Direttiva che stabilisce norme minime per la protezione dei polli allevati per la produzione di carne

Analisi e commento

Premessa

La direttiva 2007/43/CE del Consiglio, del 28 giugno 2007, che stabilisce norme minime per la protezione dei polli allevati per la produzione di carne, costituisce — insieme alla direttiva quadro 98/58/CE e alle direttive di settore sui vitelli (2008/119/CE, per maggiori informazioni clicca qui), sulle ovaiole (1999/74/CE, per maggiori informazioni clicca qui) e sui suini (2008/120/CE, per maggiori informazioni clicca qui) — uno dei principali atti dell’Unione europea in materia di benessere degli animali allevati a fini produttivi.

Essa presenta, rispetto alle altre direttive di settore, una particolarità strutturale. Mentre la disciplina dei vitelli, delle ovaiole e dei suini affonda le proprie radici in atti degli anni Settanta e Novanta più volte modificati e poi codificati, la direttiva sui broiler è la più recente delle quattro e l’unica adottata già nel nuovo millennio: è la prima — e a oggi unica — direttiva dell’Unione dedicata specificamente ai polli da carne, categoria che, paradossalmente, è la più numerosa in assoluto fra gli animali terrestri allevati a fini alimentari. Prima della direttiva non esisteva alcuna norma di settore: ai broiler si applicava unicamente la disciplina generale della direttiva quadro 98/58/CE.

Sul piano interno, la direttiva è stata recepita con il decreto legislativo 27 settembre 2010, n. 181, oggetto di separato commento al quale si rinvia per l’analisi degli aspetti propriamente attuativi e del rapporto con il sistema sanzionatorio nazionale (clicca qui). Il presente lavoro si concentra invece sulla direttiva in sé: come è nata, su quale base giuridica si fonda, quale modello di allevamento presuppone e perché la sua storia riflette le medesime criticità strutturali della disciplina europea sul benessere animale già emerse a proposito dei vitelli, delle ovaiole e dei suini. Si vedrà come la direttiva, lungi dal costituire un atto di protezione del benessere dei polli in quanto tali, sia stata costruita giuridicamente come strumento di funzionamento del mercato comune delle carni di pollame, fondato non su un autonomo principio di tutela animale del diritto primario — principio che è stato introdotto solo con l’art. 13 TFUE dal Trattato di Lisbona, come clausola di integrazione trasversale e non come base giuridica autonoma di competenza — bensì sull’art. 37 del Trattato CE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune dell’Unione europea.

Questa scelta originaria ha condizionato in modo decisivo il contenuto della direttiva. La direttiva fissa parametri di densità di allevamento elevatissimi (33 kg/m², elevabili a 39 e fino a 42 kg/m²), non affronta il nodo centrale del benessere dei broiler — la selezione genetica per l’accrescimento ultrarapido, all’origine delle patologie scheletriche, cardiocircolatorie e metaboliche dell’animale — limitandosi a rinviarlo a una relazione della Commissione, ed esclude dal proprio ambito di applicazione i riproduttori e gli incubatoi, cioè proprio gli anelli della filiera in cui la selezione genetica si determina.

Il dibattito che ha accompagnato la disciplina nei quasi vent’anni successivi alla sua adozione (2007-2026) si è svolto su più piani principali.

Sul piano dell’enforcement, l’applicazione concreta della direttiva si è rivelata in più Stati membri largamente disomogenea: il ricorso alle densità più elevate consentite in deroga (fino a 39 e 42 kg/m²) è divenuto la regola anziché l’eccezione, e gli indicatori di benessere al macello previsti dalla direttiva sono stati utilizzati in modo insufficiente e incostante, al punto da indurre la stessa Commissione, nella relazione del 2018, a registrare la scarsa valutazione dell’impatto dell’atto tanto da parte degli Stati membri quanto dell’industria (cfr. infra).

Sul piano della spinta riformatrice, la Commissione europea ha presentato il 20 maggio 2020 la strategia «Farm to Fork» (comunicazione COM(2020) 381), componente alimentare del Green Deal europeo: un atto programmatico — non legislativo — che delinea un percorso di transizione del sistema alimentare unionale verso modelli sostenibili e individua fra le proprie azioni la revisione integrale della legislazione sul benessere degli animali — comprensiva della direttiva orizzontale 98/58/CE e delle direttive verticali di settore, fra cui la 2007/43/CE qui in commento — da realizzare entro la fine del 2023. La scadenza è stata solo parzialmente rispettata: a dicembre 2023 la Commissione ha presentato le sole proposte sul trasporto degli animali vivi e sul benessere di cani e gatti, rinviando sine die la revisione delle direttive sul benessere in allevamento.

Nell’ambito del percorso preparatorio, la Commissione ha conferito all’EFSA (European Food Safety Authority – Autorità europea per la sicurezza alimentare) — agenzia dell’Unione europea che fornisce consulenze scientifiche indipendenti principalmente a Commissione europea, Parlamento europeo e Stati membri in materia di sicurezza della filiera alimentare — il mandato di aggiornare i pareri scientifici per le principali specie allevate. Il nuovo parere relativo ai polli da carne — «Welfare of broilers on farm», EFSA Journal 2023;21(2):7788, 236 pp. — è stato adottato dal Panel EFSA sulla salute e il benessere degli animali (Animal Health and Welfare, AHAW) in data 14 dicembre 2022 e pubblicato il 21 febbraio 2023. Esso aggiorna il parere scientifico del 2000 del Comitato scientifico della salute e del benessere degli animali — l’organo consultivo della Commissione europea operante in questo campo prima dell’istituzione dell’EFSA, alle cui funzioni l’Autorità è subentrata dal 2002 in forza del regolamento (CE) n. 178/2002 — su cui si era fondata la legislazione vigente, nonché i pareri EFSA sui broiler e sui riproduttori del 2010 e del 2012. A differenza della direttiva, il parere del 2023 estende la valutazione all’intero ciclo produttivo, includendo i pulcini di un giorno, i riproduttori e i broiler.

