Attuazione della direttiva 98/58/CE relativa alla protezione degli animali negli allevamenti

Analisi e commento

Premessa: il d.lgs. 146/2001 come disciplina orizzontale del benessere animale negli allevamenti

Il decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 146 — di seguito «d.lgs. 146/2001» — costituisce, nel diritto italiano, la disciplina orizzontale di riferimento sulla protezione degli animali negli allevamenti. Esso recepisce la direttiva 98/58/CE del Consiglio del 20 luglio 1998, che a sua volta dà attuazione, nell’ordinamento dell’Unione, alla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla protezione degli animali tenuti a scopi di allevamento, adottata a Strasburgo il 10 marzo 1976 e ratificata dall’Italia con la legge 14 ottobre 1985, n. 623.

La qualifica della disciplina come «orizzontale» non è soltanto una collocazione sistematica: è il dato che ne definisce la struttura e ne misura il limite. Il d.lgs. 146/2001 detta principi e standard generali applicabili a tutte le specie animali allevate, lasciando alla legislazione verticale di settore — per specie e per fase di filiera — la fissazione dei requisiti tecnici di dettaglio. Si tratta di un’architettura normativa coerente con la logica della direttiva quadro: la 98/58/CE è stata concepita come testo «ombrello», destinato a operare in parallelo con direttive verticali già esistenti (vitelli: dir. 91/629/CEE, per maggiori informazioni clicca qui; suini: dir. 91/630/CEE, per maggiori informazioni clicca qui; galline ovaiole: prima dir. 86/113/CEE poi 1999/74/CE, per maggiori informazioni clicca qui) o successivamente adottate (polli da carne: dir. 2007/43/CE, per maggiori informazioni clicca qui). La conseguenza è che il d.lgs. 146/2001, da solo, non costituisce una disciplina compiuta per nessuna specie: è la base comune, da combinare con le norme verticali. Per le specie prive di disciplina verticale — fra cui, in ambito italiano, tacchini, anatre, oche, conigli, ovini, caprini, equini, pesci d’allevamento — il d.lgs. 146/2001 rimane invece l’unica fonte di tutela settoriale.

La collocazione cronologica del decreto merita una notazione. Il d.lgs. 146/2001 nasce in un quadro costituzionale e ordinamentale antecedente alle riforme che hanno progressivamente innalzato il livello di tutela giuridica degli animali nel diritto italiano: precede di tre anni l’introduzione del Titolo IX-bis del codice penale ad opera della legge 20 luglio 2004, n. 189; precede di oltre vent’anni la riforma costituzionale operata dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, che ha introdotto al terzo comma dell’art. 9 Cost. il principio di tutela degli animali; precede di quasi un quarto di secolo la legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla), che ha sostituito la rubrica del Titolo IX-bis del codice penale, segnando uno spostamento del baricentro della tutela dall’offesa al sentimento umano verso la considerazione dell’animale come bene giuridico direttamente protetto. Il testo del decreto è dunque, sul piano della tecnica normativa, una fotografia del momento storico in cui è stato approvato: una fotografia che le successive evoluzioni dell’ordinamento — costituzionali, penalistiche e civilistiche — impongono oggi di rileggere criticamente, perché vincolano l’interprete a un’applicazione del decreto coerente con il quadro sistematico maturato in quasi venticinque anni.

Sul piano del diritto comunitario, il quadro entro cui il decreto opera è stato anch’esso significativamente trasformato dopo il 2001. L’art. 13 del TFUE, introdotto dal Trattato di Lisbona ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, riconosce esplicitamente gli animali come «esseri senzienti» e impone all’Unione e agli Stati membri di tenere pienamente conto delle loro esigenze in materia di benessere nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione in alcuni settori, tra cui l’agricoltura. È un riferimento che la direttiva 98/58/CE non poteva contemplare e che oggi opera come parametro interpretativo sovraordinato per tutto il diritto derivato in materia.

Nel 2020 la Commissione europea ha lanciato un percorso di revisione integrale della legislazione UE sul benessere animale negli allevamenti, conferendo all’EFSA – agenzia indipendente di valutazione scientifica del rischio in materia alimentare, mangimistica e di benessere animale – il mandato di fornire pareri scientifici aggiornati per tutte le principali specie allevate. L’iniziativa si colloca nell’ambito del Green Deal europeo — la cornice strategica adottata con la comunicazione COM(2019) 640 dell’11 dicembre 2019, che raccoglie le politiche dirette a rendere l’economia dell’Unione climaticamente neutra entro il 2050 — e della sua declinazione agroalimentare, la strategia «Farm to Fork» («Dal produttore al consumatore»), adottata con la comunicazione COM(2020) 381 del 20 maggio 2020 per orientare il sistema alimentare dell’Unione verso modelli più equi, sani e ambientalmente sostenibili.

Nel 2025 la Commissione ha riaperto il percorso preparatorio della riforma con una call for evidence (18 giugno – 16 luglio 2025) — strumento di consultazione preliminare attraverso cui la Commissione raccoglie contributi da cittadini, organizzazioni e parti interessate prima di formulare la proposta legislativa — e con una consultazione pubblica (19 settembre – 12 dicembre 2025) sulla modernizzazione della disciplina, senza tuttavia presentare ancora la proposta attesa.

Il d.lgs. 146/2001 si trova così, nel 2026, in una posizione intermedia: ancora pienamente vigente, ma in attesa di un aggiornamento europeo del quadro entro cui è stato costruito.

Genesi e architettura della direttiva 98/58/CE: la logica delle «norme minime»

La direttiva 98/58/CE è la prima — e ad oggi unica — direttiva orizzontale dell’Unione sul benessere degli animali negli allevamenti.

Il considerando 8 individua la finalità sostanziale dell’intervento normativo, statuendo che «è pertanto necessario stabilire norme minime comuni riguardo alla protezione degli animali negli allevamenti, per garantire lo sviluppo razionale della produzione e facilitare l’organizzazione del mercato degli animali».

Il considerando 7 richiama il presupposto economico dell’armonizzazione, osservando che «le differenze che rischiano di alterare le condizioni di concorrenza hanno effetti negativi sul buon funzionamento dell’organizzazione del mercato degli animali».

I considerando 1-3 ancorano l’intervento all’obbligo di attuazione, da parte della Comunità, dei principi della Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti — ratificata da tutti gli Stati membri e approvata dalla Comunità con la decisione 78/923/CEE — principi che, secondo il considerando 3, «riguardano il ricovero, l’alimentazione e le cure adeguate alle esigenze fisiologiche ed etologiche degli animali, secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche».

Il considerando 6 richiama, sul piano della politica generale dell’Unione, la dichiarazione n. 24 allegata all’atto finale del Trattato sull’Unione europea (Maastricht, 1992), che invita le istituzioni europee e gli Stati membri a «tener pienamente conto, all’atto dell’elaborazione e dell’attuazione della legislazione comunitaria, in particolare nel settore della politica agricola comune, delle esigenze in materia di benessere degli animali»: una previsione che — in connessione con l’odierno art. 13 TFUE — fornisce il fondamento sovraordinato della disciplina settoriale di cui la direttiva è espressione.

È un’architettura di compromesso che attraversa, sul piano sistematico, tutta la disciplina europea del benessere animale: si stabiliscono standard minimi, e quegli standard sono tendenzialmente quelli che il mercato è in grado di sostenere senza distorsioni significative della concorrenza.

La logica della «norma minima» — che il d.lgs. 146/2001 riproduce fedelmente all’art. 1, comma 1 («misure minime da osservare negli allevamenti per la protezione degli animali») — è un dato strutturale di tutto il sistema europeo di tutela degli animali allevati. Essa significa, sul piano operativo, che il decreto traccia una soglia al di sotto della quale l’attività diventa illecita, senza fissare uno standard ottimale di benessere. Coerentemente, l’art. 10, paragrafo 2, della direttiva consente esplicitamente agli Stati membri di adottare «disposizioni più rigorose» rispetto a quelle minime previste, purché compatibili con il Trattato; il decreto italiano riproduce questa apertura all’art. 6, comma 1, autorizzando il Ministro della salute, di concerto con altri ministri, ad adottare «norme tecniche relative alla protezione degli animali negli allevamenti di maggiore tutela di quelle previste dal presente decreto». Tale facoltà è stata esercitata in misura assai limitata; il principale strumento attuativo successivo — il D.M. 20 aprile 2006 — riguarda non già un innalzamento orizzontale degli standard, ma l’adeguamento tecnico della disciplina verticale sulle galline ovaiole (sostituzione degli allegati B, C e D del d.lgs. 267/2003).

La direttiva 98/58/CE, e con essa il decreto di recepimento, sono stati oggetto di critiche specifiche da parte della dottrina del diritto animale italiana e europea. Si è osservato che la direttiva risulta strutturalmente «parziale» tanto nei destinatari (esclusione degli invertebrati, fra cui i cefalopodi – molluschi marini che includono specie come polpi, calamari, seppie, totani – oggi riconosciuti come animali senzienti) quanto nella salvaguardia del benessere (autorizzazione delle mutilazioni a condizioni stabilite dalla normativa nazionale). Si è osservato, inoltre, che il testo è redatto con un linguaggio talmente elastico — «adeguato», «sufficiente», «non dannoso», «appropriato», «non eccessivo» — da rendere problematica l’individuazione di standard quantitativamente verificabili in sede ispettiva e sanzionatoria.

Il principio di precauzione e la disciplina del benessere animale negli allevamenti

Il principio di precauzione, formalizzato dal diritto comunitario come canone dell’azione dell’Unione in materia ambientale (oggi art. 191, paragrafo 2, TFUE), si è progressivamente esteso alla sicurezza alimentare, alla salute pubblica e alle biotecnologie agroalimentari, settori in cui l’incertezza scientifica si combina con la possibilità di danni potenzialmente irreversibili. Esso impone che l’assenza di certezza scientifica definitiva non possa essere addotta come ragione per posticipare l’adozione di misure di tutela: di fronte a indizi seri di rischio, la prudenza opera come criterio di azione, non come opzione interpretativa. La sua rilevanza per la disciplina del benessere animale negli allevamenti — sul piano del diritto dell’Unione e della dottrina del diritto animale — merita un richiamo specifico.

La rilevanza del principio di precauzione per la disciplina del benessere animale è storicamente legata alla crisi dell’encefalopatia spongiforme bovina (BSE, nota anche come sindrome della mucca pazza) e alla sua trasmissione all’uomo nella variante della malattia di Creutzfeldt-Jakob, che fra gli anni Ottanta e Novanta ha reso evidente, su scala paneuropea, il nesso strutturale fra allevamento intensivo, salute degli animali e salute pubblica, e la fragilità di una governance fondata sulla sola valutazione ex post. La risposta istituzionale dell’Unione si è articolata nella creazione, con il Regolamento (CE) n. 178/2002, dell’EFSA quale organismo indipendente di valutazione scientifica del rischio, nell’inclusione del principio di precauzione fra i principi generali della legislazione alimentare europea (art. 7 dello stesso regolamento), e nell’istituzione, con decisione della Commissione del 24 gennaio 2017, della Piattaforma dell’Unione europea sul benessere degli animali. Più nel dettaglio, quest’ultima consiste in un gruppo di esperti in materia, i cui compiti principali sono:

• assistere la Commissione nello sviluppo e nello scambio di azioni che contribuiscono all’attuazione della legislazione dell’Unione in materia di benessere degli animali e alla comprensione della legislazione dell’Unione e delle norme internazionali in materia di benessere degli animali;
• facilitare lo sviluppo e l’uso di impegni volontari in materia di benessere degli animali;
• incoraggiare il dialogo sulle questioni in materia di benessere degli animali sulle quali l’Unione ha competenza; e
• promuovere gli scambi di conoscenze scientifiche e tecniche, innovazioni e buone pratiche nel campo del benessere degli animali.

Il principio ha trovato applicazione esplicita in materie contigue. Sul piano sistematico, la direttiva (UE) 2015/412 sulla possibilità degli Stati membri di vietare o limitare la coltivazione di OGM sul proprio territorio, richiama espressamente al considerando 2 il principio di precauzione quale parametro che presiede alla procedura di autorizzazione («tale valutazione del rischio fornisce pareri scientifici volti a orientare il processo decisionale ed è seguita da una decisione relativa alla gestione del rischio») e alla successiva attuazione: una traiettoria che la dottrina del diritto animale ha indicato come trasponibile, almeno in linea concettuale, alla materia dell’allevamento.

