giurisprudenza dei prossimi anni a determinare il punto di equilibrio.

14. Lettura critica complessiva: un sistema welfarista in un’ottica di diritto animale

Il d.lgs. 267/2003 — nel quadro normativo attualmente vigente, integrato dal D.M. 20 aprile 2006, dall’art. 3-bis introdotto nel 2009 e dall’apparato sanzionatorio riscritto nel 2013 — costituisce un esempio paradigmatico di disciplina welfarista. Esso accetta, come dato di partenza non discusso, l’esistenza dell’allevamento intensivo di galline ovaiole; si limita a regolarne le modalità entro standard minimi che mirano a contenere — non a eliminare — la sofferenza animale; offre alla filiera economica un quadro di certezza giuridica in cambio del rispetto di tali standard. Sotto questo profilo, il decreto è uno strumento tecnicamente coerente con la sua premessa, e ha contribuito a produrre, nel ventennio successivo alla sua entrata in vigore, un miglioramento misurabile delle condizioni di allevamento delle galline italiane: l’eliminazione delle gabbie non modificate (sia pure con due anni di ritardo rispetto al termine europeo), l’introduzione di nidi, lettiere e posatoi, l’incremento della superficie minima per gallina, l’obbligo di registrazione e tracciabilità.

Tuttavia, in un’ottica di diritto animale che riconosca agli animali un valore proprio e non si limiti alla regolamentazione della loro sofferenza, il sistema delineato dal decreto presenta limiti strutturali che gli aggiustamenti tecnici non possono superare. Il primo limite è quello dello standard. La superficie di 750 cm² per gallina garantita dalle gabbie modificate dell’allegato D — di cui 600 utilizzabili, all’incirca un foglio A4 — è ritenuta dalla letteratura scientifica inadeguata a consentire l’espressione delle esigenze etologiche che lo stesso decreto, nell’art. 1, riconosce alle galline. La densità di nove galline per metro quadrato consentita dai sistemi alternativi dell’allegato B è anch’essa, secondo il parere EFSA 2023, fattore di rischio per il benessere. Lo standard normativo si colloca strutturalmente al di sotto della soglia indicata dalla scienza.

Il secondo limite è quello della mutilazione consentita. La permanenza del taglio del becco come pratica lecita, ancorché eccezionale, consacra normativamente l’idea che l’integrità fisica dell’animale possa essere sacrificata per ragioni di gestione del sistema di allevamento. Si tratta di un’ammissione che mostra con particolare evidenza la logica del welfarismo: l’animale non è mai veramente protetto in quanto tale, ma soltanto nei limiti compatibili con la funzione produttiva che gli è assegnata.

Il terzo limite è quello dell’esclusione degli stabilimenti minori. La soglia delle 350 galline produce, come si è detto, un effetto distributivo che è incoerente con qualunque concezione che riconosca all’animale un valore proprio: la sofferenza della singola gallina non dipende dalle dimensioni dell’allevamento. Si tratta di un’eccezione di tipo regolamentare, giustificabile in chiave di proporzionalità degli oneri amministrativi, ma incompatibile con un sistema che assumesse seriamente la centralità dell’individuo animale.

Il quarto limite — che attraversa l’intero impianto del decreto e che la vicenda dell’inadempimento 2012-2014 ha reso plasticamente evidente — è quello dell’effettività. Anche nei limiti in cui la disciplina è stata adeguatamente formulata, la sua applicazione concreta ha richiesto procedure di infrazione comunitarie, contenziosi giudiziari, tempi di adeguamento ben superiori a quelli previsti. Una parte significativa delle galline ovaiole italiane ha continuato a vivere, fino al 2014, in condizioni che il diritto comunitario qualificava come illecite. Il sistema dei controlli — affidato alle ASL e coordinato dal Ministero della salute — ha mostrato, in quella vicenda, limiti strutturali nella capacità di garantire il rispetto del divieto. La frequenza delle ispezioni, la percentuale di quelle effettuate senza preavviso, le risorse dedicate alla vigilanza sono parametri che il decreto non disciplina in modo cogente, e che variano in funzione delle scelte amministrative locali.