Nel 2025 la Commissione ha effettivamente riaperto il dossier attraverso una call for evidence e una consultazione pubblica sulla revisione della normativa sul benessere degli animali in allevamento. La consultazione, avviata nel 2025, ha raccolto un numero particolarmente elevato di contributi e ha confermato la centralità del tema del superamento dei sistemi più contestati e dell’applicazione di standard equivalenti anche ai prodotti importati. Il dato rafforza il paradosso della disciplina vigente: la domanda sociale, la base scientifica e una parte significativa dell’indirizzo politico convergono verso una riforma, ma la direttiva 2007/43/CE continua ad applicarsi nella sua formulazione originaria del 2007, che consente densità fino a quattro volte superiori a quella raccomandata dall’EFSA e non affronta il nodo della selezione genetica per l’accrescimento rapido. Il punto più acuto di questa tensione è oggi rappresentato dal contenzioso pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, promosso dagli organizzatori dell’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age contro l’inerzia della Commissione (cfr. infra).

Tutti questi piani devono essere letti sullo sfondo della scelta originaria sulla base giuridica della direttiva in commento.

Genesi della direttiva: dall’assenza di disciplina di settore alla prima norma sui broiler

A differenza delle direttive sui vitelli, sulle ovaiole e sui suini — tutte radicate in atti risalenti, più volte modificati e infine codificati — la direttiva 2007/43/CE non è una codificazione, ma un atto nuovo. Fino alla sua adozione i polli allevati per la produzione di carne erano privi di qualunque disciplina di protezione specifica: erano assoggettati ai soli principi generali della direttiva quadro 98/58/CE del Consiglio del 20 luglio 1998, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti, a sua volta intesa quale strumento di attuazione comunitaria della Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti del Consiglio d’Europa del 1976, ratificata dalla Comunità con la decisione 78/923/CEE. È la stessa Convenzione che ha fornito il fondamento programmatico, oltre che alla direttiva quadro, alle tre direttive di settore precedenti.

Il considerando (3) della direttiva richiama espressamente questo retroterra, dando atto che nell’ambito della Convenzione era stata adottata una raccomandazione specifica relativa ai polli domestici (Gallus gallus), comprensiva di disposizioni aggiuntive per i polli allevati per la produzione di carne. Il fondamento scientifico dell’atto è invece indicato nel considerando (4): la relazione del Comitato scientifico della salute e del benessere degli animali del 21 marzo 2000, che aveva concluso — ed è un punto centrale, perché è la stessa premessa dell’atto a riconoscerlo — «l’elevato tasso di crescita delle varietà di polli attualmente impiegate a tal fine non è accompagnato da un livello soddisfacente di benessere e salute degli animali». La direttiva, in altre parole, nasce dall’espressa consapevolezza scientifica che il problema fondamentale del benessere dei broiler risiede nella genetica dell’accrescimento rapido; ciononostante, come si vedrà, sceglie di non disciplinare tale profilo, rinviandolo a una futura relazione.

La base giuridica dell’art. 37 TCE e la concorrenza come motore della «tutela»

Una delle chiavi di lettura più importanti per comprendere la natura e i limiti strutturali della direttiva 2007/43/CE è — come per le direttive sui vitelli, sulle ovaiole e sui suini — la sua base giuridica. L’atto è stato adottato dal Consiglio sulla base dell’art. 37 del Trattato CE, cioè della disposizione che fonda la politica agricola comune dell’Unione. Si tratta — è opportuno chiarirlo, perché la successione delle rinumerazioni può ingenerare confusione — della stessa disposizione, materialmente immutata, che era l’art. 43 del Trattato di Roma del 1957, è divenuta art. 37 TCE con la rinumerazione del Trattato di Amsterdam (in vigore dal 1° maggio 1999) ed è tornata art. 43 con il Trattato di Lisbona (in vigore dal 1° dicembre 2009), che ne ha trasferito la collocazione nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Cambia il numero dell’articolo; non cambia la sostanza: la base giuridica della direttiva è sempre — e solo — quella della politica agricola comune. È la stessa base giuridica della direttiva quadro 98/58/CE, delle altre direttive di settore e dell’intero acquis europeo in materia di benessere degli animali allevati.

La scelta non è neutra, ed è anzi resa più significativa, nel caso dei broiler, da un dato cronologico. La direttiva è stata adottata il 28 giugno 2007: pochi mesi prima della firma del Trattato di Lisbona (13 dicembre 2007) e poco più di due anni prima della sua entrata in vigore (1° dicembre 2009). È con quel Trattato che, per la prima volta nel diritto primario dell’Unione, l’art. 13 TFUE ha riconosciuto gli animali come «esseri senzienti», imponendo all’Unione e agli Stati membri di tenere «pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali» nella formulazione e nell’attuazione, fra le altre, della politica agricola. Al momento dell’adozione della direttiva, dunque, quel riconoscimento non esisteva ancora nel diritto primario, né esisteva una base giuridica autonoma di competenza in materia di benessere animale.