Sul piano specifico dell’allevamento, l’applicazione coerente del principio di precauzione produce conseguenze significative. Lo ha osservato, con particolare chiarezza, la dottrina più sensibile, sottolineando che l’allevamento — e segnatamente l’allevamento intensivo — pone problemi sistemici di rischio per l’ambiente e la salute pubblica (zoonosi, cioè malattie infettive trasmesse dall’animale all’uomo, antibiotico-resistenza, contaminazione idrica, emissioni climalteranti, perdita di biodiversità funzionale), oltre che — sul piano specificamente animale — rischi etologici, comportamentali e sanitari documentati dai pareri EFSA.

In una lettura critica orientata al principio di precauzione, si può sostenere che il sistema dell’allevamento intensivo presenti profili di incompatibilità strutturale con una governance realmente preventiva dei rischi sanitari, ambientali ed etologici.

Struttura del decreto

Il decreto si compone di sette articoli e di un allegato unico articolato in ventidue punti. La sua struttura essenziale può essere descritta sui seguenti piani:

• il primo piano è quello dell’ambito di applicazione (art. 1), che definisce le specie e le situazioni coperte dalla disciplina e fissa le esclusioni;
• il secondo è quello degli obblighi del proprietario o detentore (art. 2), che impone l’adozione di «misure adeguate» per garantire il benessere e rinvia all’allegato per i requisiti tecnici di alloggiamento e custodia;
• il terzo è quello della disciplina speciale per gli animali da pelliccia (art. 3), che richiama le ulteriori prescrizioni del punto 22 dell’allegato;
• il quarto è quello dei controlli interni (art. 4) e dei controlli comunitari (art. 5);
• il quinto è quello delle disposizioni finali (art. 6), comprendenti la potestà ministeriale di adottare norme tecniche di maggiore tutela e la previsione di un decreto interministeriale per i criteri di adozione di metodi alternativi all’alimentazione forzata di anatre e oche e per la riconversione degli allevamenti di animali da pelliccia;
• il sesto è quello sanzionatorio (art. 7), che individua le sanzioni amministrative applicabili in caso di violazione.

L’allegato unico costituisce la parte sostanziale del decreto. Esso disciplina, in ventidue punti tematici, gli aspetti operativi della tenuta degli animali: personale, controllo, registrazione, libertà di movimento, fabbricati e locali di stabulazione, animali custoditi all’aperto, impianti meccanici e automatici, mangimi e acqua, mutilazioni, procedimenti di allevamento, animali da pelliccia. È nell’allegato che si trovano sia i pochi standard quantitativi del decreto — essenzialmente limitati alle dimensioni delle gabbie per visoni del punto 22 — sia, soprattutto, i requisiti qualitativi formulati con la terminologia elastica che caratterizza l’intera disciplina.

Una considerazione preliminare di carattere sistematico merita di essere svolta. Il d.lgs. 146/2001 è una disciplina della modalità di allevamento, non una disciplina che metta in discussione l’allevamento in sé. Tutta la sua architettura presuppone l’esistenza di un’attività economica legittima — l’allevamento intensivo o estensivo di animali per la produzione di derrate alimentari, lana, pelli e altri scopi agricoli — e ne regola le condizioni minime di esercizio. Il decreto non contempla, e non potrebbe contemplare in mancanza di un quadro europeo che lo legittimi, la possibilità di porre limiti dimensionali o strutturali agli allevamenti; non disciplina, se non in modo molto indiretto, l’intensificazione degli allevamenti; non interroga le scelte di filiera e di consumo che generano la domanda di prodotti animali. È una disciplina della sofferenza tollerabile, costruita all’interno di un sistema economico che la sofferenza animale presuppone e — in larga misura — produce. È il limite paradigmatico del principio del welfarismo, di cui il d.lgs. 146/2001 è, sul piano italiano, l’espressione più estesa e di cui si dirà meglio più avanti.

L’ambito di applicazione (art. 1): chi è dentro, chi è fuori

L’art. 1, comma 1, del d.lgs. 146/2001 definisce l’oggetto del decreto come l’individuazione delle «misure minime da osservare negli allevamenti per la protezione degli animali», facendo salve le disposizioni della normativa verticale di settore allora vigente, espressamente richiamata: il D.P.R. 24 maggio 1988, n. 233 (galline ovaiole, successivamente abrogato e sostituito dal d.lgs. 267/2003), il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 533 (vitelli, oggi sostituito dal d.lgs. 7 luglio 2011, n. 126 in attuazione della direttiva 2008/119/CE) e il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 534 (suini, oggi sostituito dal d.lgs. 7 luglio 2011, n. 122 in attuazione della direttiva 2008/120/CE). La formula «ferme restando» — che apre la clausola di salvezza — colloca correttamente, sul piano sistematico, il d.lgs. 146/2001 in posizione subordinata rispetto alle norme verticali, secondo il principio generale «lex specialis derogat legi generali».

L’art. 1, comma 2, contiene le definizioni.

La lettera a) definisce «animale», ai fini del decreto, come «qualsiasi animale, inclusi pesci, rettili e anfibi, allevato o custodito per la produzione di derrate alimentari, lana, pelli, pellicce o per altri scopi agricoli». La definizione è inclusiva e copre l’intera filiera della produzione zootecnica, comprese categorie spesso trascurate dal dibattito pubblico come i pesci d’allevamento — settore di crescente rilevanza economica, in cui le condizioni di benessere pongono problemi etologici e sanitari specifici e sono oggetto di approfondimento da parte dello stesso EFSA e della letteratura scientifica più recente.

La lettera b) definisce «proprietario o custode ovvero detentore» chiunque, «anche temporaneamente», sia responsabile degli animali.

La lettera c) individua l’autorità competente nel Ministero della salute e nelle autorità sanitarie territorialmente competenti.

L’art. 1, comma 3, contiene quattro esclusioni, ciascuna delle quali apre questioni interpretative di rilievo per il diritto animale.

• Animali che vivono in ambiente selvatico (lettera a): l’esclusione è coerente con la finalità dell’atto, che riguarda gli animali «allevati o custoditi» e non quelli liberi in natura; questi ultimi sono protetti, sul piano italiano, dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157 sulla protezione della fauna omeoterma selvatica e dalle direttive europee 2009/147/CE («Direttiva Uccelli») e 92/43/CEE («Direttiva Habitat»).
• Animali destinati a gare, esposizioni, manifestazioni ad attività culturali o sportive (lettera b): l’esclusione si riferisce, in primo luogo, agli animali da spettacolo (circo, gare ippiche, fiere zootecniche) e agli animali sportivi (cavalli da corsa, cani da concorso). La loro tutela è frammentaria e demandata a normative speciali — fra cui, per i circhi, la legge 15 luglio 2022, n. 106 e i successivi differimenti del termine per l’esercizio della delega operati da L. 14/2023, L. 119/2024 e L. 121/2025 in materia di phase-out degli animali nel settore dello spettacolo — e alla tutela generale del codice penale (artt. 544-bis ss. e art. 727). L’esclusione comporta che, ad esempio, gli animali tenuti negli stabilimenti di allevamento per la produzione di esemplari destinati alle esposizioni o alle gare ricadano nella disciplina del d.lgs. 146/2001, mentre i medesimi animali, una volta acquisiti dall’organizzatore dell’evento, escano dal suo ambito di applicazione.
• Animali da sperimentazione o da laboratorio (lettera c): la materia è oggi disciplinata dal d.lgs. 4 marzo 2014, n. 26, attuativo della direttiva 2010/63/UE sulla protezione degli animali utilizzati a fini scientifici, che costituisce — sul piano sistematico — una disciplina autonoma e settoriale.
• Invertebrati (lettera d): è l’esclusione di portata più ampia e di maggior rilievo critico. Essa lascia integralmente al di fuori della tutela del decreto categorie animali oggi pacificamente riconosciuti come senzienti dalla letteratura scientifica e da pareri istituzionali comunitari, fra cui in particolare i cefalopodi (molluschi marini che includono specie come polpi, calamari, seppie, totani) e i decapodi (crostacei come aragoste, granchi, gamberi, astici, scampi). Il dato è particolarmente significativo se posto in relazione con il d.lgs. 4 marzo 2014, n. 26, che — recependo la direttiva 2010/63/UE — include espressamente i cefalopodi nell’ambito della protezione degli animali utilizzati a fini scientifici. Si configura così, sul piano sistematico, una contraddizione interna all’ordinamento: il medesimo polpo, ove utilizzato in un laboratorio universitario, gode delle tutele del d.lgs. 26/2014, ma ove allevato in un impianto acquacolturale a fini alimentari resta integralmente privo di protezione settoriale. La discrepanza è già stata documentata da Animal Law Italia nella propria attività istituzionale e nelle proprie campagne, in particolare nell’ambito dell’iniziativa «Dalla Parte dei Crostacei».

L’esclusione degli invertebrati è il primo dei limiti strutturali del decreto. Il superamento richiederebbe una modifica del diritto dell’Unione — l’estensione dell’ambito della direttiva 98/58/CE — più che del solo decreto italiano. È tuttavia significativo che il legislatore italiano non si sia avvalso, sul punto, della facoltà di disposizioni «più rigorose» riconosciuta dall’art. 10, paragrafo 2, della direttiva: una scelta autonoma di inclusione degli invertebrati commercialmente allevati sarebbe stata consentita dal quadro comunitario.

Gli obblighi del proprietario o detentore (art. 2): il rinvio all’allegato e la formazione professionale

L’art. 2, comma 1, individua il contenuto degli obblighi del proprietario, custode o detentore degli animali. La lettera a) impone l’adozione di «misure adeguate per garantire il benessere» degli animali e per evitare «dolori, sofferenze o lesioni inutili»: si tratta della clausola generale, coincidente con quella dell’art. 3 della direttiva 98/58/CE, che si presta a essere applicata sia in via amministrativa (in sede di accertamento delle violazioni di cui all’art. 7) sia in via penale (alla luce del rapporto con l’art. 544-ter c.p., infra § 12). La lettera b) impone di «allevare e custodire gli animali diversi dai pesci, rettili e anfibi, in conformità alle disposizioni di cui all’allegato»: ne discende un dato di rilievo sistematico, spesso trascurato, che merita di essere segnalato esplicitamente.

Pesci, rettili e anfibi rientrano pacificamente nella definizione di «animale» del decreto (art. 1, comma 2, lettera a), e sono dunque destinatari della clausola generale di cui all’art. 2, comma 1, lettera a), che impone misure adeguate al loro benessere. Essi non sono però soggetti, per espressa previsione dell’art. 2, comma 1, lettera b), all’allegato del decreto, in tutta la sua estensione. La scelta riflette le difficoltà tecniche di applicare ad acquacoltura, allevamenti di rettili e di anfibi i requisiti edilizi e gestionali pensati per animali terrestri da reddito (ricoveri, illuminazione artificiale, lettiere, libertà di movimento intesa in senso terrestre). Ma sul piano sistematico essa produce una tutela significativamente attenuata: i pesci d’allevamento, in particolare — settore di significativa rilevanza economica in Italia — restano soggetti solo alla clausola generale di cui all’art. 2, comma 1, lettera a), e ai principi unionali dell’art. 13 TFUE, senza alcun parametro normativo specifico di benessere. La direttiva 98/58/CE non contiene allegati settoriali per le specie acquatiche, e nessuna direttiva verticale dell’Unione disciplina, ad oggi, il benessere dei pesci d’allevamento. L’EFSA ha emesso, nel corso degli anni, alcuni pareri scientifici sui pesci d’allevamento (tra cui quello sui salmoni atlantici del 2008 e quello sulle trote iridee del 2009), ma non si è dato seguito legislativo a tali pareri sul piano dell’Unione.

L’art. 2, comma 2, contiene una previsione di formazione professionale: «per favorire una migliore conoscenza degli animali domestici da allevamento», le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano «possono organizzare periodicamente, per il tramite dei servizi veterinari delle aziende sanitarie locali, corsi di qualificazione professionale con frequenza obbligatoria per gli operatori del settore, allo scopo di favorire la più ampia conoscenza in materia di etologia animale applicata, fisiologia, zootecnia e giurisprudenza». La formulazione («possono organizzare») configura una facoltà e non un obbligo regionale; l’attuazione, come prevede il comma 3, deve avvenire «senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato». L’evoluzione successiva dell’ordinamento ha introdotto obblighi formativi più stringenti per specifiche categorie di allevatori — si pensi al certificato di formazione del detentore di polli da carne ai sensi dell’art. 4, comma 2, del d.lgs. 27 settembre 2010, n. 181, o all’obblighi formativi specifici introdotti dalla normativa settoriale successiva, in particolare per alcune categorie di operatori, allevatori o detentori.