Vi è infine un quinto limite, di carattere sistemico, che il decreto condivide con l’intera disciplina europea del benessere animale negli allevamenti. La direttiva 1999/74/CE, recepita dal d.lgs. 267/2003, nasce in un quadro che contempla esplicitamente — accanto alla protezione degli animali — la finalità di evitare distorsioni di concorrenza nel mercato interno. Questa duplice finalità ha prodotto un punto di equilibrio in cui il primo obiettivo è frequentemente subordinato al secondo. La dottrina del diritto animale ha individuato in questo carattere strutturalmente «mercatista» della disciplina europea uno dei limiti che ne impediscono l’evoluzione verso un sistema realmente protettivo: fino a quando il superamento delle gabbie sarà giustificato in termini di efficienza concorrenziale e non in termini di rispetto dell’animale, la sua introduzione rimarrà condizionata ai cicli politici ed economici, come la vicenda della mancata proposta legislativa post-«End the Cage Age» dimostra plasticamente.

Vi è infine un sesto profilo, di carattere etico-giuridico, che chiude il percorso di questo commento. Il riconoscimento delle «esigenze etologiche» contenuto all’art. 1, comma 2, lettera e), del d.lgs. 267/2003 si inserisce in una traiettoria evolutiva che il diritto italiano sta progressivamente costruendo, e che fa progressivamente emergere l’animale dal ruolo di mero oggetto di tutela mediata a quello di destinatario diretto della protezione giuridica. Le tappe sono ormai riconoscibili: la legge 20 luglio 2004, n. 189, che con il Titolo IX-bis del codice penale ha introdotto la tutela penale degli animali; la giurisprudenza di merito e di legittimità del decennio successivo, che ha valorizzato la dimensione etologica della sofferenza animale e ridimensionato la portata scriminante dell’art. 19-ter disp. att. c.p.; la legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, che ha innalzato a rango costituzionale il principio di tutela degli animali; la legge 6 giugno 2025, n. 82, che ha spostato il bene giuridico protetto dall’umano sentimento di pietà all’animale in quanto tale. In questo arco, il d.lgs. 267/2003 — testo formulato vent’anni fa in un contesto ancora pienamente welfarista — è uno dei tasselli iniziali di un quadro oggi significativamente trasformato. La sua interpretazione e applicazione contemporanea non possono prescindere dalla traiettoria che lo segue: il decreto va letto, sul piano sistematico, come un testo che disciplina condizioni minime in attesa che il legislatore — italiano ed europeo — ne aggiorni le scelte di fondo, e che intanto deve essere applicato con il rigore che il novellato art. 9 Cost. e la riforma Brambilla impongono.

Il d.lgs. 267/2003 è, in conclusione, un testo che ha svolto una funzione storicamente positiva — segnando un passaggio dal modello del D.P.R. 233/1988 a un quadro più articolato e meno permissivo — ma che è oggi ampiamente superato dalla scienza, contestato dall’opinione pubblica e in tensione con il nuovo quadro costituzionale e penalistico italiano. La sua sopravvivenza nell’attuale formulazione si giustifica soltanto in ragione dell’inerzia legislativa europea, non di un giudizio di adeguatezza del modello che esso disciplina. Il riconoscimento, contenuto nello stesso decreto (art. 1, comma 2, lettera e)), che le galline hanno «esigenze etologiche» specifiche è un riconoscimento che il legislatore ha fatto ma di cui non ha tratto le conseguenze sistematiche. Tradurlo in norme che garantiscano effettivamente quelle esigenze richiederebbe — come la stessa EFSA suggerisce — l’abbandono del modello in gabbia, l’innalzamento delle densità ammesse nei sistemi alternativi, il divieto di mutilazioni, la previsione di obblighi di accesso all’aperto. È, in larga parte, l’agenda dell’iniziativa «End the Cage Age». Sul piano del diritto interno, gli strumenti per accogliere quell’agenda sono oggi disponibili: il nuovo art. 9, terzo comma, Cost. fornisce la base costituzionale, la legge 82/2025 fornisce la cornice penalistica, e il decreto del 2003 — letto sistematicamente con le riforme successive — può essere reinterpretato in modo da ridurne le ambiguità e amplificarne le aperture pro animale. Resta da costruire — e qui la responsabilità è del legislatore tanto italiano quanto europeo — il quadro normativo che dia veramente alle galline ovaiole, e a tutti gli altri animali oggi in gabbia, una vita compatibile con quanto la scienza riconosce essere il loro benessere e quanto la coscienza pubblica europea reclama essere il loro diritto.

— Animal Law Italia —

Riferimenti bibliografici (dottrina e giurisprudenza citate)

M. Santoloci – C. Campanaro, Tutela giuridica degli animali. Aspetti sostanziali e procedurali, Diritto dell’Ambiente Edizioni, 2013.

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M. Pittalis, La legge “Brambilla” a tutela degli esseri animali: un epocale cambiamento di prospettiva, in Altalex, 16 luglio 2025.