L’evoluzione del diritto primario era stata graduale. Sul piano meramente programmatico vi era dapprima la dichiarazione n. 24 allegata all’atto finale del Trattato di Maastricht del 1992, che invitava «il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, nonché gli Stati membri a tener pienamente conto, all’atto dell’elaborazione e dell’attuazione della legislazione comunitaria nei settori della politica agricola comune, dei trasporti, del mercato interno e della ricerca, delle esigenze in materia di benessere degli animali»: una mera affermazione di indirizzo politico, priva di efficacia vincolante. Con il Trattato di Amsterdam fu poi adottato il Protocollo sulla protezione e il benessere degli animali, annesso al trattato e dotato di valore di diritto primario, ma operante — al pari dell’odierno art. 13 TFUE che ne ha raccolto l’eredità — come clausola di integrazione trasversale delle altre politiche, e non come base giuridica autonoma né come riconoscimento della senzienza. È a quel Protocollo che si richiama, non a caso, il considerando (1) della direttiva 2007/43/CE, riproducendone la formula: nella formulazione e nell’attuazione delle politiche agricole «la Comunità e gli Stati membri tengano pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali, rispettando nel contempo le disposizioni legislative o amministrative e le consuetudini degli Stati membri per quanto riguarda, in particolare, i riti religiosi, le tradizioni culturali e il patrimonio regionale». La base giuridica della disciplina sui broiler restava, e resta, quella della politica agricola comune.

Le conseguenze di questa scelta si leggono direttamente nei considerando della direttiva. Il considerando (6) afferma che è necessario stabilire norme a livello comunitario «al fine di evitare distorsioni della concorrenza che possono interferire col corretto funzionamento dell’organizzazione comune di mercato in questo settore, nonché per garantire lo sviluppo razionale del settore stesso». Il benessere entra dunque in scena come strumento di armonizzazione concorrenziale, non come fine autonomo. Che esso sia, in questo impianto, un fattore da bilanciare e non un fine prevalente è confermato senza reticenze dal considerando (10), secondo cui, nello stabilire le norme, «occorre mantenere un equilibrio tra i diversi aspetti da considerare per quanto attiene al benessere degli animali, alle considerazioni sanitarie, economiche e sociali e all’impatto ambientale». Il benessere animale entra nella valutazione, ma come una delle variabili da contemperare con quelle economiche, sociali e ambientali, e non come finalità autonoma e sovraordinata.

Lette insieme, queste affermazioni raccontano la natura giuridica della direttiva: la ratio non è la tutela dei polli come esseri viventi capaci di sofferenza, ma il buon funzionamento del mercato comune delle carni di pollame, che richiede l’armonizzazione delle condizioni di produzione fra Stati membri per evitare distorsioni concorrenziali. Si tratta della stessa logica già riscontrata, e certificata sul piano del diritto interno dalla giurisprudenza costituzionale italiana a proposito dei vitelli: la Corte costituzionale, con la sentenza n. 173 del 13 giugno 2014, ha ricondotto la materia alla «zootecnia», definita come «attività diretta all’allevamento e allo sfruttamento degli animali “produttivi”, cioè idonei a fornire all’uomo un’utilità di natura economica», riconoscendo esplicitamente «il fine economico-produttivo della disciplina dell’allevamento». Il medesimo paradigma economico-produttivo informa la disciplina sui broiler.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, questa impostazione presenta limiti strutturali evidenti. Il bilanciamento tra benessere animale e considerazioni economiche è strutturalmente sbilanciato: l’atto è adottato sulla base giuridica della politica agricola comune, le cui finalità — definite all’art. 39 TFUE — comprendono l’incremento della produttività, la stabilizzazione dei mercati e l’approvvigionamento a prezzi ragionevoli, ma non la tutela degli animali. Il benessere può solo introdursi come limite o vincolo aggiuntivo, non come fine pari ai precedenti. La direttiva 2007/43/CE prende come dato di fatto l’allevamento intensivo dei broiler — miliardi di animali selezionati per l’accrescimento ultrarapido e allevati ad altissima densità — e si limita a regolarne le modalità tecniche, senza interrogarsi sulla compatibilità di quel modello con le esigenze della specie.

Il rapporto con la direttiva quadro 98/58/CE

L’architettura normativa europea sul benessere animale negli allevamenti si articola, come visto, su due livelli: la direttiva quadro 98/58/CE (in relazione alla quale per maggiori informazioni clicca qui), di portata generale, e le direttive di settore — fra cui la 2007/43/CE per i polli da carne, la 2008/120/CE per i suini, la 2008/119/CE per i vitelli, la 1999/74/CE per le galline ovaiole. Il rapporto fra le due si articola su tre piani.

Sul piano del fondamento, entrambe le direttive sono adottate sulla base dell’art. 37 TCE (PAC) e mutuano dalla Convenzione europea per la protezione degli animali negli allevamenti del 1976. La 98/58/CE è intesa nei propri considerando come strumento di attuazione comunitaria della Convenzione, e i suoi principi generali — disponibilità di un ricovero, alimentazione e cure adeguate alle «esigenze fisiologiche ed etologiche degli animali» — costituiscono lo «zoccolo minimo» applicabile a tutti gli animali allevati a fini produttivi nell’Unione.

Sul piano del rapporto fra norme, vale qui la regola generale del concorso fra disciplina settoriale e disciplina quadro: le due si applicano cumulativamente, con la direttiva di settore che integra e specifica i principi generali della direttiva quadro; in caso di conflitto prevale la lex specialis (la direttiva di settore), ma solo nei limiti in cui essa effettivamente disciplini la materia in modo specifico, mentre per gli aspetti non coperti restano applicabili i principi generali della 98/58/CE. Per i broiler tale rapporto integrativo è di particolare rilievo proprio perché la direttiva di settore, come si vedrà, lascia scoperti profili decisivi (anzitutto la genetica dell’accrescimento).