Sul piano orizzontale, la previsione del d.lgs. 146/2001 è rimasta per oltre vent’anni largamente affidata all’iniziativa regionale. La sistematizzazione nazionale dell’obbligo formativo per gli operatori del settore zootecnico è stata costruita inizialmente in materia di sanità animale, con il D.M. del Ministro della Salute del 6 settembre 2023, adottato in attuazione dell’art. 11 del regolamento (UE) 2016/429 e degli artt. 24 del d.lgs. 134/2022 e 10 del d.lgs. 136/2022. Il successivo D.M. 23 dicembre 2025 ha esteso la valenza di quel percorso formativo all’adempimento degli obblighi in materia di benessere animale di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. 146/2001, differendo al 31 dicembre 2026 il termine per il primo ciclo formativo. Il dato evidenzia, sul piano fattuale, che una disciplina nazionale operativa dell’obbligo formativo in materia di benessere animale ex art. 2, comma 2, del d.lgs. 146/2001 è intervenuta solo a oltre due decenni dall’entrata in vigore del decreto.

La disciplina degli animali da pelliccia (art. 3 e punto 22 dell’allegato)

L’art. 3 del decreto introduce «disposizioni di maggiore protezione per gli animali da pelliccia», stabilendo che «l’allevamento di animali con il solo e principale scopo di macellarli per il valore della loro pelliccia deve avvenire in conformità alle ulteriori disposizioni dettate al punto 22 dell’allegato». La norma rinvia, dunque, al punto 22 dell’allegato unico, che fissa le misure minime degli spazi per il visone allevato in gabbia: superficie libera (con esclusione del nido) di 2.550 cm² per animale adulto singolo, per animale adulto e piccoli, e — fino a due animali per spazio — per animali giovani dopo lo svezzamento; altezza minima della gabbia di 45 cm; larghezza non inferiore a 30 cm e lunghezza non inferiore a 70 cm. Per gli allevamenti esistenti il decreto prevedeva un regime transitorio: adeguamento delle gabbie con superficie inferiore a 1.600 cm² e/o altezza inferiore a 35 cm entro il 31 dicembre 2001; adeguamento delle gabbie con superficie superiore a 1.600 cm² e/o altezza superiore a 35 cm entro il 31 dicembre 2010.

Sul piano del diritto vigente, la disciplina dell’art. 3 e del punto 22 dell’allegato è oggi sostanzialmente inattuale a seguito dell’intervento della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Legge di bilancio 2022). L’art. 1, comma 980, di tale legge ha vietato «l’allevamento, la riproduzione in cattività, la cattura e l’uccisione di visoni (Mustela viso o Neovison vison), di volpi (Vulpes vulpes, Vulpes Lagopus o Alopex Lagopus), di cani procione (Nyctereutes procyonoides), di cincillà (Chinchilla laniger) e di animali di qualsiasi specie per la finalità di ricavarne pelliccia». I commi 981-984 hanno disciplinato il regime di dismissione degli allevamenti esistenti, l’indennizzo a favore dei titolari (con fondo dedicato presso il Ministero delle politiche agricole) e la cessione obbligatoria degli animali ancora detenuti. Il decreto interministeriale attuativo, recante «Criteri e modalità di corresponsione dell’indennizzo», è stato adottato il 30 dicembre 2022 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 54 del 4 marzo 2023.

Il combinato disposto della L. 234/2021 e dell’art. 3 del d.lgs. 146/2001 produce un quadro sistematicamente significativo. Sul piano della tecnica normativa, le disposizioni dell’art. 3 e del punto 22 dell’allegato non sono state formalmente abrogate dal legislatore del 2021: il divieto integrale di allevamento opera, su queste disposizioni, come abrogazione tacita per incompatibilità, ai sensi dell’art. 15 disp. prel. c.c. Il risultato è una norma vigente ma priva di oggetto: non vi sono, dal 1° gennaio 2022, allevamenti di animali da pelliccia legittimi sul territorio italiano, e le prescrizioni dimensionali del punto 22 dell’allegato sono prive di ambito di applicazione concreto. Una formale abrogazione esplicita rappresenterebbe un’opportuna pulizia del testo, in coerenza con il principio di chiarezza legislativa, ma il legislatore del 2021 ha preferito limitarsi all’intervento sostanziale, lasciando intatta la norma di rango ordinario.

La vicenda della disciplina italiana sugli animali da pelliccia merita di essere letta in chiave di diritto animale: per oltre vent’anni — dal 2001 al 2021 — l’ordinamento ha disciplinato l’allevamento di animali per pelliccia regolandone solo le modalità tecniche di esercizio, fissando parametri dimensionali (2.550 cm² per un visone adulto, ossia un quadrato di circa 50×50 cm con altezza minima di 45 cm) radicalmente incompatibili con le esigenze etologiche di un carnivoro semiacquatico territoriale, dotato in natura di un home range che supera il chilometro.

La parabola è istruttiva per l’intera disciplina del d.lgs. 146/2001: la regolazione welfarista delle modalità di esercizio di un’attività economica può costituire un momento storicamente utile, ma non un punto di arrivo. Le esigenze etologiche di un visone non possono essere soddisfatte in una gabbia di 2.550 cm², qualunque sia il dettaglio tecnico; lo si è riconosciuto solo quando la prospettiva si è spostata dalla regolazione al divieto. Considerazione analoga vale per le ovaiole in gabbia modificata, le scrofe in gabbia parto, i broiler ad alta densità: la regolazione tecnica del confinamento non risolve la questione di fondo, che attiene alla compatibilità del modello di allevamento con le esigenze etologiche della specie.

I controlli interni e i controlli comunitari (artt. 4-5): un’architettura a due livelli

Il sistema dei controlli del decreto è strutturato su due livelli. Il primo livello è quello dei controlli nazionali, disciplinato dall’art. 4: le Autorità sanitarie territorialmente competenti — le ASL, in funzione del riparto costituzionale di competenze in materia sanitaria — dispongono ispezioni per la verifica del rispetto del decreto, da effettuare «anche in occasione di altri controlli». La conformità delle modalità di allevamento all’allegato deve essere valutata «tenuto conto della specie, del grado di sviluppo, adattamento e addomesticamento, nonché delle loro esigenze fisiologiche ed etologiche secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche». Le ASL trasmettono al Ministero della salute una relazione sulle ispezioni, ai fini della relazione complessiva che il Ministero invia alla Commissione europea ai sensi dell’art. 4, comma 2.

Il riferimento alle «esigenze fisiologiche ed etologiche» dell’animale, contenuto all’art. 4, comma 1, lettera a), è un dato significativo. Esso introduce un parametro qualitativo che, nella prassi ispettiva, dovrebbe orientare l’autorità di controllo a una valutazione sostanziale del benessere, e non meramente formale del rispetto dei requisiti dimensionali e impiantistici. Sul piano del diritto animale, la formula riconosce — già nel 2001 — la dimensione etologica della tutela. Sul piano dell’effettività, tuttavia, la sua applicazione concreta dipende dalle capacità tecniche dei veterinari ufficiali e dagli strumenti operativi a loro disposizione. La piattaforma ClassyFarm, sviluppata dal Ministero della Salute con l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Lombardia e dell’Emilia-Romagna, ha progressivamente standardizzato le check-list ispettive per le principali specie allevate — sia quelle dotate di disciplina verticale (galline ovaiole, polli da carne, suini, vitelli) sia quelle che ne sono prive (bovini da latte adulti, bovini da carne, bufalini, tacchini, conigli, ovini e caprini) — e costituisce oggi lo strumento tecnico attraverso cui le ispezioni vengono effettivamente svolte. Per alcune specie o comparti produttivi, la standardizzazione tecnico-operativa risulta comunque meno sviluppata o meno immediatamente traducibile in parametri ispettivi omogenei.

Il secondo livello è quello dei controlli comunitari, disciplinato dall’art. 5: gli esperti veterinari della Commissione europea e del Ministero della salute possono procedere a controlli «anche al fine di garantire l’applicazione uniforme all’interno del territorio nazionale», verificando sia il rispetto dei requisiti del decreto sia la corretta effettuazione delle ispezioni nazionali. Si tratta di un meccanismo di controllo sul controllore, comune alla disciplina europea del settore (l’analogo meccanismo era previsto, per le galline ovaiole, dall’art. 6 del d.lgs. 267/2003 sopra commentato). Le funzioni di audit sul territorio sono oggi svolte, in sede unionale, dalla Direzione generale Salute e Sicurezza alimentare (DG SANTE) della Commissione, secondo le procedure del Regolamento (UE) 2017/625 sui controlli ufficiali.

Sul piano dell’effettività, le criticità del sistema sono note: il decreto non fissa una frequenza minima cogente per i controlli né prescrive il ricorso prevalente a ispezioni senza preavviso, e la prassi varia in funzione delle scelte amministrative regionali e delle risorse delle ASL; la struttura delle sanzioni amministrative dell’art. 7 (infra § 10) non garantisce proporzionalità rispetto al volume produttivo, sicché esse possono essere percepite come costo sostenibile più che come deterrente; l’asimmetria informativa fra autorità ispettiva e detentore è strutturale (la documentazione disponibile è quella tenuta dal detentore stesso), e la trasparenza pubblica dei risultati delle ispezioni è limitata, perché la relazione ex art. 4, comma 2, contiene dati aggregati e non aziendali.

L’allegato unico: il catalogo delle norme minime

L’allegato unico al decreto disciplina, in ventidue punti, gli aspetti operativi della tenuta degli animali. Esso costituisce la parte sostanziale del decreto e merita un esame organico, raggruppando i punti per area tematica.

Personale, controllo e registrazione (punti 1-6)

Il punto 1 stabilisce che gli animali «sono accuditi da un numero sufficiente di addetti aventi adeguate capacità, conoscenze e competenze professionali»: formula esemplare del linguaggio elastico dell’allegato — il numero di addetti per capo allevato non è fissato, le competenze non sono definite, non è previsto un titolo di studio o un attestato di qualifica. La previsione è entrata in rapporto con norme verticali successive che hanno introdotto requisiti formativi specifici (art. 4 d.lgs. 181/2010 per i polli da carne, D.M. 3 aprile 2025 per i detentori di esemplari esotici); per le specie prive di disciplina verticale resta l’unico riferimento, di scarsa portata applicativa concreta.

Il punto 2 prescrive l’ispezione almeno quotidiana degli animali «il cui benessere richieda un’assistenza frequente dell’uomo», e a intervalli «sufficienti al fine di evitare loro sofferenze» per gli altri sistemi di allevamento.

Il punto 3 richiede un’illuminazione fissa o mobile «adeguata» per consentire l’ispezione completa degli animali in qualsiasi momento.

Il punto 4 prescrive il trattamento immediato e appropriato degli animali malati o feriti, l’eventuale consultazione del medico veterinario qualora l’animale non reagisca alle cure in questione, e l’isolamento — ove necessario — in appositi locali con lettiere asciutte o confortevoli.

I punti 5 e 6 disciplinano il registro dei trattamenti terapeutici, con conservazione di almeno tre anni e messa a disposizione dell’autorità competente in occasione delle ispezioni o su richiesta.

Il complesso dei punti 1-6 traccia il quadro di un’assistenza «di base» dell’animale allevato: presenza di personale qualificato, ispezione regolare, cura sanitaria, registrazione documentale.

È il livello che, in linea di principio, dovrebbe costituire la soglia minima al di sotto della quale non vi è allevamento legittimo. L’analisi mostra, tuttavia, che tale soglia minima è formulata, sul piano della fonte primaria, in termini talmente generici da rendere problematica la sua applicazione coercitiva diretta: il decreto non fissa parametri quantitativi cogenti — superficie minima per capo, densità massima, illuminazione, temperatura — la cui presenza o la cui assenza integri, di per sé, la violazione punibile con sanzione ex art. 7. Sul piano tecnico-operativo la lacuna è stata in parte colmata dalle check-list elaborate nell’ambito del sistema ClassyFarm che hanno standardizzato parametri valutativi per la maggior parte delle specie commercialmente allevate, comprese quelle prive di disciplina verticale (bovini da latte, bovini da carne, bufalini, tacchini, conigli, ovini, caprini).