Sul piano del contenuto sostanziale, la direttiva quadro contiene previsioni di immediata rilevanza per i broiler. L’art. 4 della 98/58/CE impone agli Stati membri di provvedere affinché «le condizioni di allevamento o di custodia degli animali […], tenuto conto della specie, del grado di sviluppo, adattamento e addomesticamento, nonché delle loro esigenze fisiologiche ed etologiche secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche, siano conformi alle disposizioni che figurano in allegato»; e fra tali disposizioni il punto 21 dell’allegato stabilisce che «nessun animale deve essere custodito in un allevamento se non sia ragionevole attendersi, in base al suo genotipo o fenotipo, che ciò possa avvenire senza effetti negativi sulla sua salute o sul suo benessere». È una previsione — quest’ultima — di portata potenzialmente dirompente per i broiler: vieta, in sostanza, di allevare animali la cui stessa costituzione genetica (il genotipo) o le cui caratteristiche fisiche (il fenotipo) rendano prevedibile un danno alla salute o al benessere. È esattamente il caso delle linee commerciali a rapido accrescimento, in cui le patologie scheletriche, cardiocircolatorie e metaboliche non sono un incidente, ma la conseguenza attesa della selezione per la velocità di crescita.

Da queste due disposizioni, lette congiuntamente, dovrebbe discendere un dovere preciso degli Stati membri: non consentire forme di allevamento i cui esiti patologici siano prevedibile conseguenza della selezione genetica. Tale lettura, tuttavia, non ha mai trovato applicazione concreta né a livello dell’Unione né in sede di attuazione nazionale, restando le formule della direttiva quadro — «esigenze fisiologiche ed etologiche», «ragionevole attendersi» — clausole generali prive di parametri quantificabili e, come tali, di scarsa effettività applicativa.

E ciò nonostante la stessa direttiva 2007/43/CE ammetta, sia pure implicitamente, che il problema esista: l’art. 6, par. 1, impone infatti alla Commissione di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio, entro il 31 dicembre 2010 e sulla scorta di un parere scientifico dell’EFSA, «una relazione sull’influenza dei parametri genetici sulle carenze individuate che sono all’origine di scarso benessere dei polli», relazione che «se necessario» può essere accompagnata da «adeguate proposte legislative». La norma, in altri termini, riconosce expressis verbis che esistono «carenze» di benessere riconducibili a «parametri genetici»; ma, anziché disciplinarle, si limita a rinviarne lo studio a una relazione futura — per giunta solo eventualmente seguita da proposte normative. Come si vedrà al § 7, quella relazione è stata effettivamente presentata, con anni di ritardo, ma non si è tradotta in alcun intervento vincolante.

L’architettura sostanziale della direttiva: densità, ambiente, ispezioni

Il cuore tecnico della direttiva 2007/43/CE è la disciplina della densità di allevamento, dei requisiti ambientali del pollaio, delle ispezioni e degli indicatori di benessere al macello, contenuta negli articoli 3 e 7 e negli allegati. Il decreto legislativo 181/2010 ne costituisce la diretta trasposizione interna, al cui commento si rinvia per gli aspetti analitici di dettaglio (clicca qui). Qui interessa evidenziare il significato politico-giuridico delle scelte normative.

Il profilo più qualificante — e più critico — è quello della densità di allevamento. L’art. 3, par. 2, fissa una densità massima generale di 33 kg/m² di peso vivo. Si tratta già di un valore elevatissimo: significa, in prossimità della macellazione, una densità dell’ordine di quindici-venti animali per metro quadro. Ma la direttiva non si ferma qui. Il par. 3 consente agli Stati membri di autorizzare densità fino a 39 kg/m² a condizione che il detentore rispetti le prescrizioni documentali e ambientali aggiuntive dell’allegato II; e il par. 5 permette un ulteriore incremento fino a 42 kg/m² quando siano soddisfatti i criteri dell’allegato V (essenzialmente, l’assenza di carenze nei controlli del biennio precedente e tassi di mortalità contenuti). La struttura della norma è paradigmatica: la regola è una densità già altissima, e le deroghe la spingono ancora più in alto. Il ricorso alle deroghe è ampiamente diffuso: la Commissione, nella relazione del 2018, ha dato atto che poco più di un quarto dei broiler dell’Unione è allevato alla densità massima (fino a 42 kg/m²) e quasi i tre quarti a densità comunque inferiori a 39 kg/m², con punte nazionali assai elevate (in Francia oltre la metà dei broiler è allevato alla densità massima).

Sul piano dei requisiti ambientali, l’allegato I detta prescrizioni minime su abbeveratoi, alimentazione, lettiera (cui tutti i polli devono avere accesso permanente, «asciutta e friabile in superficie»), ventilazione, rumore e illuminazione. Quanto a quest’ultima, il punto 6 impone almeno 20 lux durante le ore di luce e il punto 7 un ritmo di 24 ore con periodi di oscurità di almeno sei ore complessive, di cui almeno quattro ininterrotte. Si tratta di un requisito significativo, perché l’esposizione prolungata alla luce artificiale — funzionale a massimizzare l’assunzione di cibo e quindi l’accrescimento — è uno dei fattori di compromissione del benessere; ma il periodo minimo di buio di sei ore resta lontano dai ritmi naturali della specie.

L’allegato I detta inoltre regole su ispezioni (i polli devono essere ispezionati almeno due volte al giorno, con attenzione ai segni di abbassamento del benessere), pulizia e tenuta dei registri. Il punto 9 impone che i polli gravemente feriti o che mostrano segni evidenti di deterioramento della salute — quali difficoltà nel camminare, ascite o malformazioni gravi — ricevano una terapia appropriata o siano abbattuti immediatamente: un riconoscimento normativo, indiretto ma eloquente, del fatto che proprio quelle patologie (zoppie, ascite) sono esiti ordinari e attesi dell’allevamento intensivo del broiler. Il punto 12 vieta in via generale gli interventi chirurgici a fini non terapeutici, ammettendo, in via di eccezione e a condizioni rigorose, la sola troncatura del becco (per prevenire plumofagia e cannibalismo, su pulcini di età inferiore a dieci giorni) e la castrazione.

Sul piano del monitoraggio, infine, la direttiva introduce un elemento di metodo destinato a diventare centrale nel dibattito successivo: gli indicatori di benessere basati sull’osservazione al macello. L’allegato III impone, in caso di densità superiori a 33 kg/m², la registrazione del tasso di mortalità giornaliera e cumulativa e del numero di animali arrivati morti al macello (il cosiddetto indice Dead on Arrival), nonché la valutazione, in sede di ispezione post mortem, di indicazioni di scarso benessere quali livelli anomali di dermatiti da contatto, parassitismo e malattie sistemiche. È il primo nucleo, sia pure embrionale, di quelle animal-based measures che l’EFSA, nel parere del 2023, raccomanderà di sviluppare e generalizzare.

Il broiler, la selezione genetica e l’inadeguatezza del paradigma «benessere»

Per valutare criticamente l’adeguatezza della disciplina è necessario muovere dalla natura dell’animale che essa pretende di proteggere. Il pollo da carne (broiler) è un animale della specie Gallus gallus selezionato geneticamente, da decenni e in modo sempre più spinto, per un unico obiettivo: un accrescimento rapidissimo della massa muscolare — in particolare del petto — in un arco di tempo brevissimo, dell’ordine di quaranta giorni dalla nascita alla macellazione. È questo, e non la densità in sé, il nodo originario del benessere dei broiler: la selezione per la velocità di crescita produce un animale il cui apparato scheletrico e cardiocircolatorio non riesce a sostenere la massa corporea che lo stesso animale è stato selezionato per sviluppare.

La letteratura veterinaria è univoca nel ricondurre a questa selezione le principali patologie del broiler: gravi problemi osteo-articolari e deformità scheletriche, zoppie e difficoltà di deambulazione, lesioni al petto, dermatiti da contatto, ascite e sindrome della morte improvvisa. La stessa relazione del Comitato scientifico del 2000, posta a fondamento della direttiva, e i successivi pareri EFSA hanno stimato che una quota assai rilevante dei broiler allevati intensivamente presenta anomalie locomotorie. Il dato è di tale gravità che la dottrina veterinaria più autorevole ha potuto affermare, considerando congiuntamente l’entità della sofferenza individuale e il numero degli animali coinvolti, che i disordini delle zampe dei broiler e i problemi a essi correlati costituiscono il più grande problema di benessere animale al mondo.

A questa compromissione strutturale, di origine genetica, si sommano i fattori ambientali tipici dell’allevamento intensivo: l’altissima densità, l’inattività forzata negli spazi ridotti, l’esposizione prolungata alla luce artificiale, la permanenza su lettiere che con l’accrescimento del gruppo tendono a deteriorarsi favorendo le dermatiti da contatto. Il broiler trascorre l’intera, brevissima vita in un capannone affollato, in condizioni che ne comprimono ogni comportamento naturale — esplorazione, razzolamento, costruzione di gerarchie sociali stabili — e che lo destinano, in larga parte, a soffrire delle conseguenze del proprio stesso peso. Anche per gli avicoli, e in misura ancora maggiore che per altre specie, fra i parametri di benessere si utilizza l’indice DOA (Dead on Arrival), ossia la mortalità registrata all’arrivo al macello: un indicatore che misura, in negativo, l’esito più estremo di condizioni di allevamento e trasporto inadeguate.

L’entità del fenomeno non ha eguali. Il pollo è in assoluto l’animale terrestre più allevato e ucciso al mondo (approssimativamente sono macellati per alimentazione circa un milione di polli all’anno). Questa scala enorme ha un duplice riflesso. Sul piano del benessere, significa che ogni carenza strutturale della disciplina si moltiplica per un numero di individui che non ha paragone fra le specie da reddito. Sul piano economico, spiega la fortissima resistenza del settore a ogni innalzamento degli standard: il pollo è una carne a basso costo di produzione, la cui domanda è in crescita, e la riduzione delle densità o il passaggio a razze a crescita lenta — raccomandati dalla scienza — comportano costi che l’industria, in un mercato fortemente integrato verticalmente e dominato a monte da poche imprese di selezione genetica, tende a respingere.

Il confronto fra questo quadro e l’architettura della direttiva è impietoso. La direttiva interviene sulle conseguenze (fissando densità massime, requisiti di lettiera e illuminazione, obblighi di ispezione), ma non sulla causa: la selezione genetica per l’accrescimento rapido. Anzi, escludendo dal proprio ambito di applicazione i riproduttori e gli incubatoi (art. 1, par. 2), la direttiva si sottrae proprio alla regolazione degli anelli della filiera in cui quella selezione si determina e si trasmette. Il considerando (4), come visto, riconosce che l’elevato tasso di crescita non è accompagnato da un livello soddisfacente di benessere; ma a quel riconoscimento non segue alcuna prescrizione, bensì il mero rinvio a una relazione della Commissione (art. 6). È un caso emblematico di dissociazione fra la premessa scientifica (l’atto individua la causa del problema) e il dispositivo (l’atto non la affronta).

Vale anche per i broiler l’avvertenza metodologica della dottrina veterinaria sul benessere: il termine «benessere» è spesso ridotto, nel linguaggio della filiera, al buon stato sanitario o all’assenza di dolore, mentre una valutazione corretta richiede di muovere dalla conoscenza dell’etologia di specie e di leggere in chiave negativa gli indicatori disponibili (anomalie comportamentali, lesioni, immunosoppressione, aumento della mortalità), che segnalano quando il benessere è scarso più di quanto non attestino quando è buono. La direttiva, fissando standard prevalentemente strutturali e ambientali, non incorpora indicatori animal-based adeguati: è questa una delle lacune che il parere EFSA 2023 mira a colmare.