Resta, sul piano sistematico, una questione di rango della fonte: gli standard ClassyFarm operano come strumenti di categorizzazione del rischio e di orientamento dell’attività ispettiva, ma — al di fuori dei quesiti riconducibili a obblighi della normativa primaria — non integrano autonomamente la fattispecie sanzionatoria dell’art. 7. L’attività ispettiva, per quanto sistematizzata dalle check-list, resta dunque ancorata, nel suo nucleo coercitivo, alla clausola generale del decreto, con un margine di discrezionalità del veterinario ufficiale che persiste in tutta l’area in cui ClassyFarm fornisce orientamenti tecnici ma la fonte primaria non fissa parametri quantitativi. Per alcune specie o comparti produttivi, specie in assenza di disciplina verticale specifica, il difetto resta particolarmente evidente: mancano parametri normativi dettagliati e la standardizzazione tecnico-operativa può risultare meno sviluppata o meno immediatamente idonea a tradurre le clausole generali del decreto in criteri ispettivi omogenei.

Libertà di movimento (punto 7)

Il punto 7 dell’allegato è una delle disposizioni di maggiore portata sistematica del decreto. Esso stabilisce che «la libertà di movimento propria dell’animale, in funzione della sua specie e secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche, non deve essere limitata in modo tale da causargli inutili sofferenze o lesioni» e che, ove l’animale sia continuamente o regolarmente legato, incatenato o trattenuto, esso «deve poter disporre di uno spazio adeguato alle sue esigenze fisiologiche ed etologiche, secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche».

La formula contiene tre elementi di rilievo. In primo luogo, riconosce esplicitamente la «libertà di movimento propria dell’animale» come bene giuridico tutelato, ancorandone la determinazione alla «specie» e alle «conoscenze scientifiche»: si tratta di un riferimento che precorre, sul piano della disciplina settoriale, l’analoga formula dell’art. 13 TFUE («tenere pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti»). In secondo luogo, riconosce la categoria delle «esigenze fisiologiche ed etologiche» dell’animale, che è il fondamento della nozione moderna di benessere animale e che oggi opera come parametro di interpretazione di tutta la disciplina del settore (si veda, per analogia, l’art. 1, comma 2, lettera e), del d.lgs. 267/2003 sulle galline ovaiole, che definisce la lettiera come il materiale «che permette alle ovaiole di soddisfare le loro esigenze etologiche»). In terzo luogo, applica il principio della «sofferenza inutile» — locuzione che attraversa l’intero allegato del decreto — quale soglia di liceità della limitazione del movimento.

La dottrina del diritto animale ha tuttavia osservato come il riconoscimento normativo delle «esigenze fisiologiche ed etologiche» – in particolare di quelle etologiche – sia rimasto in larga parte formale: l’autorizzazione legale delle mutilazioni preventive di cui al punto 19 dell’allegato, la persistenza dei sistemi di confinamento intensivo regolamentati dalle norme verticali e l’assenza di parametri quantitativi cogenti che traducano in standard verificabili tali esigenze configurano un quadro in cui il riconoscimento testuale delle esigenze etologiche convive con la legittimazione di pratiche che ne presuppongono, in fatto, l’impossibile soddisfacimento (cfr. più avanti).

Fabbricati, locali e impianti (punti 8-13)

I punti 8-13 disciplinano gli aspetti edilizi e impiantistici dell’allevamento:

• materiali dei locali di stabulazione e dei dispositivi di attacco non devono essere nocivi per gli animali e devono poter essere puliti e disinfettati (punti 8 e 9);
• circolazione dell’aria, polvere, temperatura, umidità e concentrazioni di gas devono essere mantenute entro limiti non dannosi (punto 10);
• l’illuminazione non deve mantenere gli animali costantemente al buio o esposti ad illuminazione artificiale senza adeguati periodi di riposo (punto 11);
• agli animali custoditi all’aperto deve essere fornito riparo dalle intemperie, dai predatori e dai rischi per la salute (punto 12);
• gli impianti automatici o meccanici «indispensabili per la salute ed il benessere degli animali» sono soggetti a ispezione almeno quotidiana, con sistema di riserva e di allarme per gli impianti di ventilazione artificiale (punto 13).

L’insieme di queste prescrizioni delinea standard minimi strutturali formulati con linguaggio elastico («non nocivi», «entro limiti non dannosi», «adeguati periodi di riposo», «in funzione delle necessità e delle possibilità»). Non sono fissati parametri numerici di temperatura, umidità, concentrazione di ammoniaca o di anidride carbonica, intensità luminosa o durata del periodo di oscurità — parametri suscettibili di determinazione tecnica che alcune norme verticali hanno introdotto. L’effettività delle prescrizioni dipende dunque dall’integrazione con norme verticali quantitative, o, in mancanza, dalla discrezionalità ispettiva.

Il punto 13, sull’impianto automatico o meccanico, contiene un elemento di particolare interesse pratico: la previsione dell’impianto di riserva per la ventilazione artificiale e del sistema di allarme «sottoposto a controlli regolari». Si tratta di prescrizioni che mirano a prevenire eventi catastrofici — la morte massiva di animali da blackout dell’impianto di climatizzazione in periodi di temperatura elevata — fenomeno periodicamente segnalato dalle cronache italiane in connessione con eventi meteorologici estremi e di cui la frequenza è destinata a crescere alla luce delle proiezioni climatiche. La conformità sostanziale al punto 13 è dunque destinata a divenire, nei prossimi anni, un parametro di crescente rilevanza ispettiva e sanzionatoria.

Alimentazione, acqua e altre sostanze (punti 14-18)

I punti 14-18 disciplinano l’alimentazione e l’abbeveraggio:

• agli animali deve essere fornita un’alimentazione «sana adatta alla loro età e specie e in quantità sufficiente a mantenerli in buona salute e a soddisfare le loro esigenze nutrizionali»; gli alimenti e i liquidi non devono essere somministrati in modo da causare sofferenze o lesioni inutili e non devono contenere sostanze nocive (punto 14);
• tutti gli animali devono avere accesso ai mangimi a intervalli adeguati alle loro necessità fisiologiche (punto 15);
• deve essere garantito accesso a un’appropriata quantità di acqua di qualità adeguata (punto 16);
• le attrezzature per la somministrazione devono essere concepite in modo da ridurre al minimo la contaminazione e le conseguenze negative della rivalità (punto 17);
• il punto 18 vieta la somministrazione di sostanze diverse da quelle terapeutiche, profilattiche o zootecniche di cui all’art. 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 96/22/CE, a meno che la loro innocuità per il benessere dell’animale sia dimostrata da studi scientifici e dall’esperienza acquisita.

La formulazione del punto 14 contiene un elemento di rilievo, che merita di essere segnalato in connessione con la disciplina del punto 19 (su cui infra § 9.5): l’inciso «gli alimenti o i liquidi sono somministrati agli animali in modo da non causare loro inutili sofferenze o lesioni». Tale inciso costituisce, sul piano sistematico, il fondamento orizzontale del divieto di alimentazione forzata di anatre e oche poi specificato al punto 19, e fornisce la base per il giudizio di disvalore della pratica del gavage anche per le specie diverse dai palmipedi (ad esempio, per i tacchini soggetti a programmi di alimentazione ad alta densità che inducono accrescimenti corporei rapidissimi e patologie scheletriche).

Sul piano teorico, l’inciso del punto 14 — letto in connessione con l’art. 544-ter c.p. — potrebbe fondare la qualificazione di pratiche alimentari sistematicamente lesive del benessere animale come fattispecie di maltrattamento penalmente rilevante; un orientamento giurisprudenziale specifico su questa lettura applicata ad allevamenti intensivi non si è tuttavia ancora consolidato.

Mutilazioni e procedimenti dolorosi (punto 19): il caso del foie gras e del taglio del becco

Il punto 19 è uno dei più discussi dell’intero allegato.

Vale anzitutto un chiarimento sistematico: il corrispondente punto 19 dell’allegato alla direttiva 98/58/CE non contiene alcuna prescrizione sostantiva sulle mutilazioni, ma costituisce una norma di rinvio («In attesa dell’adozione, secondo la procedura di cui all’articolo 5 della direttiva e fatta salva la direttiva 91/630/CEE, di disposizioni specifiche in materia di mutilazioni, si applicano le pertinenti disposizioni nazionali nel rispetto delle norme generali del trattato»).

Le prescrizioni contenute nel punto 19 dell’allegato al d.lgs. 146/2001 sono dunque, in toto, frutto della scelta del legislatore italiano, che ha esercitato lo spazio lasciato dalla direttiva alle disposizioni nazionali e, contestualmente, la facoltà di norma «più severa» riconosciuta dall’art. 10, paragrafo 2, della direttiva. Il punto 19 del decreto dispone che «è vietata la bruciatura dei tendini ed il taglio di ali per i volatili e di code per i bovini se non a fini terapeutici certificati»; ammette, a condizioni specifiche, la cauterizzazione dell’abbozzo corneale al di sotto delle tre settimane di vita, il taglio del becco «nei primi giorni di vita con il solo uso di apparecchiature che riducano al minimo le sofferenze degli animali», e la castrazione «per mantenere la qualità dei prodotti e le pratiche tradizionali di produzione» effettuata prima del raggiungimento della maturità sessuale da personale qualificato; e prevede inoltre che, a decorrere dal 1° gennaio 2004, sia vietato «l’uso dell’alimentazione forzata per anatre ed oche e la spiumatura di volatili vivi». Dispone infine che le pratiche disciplinate dal punto 19 medesimo siano effettuate sotto il controllo del medico veterinario dell’azienda.

L’analisi del punto 19 richiede di distinguere accuratamente tre profili. Il primo è quello del divieto di alcune mutilazioni: bruciatura dei tendini, taglio delle ali nei volatili, taglio della coda nei bovini, salvo finalità terapeutica certificata. Il secondo è quello delle mutilazioni autorizzate a condizioni specifiche: cauterizzazione dell’abbozzo corneale (decornazione), taglio del becco, castrazione. Il terzo è quello del divieto programmato di alimentazione forzata e spiumatura.

La vicenda del divieto di alimentazione forzata e la sua effettività

La storia normativa del divieto di alimentazione forzata di anatre e oche — la pratica del gavage utilizzata per la produzione del foie gras — è uno dei capitoli più significativi della disciplina italiana sul benessere animale. La direttiva 98/58/CE non contiene un divieto espresso di tale pratica: il punto 14 dell’allegato (corrispondente al punto 14 dell’allegato al decreto) si limita a prescrivere che gli alimenti siano somministrati «in modo da non causare loro inutili sofferenze o lesioni». Il legislatore italiano, in sede di recepimento, ha scelto di adottare una norma «più rigorosa» ai sensi dell’art. 10, paragrafo 2, della direttiva, introducendo al punto 19 dell’allegato il divieto espresso di alimentazione forzata di anatre e oche, originariamente con efficacia dal 1° gennaio 2004.

L’effettività del divieto è stata oggetto, negli anni immediatamente successivi, di interventi normativi e differimenti che hanno reso meno lineare la sua entrata a regime. Resta fermo che, secondo le fonti istituzionali e la ricostruzione oggi consolidata, la produzione di foie gras mediante alimentazione forzata non è consentita in Italia, mentre il d.lgs. 146/2001 non incide sul commercio e sull’importazione di prodotti provenienti da Stati membri in cui tale pratica è ancora ammessa.

Va in ogni caso segnalato — sul piano fattuale — che la produzione di foie gras in Italia non ha mai costituito un settore economicamente così rilevante. La portata pratica del divieto è dunque stata, sul territorio nazionale, principalmente simbolica e di principio; il problema sostanziale del foie gras — il consumo italiano di prodotti importati da paesi UE che continuano a produrre con la tecnica del gavage (Francia, Ungheria, Bulgaria, Spagna, Belgio) — non è affrontato dal d.lgs. 146/2001, che disciplina la produzione e non il commercio.