Le relazioni della Commissione: la genetica rinviata e l’applicazione disomogenea

La direttiva 2007/43/CE è costruita attorno a un meccanismo di rinvio: i nodi che non affronta direttamente sono demandati a una serie di relazioni della Commissione. L’art. 5 prevedeva una relazione sull’eventuale introduzione di un sistema di etichettatura specifico e armonizzato sul benessere; l’art. 6 prevedeva due distinte relazioni: una, da presentare entro il 31 dicembre 2010, sull’«influenza dei parametri genetici sulle carenze individuate che sono all’origine di scarso benessere dei polli» (par. 1); l’altra, entro il 30 giugno 2012, sull’applicazione della direttiva e sui suoi effetti sul benessere (par. 3).

La relazione sui parametri genetici — cioè quella che avrebbe dovuto affrontare il nodo centrale — è stata presentata con la comunicazione COM(2016) 182 del 7 aprile 2016, con oltre cinque anni di ritardo rispetto al termine del 31 dicembre 2010 (la stessa Commissione ha motivato il ritardo con il «tempo supplementare imprevisto» necessario a ottenere dati scientifici ed economici esaustivi). Essa si è fondata sui pareri EFSA del 2010 — fra cui lo Scientific Opinion on the influence of genetic parameters on the welfare and the resistance to stress of commercial broilers, citato anche nella manualistica veterinaria — aggiornati nel 2012, e su uno studio economico del 2013.

La relazione contiene un’ammissione di rilievo, ai fini del discorso sulla tutela. Quanto ai numeri, essa dà atto che la produzione UE di carne di pollo nel 2014 ammontava a 10,5 milioni di tonnellate, pari a circa 6,5 miliardi di capi e a circa il 12% della produzione mondiale, con un consumo medio di 26,8 kg pro capite l’anno: il pollo è la seconda carne più consumata nell’Unione. Quanto al modello produttivo, la relazione descrive senza reticenze la «piramide» della selezione, articolata su quattro livelli (linee pure, bisnonni, nonni, riproduttori) controllati da poche imprese che dominano il mercato mondiale del materiale genetico e che non divulgano alla Commissione i dati su siti e animali, ritenuti commercialmente sensibili. Soprattutto, la relazione riconosce che la velocità di crescita dei broiler commerciali è enormemente aumentata negli ultimi cinquant’anni: oggi un broiler standard raggiunge 1,5 kg di peso vivo in meno di 30 giorni, mentre negli anni Cinquanta ne occorrevano 120; e che i broiler a crescita lenta — associati a un benessere migliore — rappresentano un mercato di nicchia stimato fra il 5 e il 10% della produzione totale.

Sul piano dell’impatto sul benessere, la relazione è ancora più esplicita. Essa accerta che i problemi alle zampe e all’apparato locomotore (deformità ossee e zoppie) sono una causa primaria di scarso benessere e hanno una componente genetica; che, secondo l’EFSA, circa il 30% dei broiler allevati intensivamente presenta anomalie agli arti; che le limitazioni biomeccaniche sono verosimile conseguenza delle modificazioni morfologiche indotte dalla selezione (la rapida crescita della muscolatura pettorale che sposta in avanti il baricentro, le zampe relativamente corte rispetto al peso corporeo); che le ossa delle linee a rapido accrescimento sono più porose e meno mineralizzate di quelle delle linee a crescita lenta; e che i broiler a crescita lenta allevati fino a 56 giorni mostrano una capacità di deambulazione significativamente migliore rispetto a quelli allevati fino a 42 giorni. La relazione individua dunque, con chiarezza, la causa del problema. Ciononostante, essa non si è tradotta in alcuna proposta legislativa vincolante sui limiti alla selezione genetica, limitandosi a registrare che i selezionatori starebbero progressivamente tenendo conto di caratteri legati a salute e benessere e che la legislazione vigente offrirebbe già un sistema di monitoraggio utilizzabile a tal fine. Diagnosi esatta, terapia assente.

La seconda relazione — COM(2018) 181 del 13 aprile 2018, sull’applicazione della direttiva e sullo sviluppo degli indicatori di benessere — si è fondata su uno studio esterno del 2017 commissionato dalla stessa Commissione sugli impatti socioeconomici e di benessere dell’attuazione della direttiva, sulle verifiche ispettive condotte negli Stati membri dalla direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare (DG SANTE) della Commissione e su un seminario con gli Stati membri tenutosi nel 2017. Le sue conclusioni sono significative: prima della direttiva non esistevano requisiti specifici di benessere per i broiler, applicandosi i soli principi della 98/58/CE; l’impatto della direttiva era stato oggetto di scarsa valutazione tanto da parte degli Stati membri quanto dell’industria; gli indicatori di benessere al macello previsti dalla direttiva erano utilizzati in modo insufficiente e disomogeneo fra Stati membri; e che il ricorso alle densità in deroga era ampiamente diffuso. Su quest’ultimo punto la relazione fornisce un dato preciso: al momento dello studio del 2017, quasi i tre quarti dei broiler dell’Unione erano allevati a densità inferiore a 39 kg/m², mentre poco più di un quarto della produzione era realizzato alla densità massima consentita (fino a 42 kg/m²); cinque Stati membri (Austria, Danimarca, Germania, Svezia e Regno Unito) avevano invece scelto di non recepire, in tutto o in parte, le deroghe, in alcuni casi (Germania e Regno Unito) sulla base di evidenze scientifiche secondo cui densità più elevate possono compromettere il benessere. Anche in questo caso, la relazione non si è tradotta in una revisione della direttiva.

A queste relazioni fece eco, sul versante parlamentare, la presa di posizione del Parlamento europeo. Con la risoluzione del 25 ottobre 2018 sul benessere, l’uso di antimicrobici e l’impatto ambientale dell’allevamento industriale dei broiler (P8_TA(2018)0429, RC-B8-0484/2018), il Parlamento richiamava i dati più critici: la selezione per l’accrescimento rapido è individuata dall’EFSA come fattore maggiore di compromissione della salute, responsabile di zoppie, collasso cardiovascolare ed elevata mortalità; meno del 5% dei broiler dell’Unione appartiene a razze a crescita lenta (associate a migliore qualità di vita e salute); quanto alle densità, il 34% dei broiler è allevato alla soglia generale di 33 kg/m², il 40% a densità comprese fra 34 e 39 kg/m² e il restante 26% alla densità massima fino a 42 kg/m²; gli indicatori di benessere al macello sono spesso usati in modo insufficiente e incostante. Il Parlamento invitava la Commissione a rivedere la direttiva entro un tempo adeguato, introducendo indicatori specifici applicabili anche agli incubatoi e ai riproduttori. L’invito è rimasto, anch’esso, senza seguito legislativo.

Il meccanismo del rinvio a relazioni della Commissione si è così rivelato, nel caso dei broiler, uno strumento di differimento più che di riforma: la direttiva ha individuato i propri stessi limiti (la genetica, l’uso degli indicatori, le densità in deroga), li ha demandati a relazioni successive, e quelle relazioni — pur confermando puntualmente la diagnosi — non hanno prodotto alcun adeguamento del testo. Quanto all’etichettatura sul benessere prevista dall’art. 5 (la cui relazione era attesa entro il 31 dicembre 2009), essa non ha mai dato luogo a un sistema armonizzato e obbligatorio a livello dell’Unione, né alle proposte legislative che la stessa direttiva prefigurava.

La dimensione sanitaria: densità, formazione e la prospettiva «One Health, One Welfare»

Un profilo che, nel caso dei broiler, si intreccia in modo peculiare con quello del benessere è la dimensione sanitaria e di sanità pubblica. Trattandosi di volatili allevati in altissima concentrazione, l’allevamento intensivo del pollo costituisce un fattore di rischio epidemiologico rilevante, segnatamente in relazione all’influenza aviaria. La presenza nei polli del virus H5N1 pone due ordini di rischi per la salute umana, descritti dalla letteratura epidemiologica. Il primo è il rischio di infezione diretta, ove il virus passi dal pollo all’uomo: è un evento raro, che ha riguardato in genere persone esposte a elevate quantità di virus, ma che, quando si verifica, presenta un quadro clinico particolarmente aggressivo, con un tasso di mortalità elevato, assai più grave di quello della normale influenza stagionale. Il secondo rischio — che desta preoccupazione ancora maggiore — è che il virus possa mutare acquisendo la capacità di trasmettersi con facilità da persona a persona, realizzando il cosiddetto «salto di specie» (che a oggi non si è verificato per via interumana sostenuta) e potendo in tal caso innescare una pandemia.

È in questa prospettiva che la disciplina del benessere dei broiler si salda con l’approccio «One Health, One Welfare», che lega indissolubilmente la salute animale, la salute umana e quella ambientale: la riduzione delle densità, il miglioramento delle condizioni igieniche e la formazione del personale non rispondono soltanto a un’esigenza di benessere animale, ma anche di prevenzione sanitaria e di tutela della salute pubblica. La saldatura non è priva di ambivalenze. Per un verso, essa offre una leva argomentativa potente per innalzare gli standard, perché collega il benessere dei polli a un interesse — la prevenzione delle pandemie — che l’ordinamento si propone di tutelare con il massimo rigore. Per altro verso, essa rischia di riproporre, in forma aggiornata, la stessa subordinazione del benessere a interessi ulteriori che caratterizza l’intera disciplina: il benessere dei broiler diventa meritevole di tutela non in sé, ma in quanto strumentale alla salute umana.

Su questo terreno la direttiva interviene attraverso due strumenti. Il primo è la formazione obbligatoria: l’art. 4 impone che i detentori ricevano una formazione adeguata, attestata da un certificato riconosciuto dall’autorità competente, e che i relativi corsi vertano sugli aspetti elencati nell’allegato IV — fisiologia e fabbisogni, comportamento e concetto di stress, manipolazione attenta del pollame (cattura, carico, trasporto), cure d’emergenza e abbattimento, e misure di biosicurezza preventiva. Il secondo è il sistema di ispezioni dell’art. 7 e di monitoraggio al macello dell’allegato III. Si può osservare, in chiave comparata, una tendenza dell’ordinamento ad accrescere il rigore delle prescrizioni — e in particolare l’enfasi sulla formazione e sulla biosicurezza — quanto più le normative sono recenti, proprio in ragione della valenza sanitaria che, trattandosi di volatili, l’allevamento assume nell’ottica One Health.

Un dato, riferito dalla manualistica, illumina però il limite dell’enforcement anche su questo versante. I controlli sugli allevamenti avicoli registrano un numero di non conformità sensibilmente basso rispetto ad altre specie; un dato che, lungi dal certificare necessariamente una piena conformità, riflette anche la difficoltà oggettiva di ispezionare allevamenti che contano migliaia o decine di migliaia di volatili — misurare il numero di capi per metro quadro, quando ce ne sono decine, è operazione onerosa — sicché il basso numero di rilievi può dipendere tanto dall’effettiva regolarità quanto dai limiti strutturali del controllo. Le principali irregolarità riscontrate, peraltro, hanno riguardato proprio la tenuta dei registri, gli edifici e i locali di stabulazione e i metodi di allevamento: cioè gli aspetti più direttamente connessi alla densità e alle condizioni ambientali.

Resta, in ogni caso, il dato di fondo: il principale fattore di rischio — tanto per il benessere quanto, indirettamente, per la sanità pubblica — è il modello stesso dell’allevamento ad altissima densità di animali geneticamente selezionati per l’accrescimento rapido, modello che la direttiva presuppone e regola, ma non mette in discussione.