Il taglio del becco: una mutilazione autorizzata per gestire una patologia indotta dal sistema

Il punto 19 autorizza espressamente il taglio del becco, «nei primi giorni di vita con il solo uso di apparecchiature che riducano al minimo le sofferenze degli animali». La pratica — debeaking, talora resa in italiano con «taglio» o «scottatura» del becco — è eseguita generalmente con lama riscaldata, microonde o laser su pulcini di età inferiore a dieci giorni (ai sensi del punto 8 dell’allegato al d.lgs. 267/2003 per le ovaiole) e consiste nell’asportazione di una porzione del becco superiore ed eventualmente inferiore.

L’autorizzazione del taglio del becco costituisce uno degli aspetti più criticabili del decreto, per la ragione già sottolineata nel precedente commento sul d.lgs. 267/2003 (per maggiori dettagli clicca qui): la mutilazione preventiva neutralizza i sintomi (plumofagia, cannibalismo) di una patologia comportamentale indotta dalle stesse condizioni di sovraffollamento, frustrazione etologica e privazione sensoriale dei sistemi di allevamento intensivo che il decreto regolamenta. Il parere EFSA del 21 febbraio 2023 sulle ovaiole raccomanda esplicitamente di «evitare la pratica della mutilazione», individuandola come obsoleta. La permanenza della norma è sopravvivenza che la dottrina più sensibile auspica sia rivista nella revisione della direttiva 98/58/CE annunciata nell’ambito della strategia Farm to Fork.

La decornazione e la castrazione

Il punto 19 autorizza la cauterizzazione dell’abbozzo corneale «al di sotto delle tre settimane di vita». La pratica — decornazione o disbudding — è diffusa nei bovini da latte e da carne, eseguita tipicamente mediante cauterio elettrico o termico applicato al bottone corneale prima del completo sviluppo. La giustificazione zootecnica è la riduzione del rischio di lesioni reciproche e di ferite agli addetti nei sistemi di stabulazione libera; la letteratura veterinaria documenta che la pratica è dolorosa e che il dolore può protrarsi per giorni in assenza di adeguata analgesia, mentre il decreto non impone esplicitamente anestesia locale e analgesici sistemici, demandati alle linee guida professionali. La castrazione è autorizzata «per mantenere la qualità dei prodotti e le pratiche tradizionali di produzione», a condizione che sia effettuata prima della maturità sessuale, da personale qualificato e riducendo al minimo la sofferenza: la formula è restrittiva rispetto alle modalità, sicché l’esecuzione tardiva o senza adeguata anestesia integra violazione del decreto. La giurisprudenza penale ha avuto occasione di pronunciarsi sulla castrazione dei suinetti oltre il settimo giorno senza anestesia, riconducendola — al di fuori delle condizioni di operatività dell’art. 19-ter disp. att. c.p. — alla fattispecie del maltrattamento ex art. 544-ter c.p. (Trib. Mantova, sent. n. 1134/2025 del 24 novembre 2025).

Procedimenti di allevamento e selezione genetica (punti 20-21)

Il punto 20 dell’allegato vieta «l’allevamento naturale o artificiale o procedimenti di allevamento che provochino o possano provocare agli animali in questione sofferenze o lesioni», fatte salve pratiche che possano causare «sofferenze o ferite minime o momentanee o richiedere interventi che non causano lesioni durevoli, se consentiti dalle disposizioni nazionali». Il punto 21 dispone che «nessun animale deve essere custodito in un allevamento se non sia ragionevole attendersi, in base al suo genotipo o fenotipo, che ciò possa avvenire senza effetti negativi sulla sua salute o sul suo benessere».

Le due disposizioni — strettamente collegate — sono di portata sistematica notevole, anche se la loro applicazione concreta è stata storicamente limitata. Esse riguardano il problema, sempre più rilevante in chiave di diritto animale, della selezione genetica intensiva e dei suoi effetti sul benessere: polli broiler con accrescimento corporeo settimanale che eccede strutturalmente la capacità del sistema scheletrico di sostenerlo, mucche da latte con produzioni superiori ai cinquanta litri giornalieri e conseguenti patologie metaboliche, suini ipersviluppati nelle masse muscolari posteriori con disordini cardiocircolatori, ovaiole con tassi di deposizione pressoché quotidiani che esauriscono il calcio scheletrico generando osteoporosi. La letteratura scientifica — confermata dai pareri EFSA 2022-2023 (serie di pareri EFSA AHAW adottati tra giugno 2022 e marzo 2023 nell’ambito della strategia Farm to Fork su suini, polli broiler, galline ovaiole, vitelli, anatre, oche e quaglie e vacche da latte) — individua nel genotipo selezionato uno dei fattori sistemici di stress e di sofferenza degli animali allevati intensivamente.

Letti in coerenza con il punto 21, tali fenomeni potrebbero costituire violazione del decreto: il legislatore impone, infatti, di non custodire animali per i quali — in base al genotipo — non sia ragionevole attendersi che la custodia possa avvenire senza effetti negativi sulla salute o sul benessere. La portata applicativa della norma è stata, nella prassi, trascurabile: né le ASL, né la Commissione europea, né la giurisprudenza italiana hanno sviluppato un’interpretazione del punto 21 capace di porre in discussione i ceppi genetici utilizzati nell’allevamento commerciale. Il rilievo letterale della norma, combinato con il novellato art. 9 Cost., potrebbe consentire un’evoluzione della prassi: la nozione di «ragionevole attendersi» si presta, in particolare, a una lettura precauzionalmente orientata, che davanti a indizi scientifici robusti di danno strutturale al benessere non può essere ricostruita in chiave meramente probabilistica o di tolleranza di settore.

Il regime sanzionatorio (art. 7): un apparato datato e mai aggiornato

L’art. 7 del decreto disciplina le sanzioni amministrative applicabili in caso di violazione dell’art. 2, comma 1 (che a sua volta richiama i requisiti tecnici dell’allegato). Il comma 1 prevede che, salvo che il fatto costituisca reato, il proprietario, il custode o il detentore che violino le disposizioni di cui all’art. 2, comma 1, siano puniti con la sanzione pecuniaria amministrativa «da lire tre milioni a lire diciotto milioni». Il comma 2 prevede che, nel caso di reiterazione delle violazioni, la sanzione sia aumentata «sino alla metà» ed è disposta la sospensione dell’esercizio dell’allevamento «da uno a tre mesi», facendo comunque obbligo «a chi spetti» di salvaguardare il benessere degli animali.

Un primo rilievo riguarda la perdurante espressione delle sanzioni in lire. Diversamente dalla maggior parte delle norme sanzionatorie italiane, modificate in sede di passaggio all’euro o successivamente aggiornate, l’art. 7 del d.lgs. 146/2001 non è mai stato oggetto di un intervento di adeguamento monetario. La sanzione si applica oggi nell’importo determinato per conversione automatica al tasso fisso di 1.936,27 lire per euro: da 1.549,37 euro a 9.296,22 euro per il comma 1, importo aumentabile fino alla metà in caso di reiterazione ai sensi del comma 2. Si tratta di importi modesti, soprattutto se rapportati al volume produttivo di un allevamento intensivo medio: una sanzione massima di poco superiore ai 9.000 euro per la violazione delle norme sul benessere di migliaia o decine di migliaia di animali è strutturalmente inadeguata a operare come deterrente effettivo, e tende a essere percepita dagli operatori come un costo sostenibile dell’attività più che come una conseguenza sanzionatoria significativa. Il dato è particolarmente evidente se si confronta l’art. 7 con l’apparato sanzionatorio del d.lgs. 267/2003 sulle galline ovaiole — riscritto integralmente dall’art. 14, comma 1, della legge 6 agosto 2013, n. 97 (Legge europea 2013) — che prevede sanzioni da 6.200 a 18.600 euro per ciascuna unità produttiva non conforme, e con quello di altre normative settoriali successive.

Un secondo rilievo riguarda l’ambito di applicazione dell’art. 7. La sanzione opera per la violazione dell’art. 2, comma 1 — che è il rinvio generale all’allegato e alla clausola di benessere — ma non disciplina specificamente le violazioni dell’art. 3 (animali da pelliccia, oggi peraltro inattuali per le ragioni di cui supra § 7), né le violazioni più specifiche degli obblighi di registrazione o di adempimento delle prescrizioni ispettive.

La struttura sanzionatoria è dunque uniformata su un unico livello, indipendentemente dalla gravità sostanziale della violazione: la stessa scala di sanzioni si applica al detentore che abbia omesso il registro dei trattamenti terapeutici e a quello che abbia provocato sofferenze sistematiche agli animali. Tale uniformazione, tipica della tecnica sanzionatoria di prima generazione, è incompatibile con il principio di proporzionalità che oggi orienta la materia, e contrasta con l’evoluzione delle norme verticali successive (d.lgs. 267/2003, d.lgs. 181/2010, d.lgs. 122/2011) che hanno introdotto sistemi sanzionatori articolati per fattispecie.

Un terzo rilievo, infine, riguarda la sospensione dell’esercizio dell’allevamento prevista dal comma 2 in caso di reiterazione. Si tratta di una misura potenzialmente significativa, perché — diversamente dalla sola sanzione pecuniaria — incide direttamente sull’attività dell’operatore. La sua durata massima di tre mesi è tuttavia molto contenuta, e l’inciso «facendo comunque obbligo a chi spetti di salvaguardare il benessere degli animali» rivela una delle ambiguità strutturali della misura: la sospensione dell’esercizio non comporta la sottrazione degli animali al detentore o la loro destinazione a strutture alternative, ma soltanto la cessazione dell’attività produttiva, mentre gli animali restano nella sfera di responsabilità del medesimo soggetto. Sul piano della tutela animale, è una soluzione che genera tensioni concrete: il detentore inadempiente, oggetto di una sospensione che presumibilmente segnala un disvalore strutturale della sua attività, è chiamato a custodire — in via fiduciaria — gli stessi animali rispetto ai quali è stato accertato il difetto di cura. È una previsione che lo sviluppo della tutela penale del codice penale, e in particolare l’evoluzione interpretativa dell’art. 19-ter disp. att. c.p. seguita alla legge 82/2025, dovrà necessariamente integrare.

Va segnalato infine che la clausola di salvezza «salvo che il fatto costituisca reato», presente in apertura del comma 1, rinvia espressamente alla potenziale operatività delle fattispecie penali del codice — segnatamente, gli artt. 544-bis, 544-ter e 727 c.p. — sulle quali si torna nel § 12. È nell’integrazione fra sanzione amministrativa del d.lgs. 146/2001 e tutela penale del codice penale che si gioca, oggi, la reale effettività della disciplina del benessere animale negli allevamenti.

Il rapporto fra disciplina orizzontale e norme verticali: il 146/2001 come testo «di sfondo»

La collocazione sistematica del d.lgs. 146/2001 nell’ordinamento italiano è quella, descritta in apertura, di disciplina orizzontale operante in parallelo con un sistema di norme verticali specifiche per specie.

Per le quattro specie produttive economicamente più rilevanti, la disciplina verticale italiana ha integrato quella richiamata all’art. 1, comma 1, del d.lgs. 146/2001: per le galline ovaiole, il d.lgs. 29 luglio 2003, n. 267 (di attuazione delle direttive 1999/74/CE e 2002/4/CE, per maggiori informazioni clicca qui), che disciplina sistemi di allevamento, requisiti tecnici e sanzioni dedicate e che — per i divieti di mutilazione — rinvia espressamente al punto 19 dell’allegato del decreto orizzontale; per i polli da carne, il d.lgs. 27 settembre 2010, n. 181 (di attuazione della direttiva 2007/43/CE, per maggiori informazioni clicca qui), che fissa densità massime, formazione del detentore e sanzioni, operando «fermo restando quanto stabilito ai sensi del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 146»; per i suini, il d.lgs. 7 luglio 2011, n. 122 (di attuazione della direttiva 2008/120/CE, per maggiori informazioni clicca qui), che disciplina superficie minima, gestione di scrofe e scrofette, castrazione e taglio della coda; per i vitelli, il d.lgs. 7 luglio 2011, n. 126 (di attuazione della direttiva 2008/119/CE, per maggiori informazioni clicca qui).

Per tutte le altre specie — tacchini, anatre, oche, conigli, quaglie, struzzi, ovini, caprini, equini da reddito, pesci d’allevamento — non esiste, allo stato, una disciplina verticale italiana o europea. Per queste specie il d.lgs. 146/2001 è l’unica fonte di tutela settoriale, integrata sul piano della soft law dalle Raccomandazioni del Comitato permanente della Convenzione di Strasburgo del 1976. Il difetto di parametri quantitativi specifici — superficie minima, densità, illuminazione, qualità dell’acqua — è particolarmente sensibile, perché le ASL ispettrici applicano la disciplina orizzontale senza il supporto di standard tecnici verticali, con un livello di tutela strutturalmente inferiore per le specie senza disciplina dedicata. È il caso, oggi particolarmente significativo, dei conigli allevati per la produzione di carne e di pellicce d’angora — per i quali alcuni Stati membri dell’Unione hanno adottato discipline verticali nazionali ma l’Italia no — e dei pesci d’allevamento, settore in crescita per il quale Animal Law Italia ha già pubblicato una specifica analisi nella propria rivista («Il benessere dei pesci d’allevamento nella legislazione comunitaria: stato attuale e sviluppi», Diritti degli Animali, 2024, clicca qui).

Il rapporto con la tutela penale del codice penale: la clausola di salvezza e l’art. 19-ter disp. att. c.p.

Il rapporto fra il d.lgs. 146/2001 e la tutela penale generale degli animali è enunciato dalla clausola di salvezza «salvo che il fatto costituisca reato», presente in apertura di ciascun comma sostanziale dell’art. 7 del decreto. Le fattispecie astrattamente richiamate dalla clausola sono, principalmente, quelle degli artt. 544-bis (uccisione di animali), 544-ter (maltrattamento di animali) e 727 (abbandono e detenzione di animali in condizioni incompatibili con la loro natura) del codice penale.

L’effettività di tale rinvio è tuttavia potenzialmente ridotta dall’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, che stabilisce che le disposizioni del Titolo IX-bis del libro secondo del codice penale non si applicano «ai casi previsti dalle leggi speciali in materia di caccia, di pesca, di allevamento, di trasporto, di macellazione di animali, di sperimentazione scientifica sugli stessi, di attività circense, di giardini zoologici, nonché dalle altre leggi speciali in materia di animali». Si configura così, sul piano sistematico, una tensione interna all’ordinamento: la clausola di salvezza dell’art. 7 del decreto presuppone l’applicabilità delle fattispecie penali a condotte rientranti nell’allevamento, mentre l’art. 19-ter disp. att. c.p. le esclude proprio in ragione del loro inserimento in un’attività disciplinata da legge speciale. Tale tensione è stata gradualmente sciolta dalla giurisprudenza di legittimità, che ha ridimensionato in via interpretativa la portata scriminante dell’art. 19-ter disp. att. c.p.

La Corte di Cassazione, Sez. III, 14 dicembre 2018 (dep. 29 aprile 2019), n. 17691, ne ha fornito l’inquadramento dogmatico più nitido, in un passaggio della motivazione che merita di essere riportato per esteso: «La tesi posta a monte delle doglianze difensive si fonda su un’erronea lettura di tale disposizione che gli imputati considerano una sorta di zona franca volta a garantire agli esercenti le attività ivi menzionate, fra cui è compresa la pesca, di commettere impunemente i reati disciplinati dal citato titolo IX-bis, mentre, al contrario, tale disposizione altro non è se non l’esplicitazione del principio di specialità di cui all’art. 15 e della scriminante dell’esercizio di un diritto di cui all’art. 51 c.p. Come osservato in dottrina, infatti, la ratio ispiratrice della norma è quella di escludere l’applicabilità delle norme penali poste a tutela degli animali con riferimento ad attività obiettivamente lesive della loro vita o salute a condizione che siano svolte nel rispetto delle normative speciali che le disciplinano perché considerate socialmente adeguate al consesso umano. Uniformandosi a tale interpretazione la giurisprudenza ha pertanto univocamente affermato che la scriminante trova il proprio limite applicativo nella funzionalità della condotta posta in essere rispetto agli scopi e alle ragioni posti a base della normativa speciale: dette attività, segnatamente contemplate dalla suddetta norma di coordinamento, devono essere svolte, per potere essere esentate da sanzione penale, nell’ambito della normativa speciale stessa ed ogni comportamento che esuli da tale ambito è suscettibile di essere penalmente valutato (cfr., con riferimento all’attività circense, Sez. 3, n. 11606 del 06/03/2012, Rv. 252251; nonché Sez. 3, n. 40751 del 05/03/2015 – dep. 12/10/2015, PG in proc. Bertoldi, Rv. 265164, secondo cui in forza della previsione dell’art. 19-ter disp. att. c.p. il reato di cui all’art. 544-ter c.p. e le altre disposizioni del titolo 9-bis, libro secondo, del c.p. non si applicano ai casi previsti in materia di caccia ed alle ulteriori attività ivi menzionate, se svolte nel rispetto della normativa di settore)».

La stessa pronuncia formula, con particolare incisività, il limite applicativo dell’esimente: «non è sufficiente che l’ordinamento attribuisca all’agente un diritto, ma è necessario che ne consenta l’esercizio proprio con l’attività e le modalità che altrimenti costituirebbero reato».

L’orientamento, già anticipato da Cass. pen., Sez. III, 24 giugno 2015, n. 38789 (caso «mucca Doris») nei termini secondo cui «un animale destinato alla macellazione soggiace alla disciplina di settore sin tanto che risultino rispettate le condizioni ivi stabilite, mentre al di fuori di tale contesto, risulta applicabile la disposizione di cui all’art. 544-ter c.p.», è oggi consolidato.

Peraltro, già prima dei consolidamenti giurisprudenziali sopra richiamati, il principio di applicabilità della tutela penale agli allevamenti, in caso di violazione della normativa settoriale, è stato espressamente enunciato — sul piano della prassi amministrativa — dal Ministero della salute con nota del 31 ottobre 2006, secondo la quale «la violazione delle disposizioni concernenti la densità di allevamento, in particolar modo se ricorrente, può configurare il reato di maltrattamento degli animali ai sensi dell’articolo 544-ter del Codice Penale». Coerentemente, lo stesso principio ha trovato applicazione giudiziaria specifica negli allevamenti intensivi con la sentenza n. 37 del 2 febbraio 2012 del Tribunale di Fermo, che ha condannato per il reato di cui all’art. 544-ter c.p. il titolare di un allevamento intensivo di galline ovaiole, perché «nell’ambito delle responsabilità attribuitegli, deteneva galline ovaiole in due stabilimenti (9 capannoni) in condizioni di sovrappopolamento comportando così una situazione incompatibile con il loro benessere tipico della specie e causando loro inutili sofferenze».

Un’altra sentenza rilevante sul rapporto fra disposizioni speciali e gli artt. 544-bis e 544-ter c.p., è la decisione della Corte d’Appello di Brescia, Sez. I, 23 febbraio 2016, n. 597 (c.d. Sentenza Green Hill), pronunciata nell’ambito del noto caso dell’allevamento di cani beagle destinati alla sperimentazione, in cui la Corte territoriale ha confermato in appello la condanna per maltrattamento degli operatori e dei vertici dello stabilimento. Pur trattandosi di vicenda relativa alla sperimentazione (e dunque tecnicamente diversa dall’allevamento per la produzione alimentare disciplinato dal d.lgs. 146/2001), la pronuncia è particolarmente significativa perché applica l’art. 544-ter c.p. a un’attività rientrante nel novero di quelle ordinariamente coperte dall’esclusione dell’art. 19-ter disp. att. c.p., individuandone i limiti operativi in coerenza con il principio di specialità sopra esposto.

Coerentemente, in sede dottrinale è stato osservato che, poiché le esigenze etologiche degli animali in allevamento sono già strutturalmente compromesse dalle normative di settore, ogni violazione di tali norme andrà a impattare su di una situazione di per sé critica, con la conseguenza che la valutazione etologica degli animali negli allevamenti deve verificare se il mantenimento rientra in quanto previsto dalla normativa vigente o se vi è una violazione che comporta conseguenze per gli animali, configurabili come maltrattamento. Trasposto al contesto della disciplina orizzontale del d.lgs. 146/2001, il principio si traduce in una serie di indicatori operativi a cui deve guardare l’autorità ispettiva, e prima ancora la magistratura penale: il sovraffollamento rispetto ai parametri delle normative verticali applicabili o, in assenza di queste, ai parametri ClassyFarm; la mancata fornitura di spazi e arricchimenti idonei a permettere il soddisfacimento delle esigenze etologiche specifiche della specie (punto 7 dell’allegato); il mancato rispetto degli obblighi di assistenza, ispezione quotidiana e cura dei capi malati (punti 1-6 dell’allegato); l’inadeguata alimentazione e abbeveraggio (punti 14-17); l’esecuzione di mutilazioni in violazione del punto 19 dell’allegato o delle prescrizioni delle normative verticali; le condizioni microclimatiche e di ventilazione incompatibili con la fisiologia della specie (punti 11-13). Ciascuno di questi profili, ove riscontrato in fase ispettiva, può integrare — al di fuori delle condizioni di operatività dell’art. 19-ter disp. att. c.p. — la fattispecie di cui all’art. 544-ter c.p.

Sul piano della condotta penalmente rilevante, la stessa giurisprudenza ha precisato che il reato di maltrattamento ex art. 544-ter c.p. non richiede la produzione di lesioni fisiche, essendo sufficiente aver cagionato «sofferenze di carattere ambientale, comportamentale, etologico o logistico, comunque capace di produrre nocumento agli animali, in quanto esseri senzienti» (Cass. 38789/2015), e che l’esposizione degli animali a «condizioni insopportabili per le loro attitudini etologiche, ovverosia incompatibili con il comportamento proprio della specie di appartenenza, così come ricostruito dalle scienze naturali» integra di per sé la fattispecie (Cass. 17691/2019, che richiama Cass. n. 5979 del 13/12/2012). Le formule sono di particolare rilevanza per la disciplina orizzontale del d.lgs. 146/2001, atteso che l’art. 4, comma 1, lettera a), del decreto e il punto 7 dell’allegato fondano l’attività ispettiva proprio sulla valutazione delle «esigenze fisiologiche ed etologiche» della specie.

Una pronuncia di merito di particolare interesse è quella del Tribunale di Ravenna, sentenza n. 231 del 2011, nella quale si afferma che «non essendo sufficiente a giustificare uno stato di necessità il conflitto dell’interesse dell’animale con beni giuridici meno garantiti dall’ordinamento, in particolare penale, anche considerato che “il sentimento per gli animali” appare bene del tutto prevalente rispetto alla semplice “proprietà”, come testimoniato dalla maggiore gravità riconosciuta dall’ordinamento alla fattispecie di cui all’articolo 544-ter c.p., rispetto a quella di cui all’articolo 638 c.p., […] deve ritenersi che le norme di cui al titolo libro II capo III titolo IX-bis c.p. e l’art. 727 c.p. siano attualmente poste a tutela di più beni giuridici diversi, che in prima battuta riguardano i sentimenti e la socialità degli esseri umani, ma in seconda battuta sono identificabili in un punto subordinato ed embrionale statuto dei diritti degli animali, una tutela riconosciuta all’animale come essere vivente in sé». La pronuncia ravennate è significativa per due ordini di ragioni: in primo luogo, perché chiarisce sul piano dogmatico la gerarchia dei beni giuridici nel conflitto fra interesse proprietario dell’allevatore e tutela dell’animale, indicando la prevalenza del secondo; in secondo luogo, perché — già nel 2011, oltre un decennio prima della riforma costituzionale e della legge Brambilla — riconosce nel sistema della tutela penale degli animali «un punto subordinato ed embrionale statuto dei diritti degli animali», anticipando la traiettoria evolutiva che le riforme del 2022 e del 2025 hanno poi consacrato.

Inoltre, una pronuncia di particolare rilievo per l’attività ispettiva prevista dagli artt. 4 e 5 del d.lgs. 146/2001 è quella del Tribunale di Brescia, sentenza n. 233 del 13 febbraio 2017, relativa al macello Italcarni di Ghedi (BS). Il Tribunale ha condannato per il delitto di maltrattamento di animali ex art. 544-ter c.p. i proprietari e i veterinari del macello in relazione a maltrattamenti sistematici «dovuti al trascinamento su pavimenti per mezzo di catene, corde e trazione con mezzi meccanici sproporzionati questi nella forza applicata», riconoscendo al veterinario ufficiale un «ruolo di garanzia, a fronte del quale lo stesso ha l’obbligo di intervenire in presenza di condotte da parte dei dipendenti che gestiscano gli animali in modo non corretto». La regola è di portata generale e si estende, mutatis mutandis, ai veterinari ufficiali delle ASL nell’attività ispettiva prevista dall’art. 4 del d.lgs. 146/2001: ove il veterinario ufficiale accerti condotte di maltrattamento, sussiste in capo allo stesso un obbligo di garanzia ex art. 40, comma 2, c.p. che si traduce nel dovere di intervenire — segnatamente attraverso la trasmissione degli atti all’autorità giudiziaria penale ai sensi dell’art. 331 c.p.p. — e la cui violazione può dar luogo, in linea di principio, a responsabilità per omissione.

Un ulteriore profilo merita di essere segnalato. L’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale esclude espressamente l’applicazione delle sole «disposizioni del titolo IX-bis del libro secondo del codice penale» — cioè dei delitti di cui agli artt. 544-bis ss. — alle attività ivi menzionate. La contravvenzione di cui all’art. 727, comma 2, c.p. («chiunque detiene animali in condizioni incompatibili con la loro natura, e produttive di gravi sofferenze»), che è collocata nel libro III del codice penale e non nel titolo IX-bis del libro II, non rientra nell’esclusione e resta dunque integralmente applicabile alle condotte poste in essere nell’ambito dell’allevamento. Costringere un animale in spazi di dimensioni anguste, senza alcun tipo di arricchimento ambientale, e per giunta secondo modalità in violazione delle prescrizioni dell’allegato al d.lgs. 146/2001 o delle normative verticali settoriali, non può che integrare la contravvenzione dell’art. 727, comma 2, c.p. La giurisprudenza ha confermato pacificamente l’orientamento con riferimento alla detenzione di volatili in gabbie inidonee (v. ex multis Cass. pen., Sez. III, 13 gennaio 2007, n. 175; Cass. pen., Sez. III, 7 novembre 2007, n. 44287; Cass. pen., Sez. III, 16 giugno 2005, n. 32837; Cass. pen., Sez. III, 26 aprile 2005, n. 21744; Tribunale di Napoli, sentenza del 19 maggio 2009).

Sul versante dell’art. 727, comma 2, c.p., la Corte di Cassazione, Sez. III, 13 aprile 2007, n. 15061 — pronunciata in materia di collare antiabbaio elettrico — ha enunciato un criterio generalizzabile: «costituisce incrudelimento senza necessità […] ogni comportamento produttivo nell’animale di sofferenze che non trovino giustificazione nell’insuperabile esigenza di tutela non altrimenti realizzabile di valori giuridicamente apprezzabili». Trasposto all’allevamento, il criterio impone di valutare se le sofferenze inflitte dalle pratiche produttive — densità incompatibili con le esigenze etologiche della specie, mutilazioni preventive, alimentazione forzata, condizioni igieniche degradate — trovino una giustificazione qualificabile come «insuperabile esigenza» ovvero costituiscano mere convenienze produttive cui sono disponibili alternative meno lesive; nel secondo caso si riapre la qualificazione penale ex art. 727, comma 2, c.p.

In questo quadro si inserisce, con vocazione potenzialmente innovativa, la legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla), che ha modificato il Titolo IX-bis del codice penale, ridenominandolo da «delitti contro il sentimento per gli animali» a «delitti contro gli animali» e segnando uno spostamento del bene giuridico protetto verso l’animale in quanto tale. La stessa proponente, on. Brambilla, in dichiarazioni successive all’approvazione, ha esplicitamente affermato che «Non accetterò più le botticelle a Roma con la temperatura alta, né che negli allevamenti intensivi, dove i polli sono in quattro in un metro quadrato, ci sia quello con la gamba spezzata e la carne in cancrena, perché sta sul petto di un altro e non si muove da un mese. Quello sarà maltrattamento. Annuncio a tutto il mondo che denuncerò tutti. Ci sono leggi speciali che permettono alcune attività, ma non prevedono maltrattamento. L’allevamento intensivo viene permesso da una legge speciale, ma se all’interno si configura maltrattamento, poiché l’animale è costretto in condizioni incompatibili con la sua natura, si applicherà la legge Brambilla».

La portata effettiva della riforma del 2025 si misura, tuttavia, proprio sull’art. 19-ter — che la legge n. 82/2025 non ha né abrogato né modificato. È un punto che la dottrina ha colto con chiarezza: «di certo, l’ostacolo al riconoscimento di una completa tutela in capo agli animali continua ad essere la perdurante vigenza dell’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, che codifica una serie di ambiti in cui la violazione del Titolo IX-bis c.p. viene ad essere “giustificata” dall’ordinamento in base alla scriminante dell’esercizio del diritto (art. 51 c.p.), e si tratta delle non poche aree, normate da leggi speciali, della caccia, pesca, allevamento, trasporto, macellazione, sperimentazione scientifica, attività circense, giardini zoologici».

Indicazioni di come la giurisprudenza di merito stia continuando a sciogliere tale tensione si rinvengono in due recenti pronunce, ravvicinate nel tempo e provenienti da tribunali diversi, riferite ad allevamenti intensivi di suini.

La prima è la sentenza n. 1134/2025 del Tribunale di Mantova, Sezione Penale, del 24 novembre 2025 (Giudice monocratico, dott. Stefano Ponti). Il Tribunale ha condannato per il delitto di maltrattamento di animali ex art. 544-ter c.p. un dipendente di un allevamento intensivo di suini, qualificando le condotte accertate — calci, lanci, trascinamenti per le orecchie e per le zampe, sollevamenti energici durante le operazioni di movimentazione — come «sevizie connotate da una violenza gratuita, del tutto esorbitante rispetto a qualsiasi esigenza funzionale dell’allevamento e comunque non necessaria né proporzionata».

Il passaggio decisivo della motivazione è dedicato al rapporto fra art. 544-ter c.p. e art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale. Il Tribunale afferma con nitidezza che «l’art. 19-ter disp. att. c.p. […] non introduce una causa di esclusione della punibilità per le attività zootecniche in quanto tali, ma delimita l’area delle condotte consentite alle sole pratiche svolte nel rispetto delle normative di settore». Quando — come nella vicenda concretamente decisa — le modalità operative documentate sono «manifestamente eccedenti rispetto a qualsiasi esigenza funzionale di movimentazione degli animali e incompatibili con le buone prassi zootecniche e le regole di benessere animale», la deroga dell’art. 19-ter non opera e l’art. 544-ter c.p. trova «piena operatività». Il principio è ulteriormente illustrato dall’altra contestazione decisa dal Tribunale, relativa alla castrazione di giovani suini praticata oltre il settimo giorno di vita senza anestesia: il Giudice rileva che la Direttiva 2008/120/CE — recepita in Italia dal d.lgs. 122/2011 — prescrive che tale operazione, dopo il settimo giorno, sia effettuata «unicamente sotto anestesia e con somministrazione prolungata di analgesici da parte di un veterinario»; la sua esecuzione in violazione di tali prescrizioni tecniche concorre a integrare il maltrattamento.

Una seconda pronuncia di analogo segno è stata resa, sempre in primo grado, dal Tribunale di Reggio Emilia con sentenza del 16 gennaio 2026: secondo quanto comunicato dall’associazione, sono stati condannati ex art. 544-ter c.p. tre soggetti — un lavoratore, un socio amministratore e un socio dell’azienda — operanti in un allevamento intensivo di maiali, in relazione a violenze fisiche sugli animali e a esecuzione di abbattimenti d’emergenza in violazione della normativa che impone, dopo lo stordimento con pistola a proiettile captivo, la successiva iugulazione. La pronuncia sembra muoversi nella stessa direzione della sentenza di Mantova: ciò che eccede le modalità prescritte dalla legge speciale (in quel caso, l’obbligo di iugulazione successiva allo stordimento) integra il reato di maltrattamento.

Sebbene si tratti di pronunce di primo grado, il principio è strutturalmente trasferibile a tutto il campo applicativo del d.lgs. 146/2001. La sentenza di Mantova, peraltro, ha applicato l’art. 544-ter c.p. nella formulazione vigente al momento dei fatti (2018), antecedente alle modifiche introdotte dalla legge n. 82/2025: il principio interpretativo enunciato non dipende dunque dalla riforma Brambilla, ma da una lettura sistematica dell’art. 19-ter disp. att. c.p. che già la legislazione vigente consentiva. Trasposta alla disciplina orizzontale del d.lgs. 146/2001, la regola si formula nei termini seguenti: la causa di non punibilità prevista per le attività di allevamento opera nei limiti in cui le condotte rispettino le prescrizioni dell’allegato del decreto (modalità di custodia, libertà di movimento, alimentazione, mutilazioni autorizzate) e — per le specie soggette a normativa verticale — le prescrizioni delle normative verticali applicabili; il loro superamento — come la detenzione in condizioni che eccedono i parametri quantitativi previsti, o l’inflizione di sofferenze ulteriori rispetto a quelle inevitabili nei modi prescritti — riapre lo spazio della qualificazione penale ex artt. 544-ter e 727 c.p. anche nei confronti degli allevatori soggetti alla sola disciplina orizzontale.

Sul piano dottrinale, la lettura sistematica del d.lgs. 146/2001 con gli artt. 544-ter e 727 c.p. — alla luce del nuovo art. 9, terzo comma, Cost., della rinnovata cornice del Titolo IX-bis e del consolidato orientamento giurisprudenziale — è una delle direttrici lungo le quali il diritto animale italiano potrà sviluppare la propria evoluzione nei prossimi anni.

Il d.lgs. 146/2001 nel quadro post-riforma costituzionale e post-Legge Brambilla

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha modificato l’art. 9 della Costituzione introducendone il terzo comma: «La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali». La disposizione — pur non istituendo, di per sé, diritti soggettivi degli animali — opera come parametro costituzionale di bilanciamento delle leggi ordinarie e come direttrice interpretativa per le clausole generali del diritto vigente. Sul d.lgs. 146/2001, l’effetto è duplice. Sul piano interpretativo, le clausole generali del decreto — «misure adeguate», «sofferenze inutili», «esigenze fisiologiche ed etologiche», «benessere degli animali» — dovrebbero oggi essere lette in conformità al principio costituzionale di tutela animale: una lettura formale e restrittiva, che limiti le clausole generali al rispetto puramente apparente delle prescrizioni dell’allegato senza valutazione sostanziale del benessere, contrasta con il novellato art. 9, terzo comma, Cost.

Sul piano della legittimità costituzionale, la disciplina del decreto — formulata nel 2001 in un contesto costituzionale che ignorava la tutela animale — è oggi soggetta alla pressione di un parametro costituzionale interno: l’assenza di standard quantitativi minimi, l’esclusione integrale degli invertebrati, la perdurante autorizzazione di mutilazioni preventive, l’inadeguatezza dell’apparato sanzionatorio non aggiornato sono tutti profili che, in linea di principio, potrebbero essere oggetto di scrutinio costituzionale.

La legge 6 giugno 2025, n. 82 (Legge Brambilla), ha rinominato il Titolo IX-bis del codice penale come «Dei delitti contro gli animali», operando uno spostamento del bene giuridico protetto: dall’umano «sentimento per gli animali» all’animale «in quanto tale». Sul piano del d.lgs. 146/2001, la conseguenza più significativa è il rafforzamento dell’interpretazione restrittiva dell’art. 19-ter disp. att. c.p. già consolidata dalla giurisprudenza di legittimità: poiché la tutela penale è ora costruita attorno all’animale e non più al sentimento umano, la non applicabilità delle fattispecie del Titolo IX-bis alle attività di allevamento, di trasporto e di macellazione conserva la sua giustificazione esclusivamente nei limiti in cui l’attività sia svolta nel rispetto delle prescrizioni tecniche delle normative speciali. L’esercizio dell’allevamento in condizioni che eccedono le prescrizioni del d.lgs. 146/2001 e dell’allegato — o che ne integrano una violazione sostanziale — perde la copertura della scriminante e riapre la qualificazione penale.

Per le specie non coperte da disciplina verticale — tacchini, anatre, oche, conigli, quaglie, ovini, caprini, pesci d’allevamento — la copertura della scriminante opera su un sostrato di prescrizioni tecniche meno preciso di quello del d.lgs. 267/2003 per le ovaiole o del d.lgs. 122/2011 per i suini. Le clausole elastiche del d.lgs. 146/2001 — «misure adeguate», «sofferenze inutili», «spazio adeguato» — sono più facili da considerare violate da una condotta concreta, perché il loro contenuto è ricostruito in via interpretativa dall’autorità giudiziaria sulla base delle conoscenze scientifiche etologiche: area in cui la giurisprudenza dei prossimi anni potrà sviluppare in modo significativo l’integrazione fra disciplina orizzontale e tutela penale.

L’inquadramento teorico-dottrinale: animale come res, welfarismo e il dibattito sulla tutela animale

L’analisi tecnica del d.lgs. 146/2001 acquisisce profondità sistematica se collocata nell’inquadramento teorico-dottrinale entro cui la disciplina del benessere animale negli allevamenti si è sviluppata, soprattutto negli ultimi due decenni, e di cui il decreto — nella sua linearità di disciplina orizzontale di minima tutela — costituisce uno degli esempi più nitidi.

Il primo profilo è quello dell’antropocentrismo strutturale della disciplina. La normativa unionale sul benessere — dall’art. 13 TFUE alla direttiva 98/58/CE e al suo recepimento italiano — continua a riconoscere all’animale non già un valore intrinseco, ma un valore in funzione dell’utilizzo umano: la tutela del benessere è strumentale alla qualità del prodotto di derivazione animale e alla prevenzione delle zoonosi, non al riconoscimento dell’animale come soggetto autonomamente meritevole. In sintesi, la tutela del benessere opera entro il presupposto, mai messo in discussione, dell’utilizzazione dell’animale a fini produttivi.

Il secondo profilo è quello della perdurante qualificazione dell’animale come res, sul piano del diritto civile. L’animale resta una «cosa» mobile ai sensi degli artt. 810 ss. c.c., oggetto del diritto di proprietà ex art. 832 c.c. — pur progressivamente qualificata come bene sui generis dalla giurisprudenza e dalla dottrina più sensibile. La riforma costituzionale del 2022 e la Legge Brambilla del 2025 hanno introdotto principi sovraordinati di tutela senza modificare la qualificazione codicistica. Il d.lgs. 146/2001 si inserisce in una cornice in cui l’animale è — al tempo stesso — soggetto della tutela del benessere e oggetto del diritto di proprietà: tensione strutturale che la disciplina settoriale non risolve, perché presuppone l’allevamento come legittima utilizzazione di proprietà.

Il terzo profilo è quello delle c.d. cinque libertà del Rapporto Brambell. Il riferimento operativo dell’intera disciplina del benessere animale dell’Unione europea è costituito dalle cinque libertà fissate dal Rapporto della Commissione presieduta da F.W.R. Brambell — istituita dal governo britannico in seguito alla pubblicazione, nel 1964, del testo Animal Machines di Ruth Harrison — e formalizzate nel rapporto del 1965: libertà dalla fame e dalla sete; libertà dal disagio; libertà dal dolore, dalle lesioni e dalle malattie; libertà di esprimere comportamenti normali; libertà dalla paura e dallo stress. Le cinque libertà operano oggi come paradigma sostanziale tanto dei pareri scientifici dell’EFSA quanto della prassi ispettiva (la piattaforma ClassyFarm le riprende, sia pure in forma riarticolata, nelle check-list di valutazione). È stato peraltro osservato — con un rilievo critico di particolare consistenza — che le cinque libertà, anche se garantite, sono «volte, più che a garantire il benessere, a limitare il malessere»: un’osservazione che illumina il limite strutturale dell’intero impianto welfarista, fondato non sulla promozione attiva di una condizione di benessere positivo, ma sull’evitamento della sofferenza acuta entro le condizioni del confinamento produttivo.

Il quarto profilo è quello del dibattito dottrinale contemporaneo sulla direzione della tutela animale, che si articola in tre principali posizioni. La prima — di matrice abolizionista — rigetta l’approccio welfarista in quanto strumento di stabilizzazione dello status quo dello sfruttamento: la regolazione delle modalità dell’allevamento, secondo questa lettura, legittima l’allevamento medesimo e consente veri e propri maltrattamenti, che sono considerati necessari in questo contesto, quali le gabbie di gestazione delle scrofe, il trasporto degli animali al macello, la castrazione dei suinetti senza anestesia, il debeccamento delle galline, la triturazione dei pulcini maschi, l’allontanamento del vitello appena nato dalla madre. La seconda propone un approccio «a tappe» che, conservando lo statuto proprietario, introduce progressivamente il concetto di «proprietà responsabile» e riconosce all’animale «interessi rilevanti» giuridicamente azionabili. La terza sostiene che gli animali, pur titolari del diritto a non soffrire e del diritto alla vita, non sono titolari di un interesse intrinseco alla libertà; ne discende un sistema di doveri umani stretti ma non comprensivi della liberazione degli animali.

Alla luce di questo inquadramento, il d.lgs. 146/2001 — e l’intera disciplina unionale del benessere animale negli allevamenti — si colloca univocamente nella cornice welfarista tradizionale: regola le modalità dell’allevamento senza interrogarne la legittimità di fondo, fissa standard che incorporano la tollerabilità della sofferenza entro i limiti compatibili con la produzione, presuppone l’animale come oggetto di proprietà la cui tutela è funzionale alla qualità del prodotto e alla salute umana.

Le critiche operative al decreto — esclusione degli invertebrati, mutilazioni preventive, selezione genetica, sanzioni inadeguate — sono manifestazioni puntuali del limite teorico più generale che la dottrina ha enunciato.

Lettura critica complessiva: i limiti strutturali della disciplina orizzontale

Il d.lgs. 146/2001, a venticinque anni dalla sua entrata in vigore, presenta limiti strutturali che la combinazione di norme verticali successive, integrazioni regolamentari e sviluppi interpretativi ha solo in parte compensato. Una lettura critica complessiva, da svolgersi nella prospettiva del diritto animale ma con il rigore richiesto dall’analisi giuridica del testo, conduce a individuare almeno sei aree di criticità.

La prima area è quella del difetto di standard quantitativi. Il decreto è costruito attorno a clausole generali e prescrizioni qualitative («misure adeguate», «numero sufficiente», «illuminazione adeguata»), senza parametri numerici verificabili in sede ispettiva. L’unico standard quantitativo specifico è quello del punto 22 dell’allegato sui visoni, oggi inattuale (supra § 7). Per tutte le altre specie, gli standard quantitativi sono demandati alle norme verticali — ove esistano — o, in mancanza, alla discrezionalità del veterinario ufficiale: un assetto che riflette una scelta di politica legislativa di favor verso la flessibilità per gli operatori a discapito della cogenza per la tutela.

La seconda area è quella dell’esclusione degli invertebrati (lettera d, comma 3, art. 1): cefalopodi e decapodi — oggi riconosciuti come senzienti dalla letteratura scientifica — restano fuori dalla disciplina, e il legislatore italiano del 2001 non si è avvalso, su questo punto, della facoltà di disposizioni più rigorose ex art. 10, paragrafo 2, della direttiva. È una scelta che merita di essere ripensata, anche in connessione con lo sviluppo dell’acquacoltura commerciale.

La terza area è quella della perdurante autorizzazione di mutilazioni preventive al punto 19 dell’allegato (decornazione, taglio del becco, castrazione): pratiche che neutralizzano i sintomi di patologie comportamentali indotte dalle stesse condizioni di sovraffollamento dei sistemi intensivi. Il parere EFSA del 21 febbraio 2023 sulle ovaiole raccomanda esplicitamente di «evitare la pratica della mutilazione»; una revisione organica del punto 19 — meglio se in sede europea con la revisione della direttiva 98/58/CE — costituirebbe un avanzamento significativo della tutela.

La quarta area è quella dell’apparato sanzionatorio dell’art. 7: sanzioni ancora formalmente in lire (intervallo convertito 1.549 – 9.296 euro), inadeguate come deterrente per allevamenti intensivi, prive di articolazione per gravità e dimensione produttiva, e incoerenti con i sistemi sanzionatori delle norme verticali successive. Un adeguamento analogo a quello operato dalla legge 97/2013 per le ovaiole è atteso da anni.

La quinta area è quella dell’effettività dei controlli. Il sistema ASL/Commissione è strutturato sul piano astratto, ma la sua effettività dipende da risorse, frequenza delle ispezioni, percentuale di ispezioni senza preavviso e trasparenza dei risultati. ClassyFarm ha standardizzato gli strumenti tecnici, ma non la struttura organizzativa. Una ricostruzione critica sistematica — sulla base delle relazioni annuali del Ministero ex art. 4, comma 2 — è area di approfondimento per il diritto animale italiano, anche tramite accesso civico e advocacy della società civile.

La sesta area è quella del rapporto orizzontale-verticale. Per le specie coperte da normativa verticale il d.lgs. 146/2001 opera in via residuale; per le specie prive di disciplina verticale — tacchini, conigli, anatre, oche, quaglie, ovini, caprini, pesci d’allevamento — è invece l’unica fonte di tutela settoriale, costruita su clausole generali. Ne deriva un livello di protezione strutturalmente diseguale fra specie, incoerente con la senzienza riconosciuta a tutte le specie dall’art. 13 TFUE e con il principio del novellato art. 9, terzo comma, Cost. La soluzione sistematica più appropriata sarebbe l’adozione di discipline verticali per tutte le specie commercialmente allevate, o, in alternativa, un significativo rafforzamento quantitativo della disciplina orizzontale.

Conclusioni: la funzione storica del decreto e le prospettive di riforma

Il d.lgs. 146/2001 ha svolto, nel quarto di secolo della sua vigenza, una funzione storicamente positiva: ha introdotto nell’ordinamento italiano una disciplina orizzontale del benessere animale allineata agli standard minimi della direttiva 98/58/CE, ha formalmente riconosciuto già nel 2001 — vent’anni prima della riforma costituzionale del 2022 — la dimensione etologica della tutela animale (art. 4, comma 1, lettera a, e punto 7 dell’allegato), e ha introdotto un divieto, sia pure programmatico, dell’alimentazione forzata di anatre e oche, anticipando il principio della prevalenza del benessere rispetto alle pratiche tradizionali di produzione.

Il decreto è oggi, tuttavia, ampiamente superato. Le conoscenze etologiche maturate negli ultimi vent’anni — sintetizzate nei pareri EFSA del 2022-2023 — individuano nei sistemi intensivi caratteristiche strutturalmente incompatibili con il benessere; l’opinione pubblica europea chiede in misura crescente il superamento del confinamento intensivo; il quadro costituzionale (art. 9, terzo comma, Cost.) e penalistico (legge 82/2025) italiano è radicalmente diverso da quello del 2001. La revisione della direttiva 98/58/CE annunciata dalla Commissione nel 2020 e ancora attesa è l’occasione per una riformulazione organica; sul piano italiano, l’adeguamento delle sanzioni dell’art. 7 e l’introduzione di standard quantitativi per le specie prive di disciplina verticale costituirebbero passi essenziali.

Nel frattempo, l’interpretazione costituzionalmente orientata del decreto — alla luce dell’art. 9, terzo comma, Cost., della legge Brambilla del 2025 e dell’art. 13 TFUE — costituisce lo strumento per amplificare la portata protettiva delle clausole generali. La giurisprudenza penale, valorizzando il dialogo fra l’art. 4, comma 1, lettera a), del decreto e l’art. 727, comma 2, c.p., e fra le «sofferenze inutili» dell’allegato e l’art. 544-ter c.p., svolge una funzione di completamento sistematico; l’attività ispettiva delle ASL, integrata con i pareri EFSA tramite strumenti come ClassyFarm, può recuperare significato sostanziale alle clausole elastiche del decreto; la società civile organizzata costituisce il presidio essenziale perché la disciplina del 2001 non resti un testo di principio scarsamente operativo. Tradurre integralmente in norma il riconoscimento dell’art. 4 e del punto 7 dell’allegato — gli animali allevati hanno «esigenze fisiologiche ed etologiche» specifiche — richiederebbe quindi il superamento del confinamento intensivo, il divieto delle mutilazioni preventive, parametri quantitativi cogenti, l’inclusione degli invertebrati: un quadro normativo che dia a tutti gli animali allevati una vita compatibile con quanto la scienza riconosce essere il loro benessere e quanto la coscienza pubblica europea reclama essere il loro diritto.