Il parere EFSA 2023, la strategia Farm to Fork e la revisione mancata

Come anticipato in premessa, la base scientifica per una revisione della disciplina esiste e si è progressivamente consolidata, culminando nel parere EFSA del 2023 (Welfare of broilers on farm, EFSA Journal 2023;21(2):7788, 236 pp.), adottato su mandato della Commissione nell’ambito della strategia Farm to Fork. È il corrispondente, per i polli da carne, del parere del 2022 sui suini e dei coevi pareri del 2023 sulle ovaiole e su altre specie. Qui interessa esaminarne il contenuto e misurarne la distanza dalla direttiva.

Il parere EFSA 2023 segna un cambio significativo di registro. Esso valuta il benessere del Gallus gallus lungo l’intero ciclo produttivo — includendo, a differenza della direttiva, i pulcini di un giorno (fino a 72 ore), i riproduttori (broiler breeders) e i broiler — descrive i sistemi di allevamento in uso nell’Unione, identifica i pericoli e le relative conseguenze sul benessere, e raccomanda le misure basate sull’animale (animal-based measures) più idonee al monitoraggio, anche al macello. Il parere muove dalla constatazione che i broiler rappresentano la quota maggioritaria della produzione di carne avicola in Europa (l’83%) e che il modello produttivo dominante nell’Unione è caratterizzato da aziende di grandissime dimensioni, allevamento al chiuso, altissime densità e rapidi tassi di crescita.

Le raccomandazioni dell’EFSA sono di una precisione che rende la distanza dalla direttiva immediatamente misurabile. Sulla densità, il Panel indica come soglia massima 11 kg/m², ritenuta essenziale perché i broiler possano esprimere i comportamenti naturali, riposare adeguatamente e mantenere la salute, rilevando che densità superiori aumentano le dermatiti plantari (footpad dermatitis), riducono la capacità di camminare e compromettono comfort ed esplorazione. Il dato è dirompente: la direttiva consente 33 kg/m², elevabili a 39 e fino a 42, cioè dalle tre alle quasi quattro volte la soglia che l’autorità scientifica dell’Unione indica come compatibile con il benessere.

Sulla selezione genetica — il nodo che la direttiva non affronta — il parere è altrettanto netto: raccomanda di abbandonare la selezione per l’accrescimento rapido, di impiegare razze commerciali a crescita più lenta e di selezionare nuove razze a crescita lenta che non richiedano diete restrittive per mantenersi in salute, indicando come obiettivo un accrescimento limitato a un massimo di 50 g al giorno, tale da consentire all’animale di mantenere una migliore salute e di restare attivo; la selezione, conclude l’EFSA, non deve mirare a ottenere razze a crescita ancora più rapida.

Sui riproduttori, il parere osserva che le restrizioni di cibo e acqua cui sono sottoposti provocano fame e sete prolungate, e che la loro detenzione in gabbie individuali spoglie determina isolamento, stress da manipolazione e compromissione dei comportamenti di esplorazione, foraggiamento, comfort e riposo.

Sui pulcini di un giorno, raccomanda di non protrarre la privazione di cibo oltre le 48 ore e l’impiego di «dark brooders» che favoriscano il riposo e riducano la sovrastimolazione sensoriale.

Sulle mutilazioni dei riproduttori (troncatura del becco, de-toeing, de-clawing, comb dubbing), ampiamente praticate nell’Unione, il parere afferma che potrebbero essere evitate con pratiche di gestione adeguate.

Raccomanda inoltre lettiera friabile (asciutta, di tipo sabbioso), essenziale per i comportamenti di comfort ed esplorazione, e l’introduzione di strutture di arricchimento — posatoi, piattaforme, verande coperte, accesso a parchetto esterno — oltre a requisiti minimi su dimensione del gruppo, abbeveratoi e mangiatoie.

Su ciascuno di questi profili, e segnatamente sulla genetica dell’accrescimento e sulle densità, la direttiva 2007/43/CE risulta radicalmente disallineata dallo stato dell’arte scientifico fotografato dal parere: non solo non lo recepisce, ma consente proprio le pratiche che l’EFSA indica come incompatibili con il benessere.

Il mandato all’EFSA, come si è visto al § 1, si inseriva nel quadro della strategia Farm to Fork del 20 maggio 2020 (COM(2020) 381) e dell’impegno alla revisione integrale dell’acquis sul benessere animale entro la fine del 2023. Anche per i broiler, dunque, valeva quell’impegno e quel termine.

Quell’impegno non è stato mantenuto. A dicembre 2023 la Commissione ha presentato la sola proposta sul trasporto di animali vivi, rinviando la revisione delle direttive sul benessere in allevamento; la Commissione uscente ha chiuso il proprio mandato senza presentare le altre proposte. La nuova Commissione, insediatasi a fine 2024, ha rinnovato per voce del Commissario alla salute e al benessere animale Olivér Várhelyi l’impegno a presentare la proposta entro la fine del 2026, impegno poi ribadito nella «Vision for Agriculture and Food» del 19 febbraio 2025, che conferma l’intenzione di rivedere la legislazione sul benessere animale, di procedere alla graduale eliminazione delle gabbie e di perseguire un più stretto allineamento degli standard di benessere applicati ai prodotti importati. Tuttavia il programma di lavoro della Commissione per il 2026, adottato il 21 ottobre 2025, ha omesso la revisione della legislazione sul benessere animale dall’elenco delle iniziative legislative previste, sostituendola con un generico riferimento, di natura non legislativa, a una «strategia per gli animali allevati» (livestock strategy including elements on animal welfare). L’omissione ha suscitato la reazione delle organizzazioni di tutela animale e dell’Intergruppo del Parlamento europeo per il benessere degli animali, nonché un’interrogazione parlamentare (O-000006/2026) che sollecita chiarezza sui tempi, sull’ambito e sull’ambizione della riforma.

La Commissione ha effettivamente riaperto il dossier nel 2025: dapprima con una call for evidence (svoltasi dal 18 giugno al 16 luglio 2025), poi con una consultazione pubblica sulla revisione della legislazione sul benessere degli animali allevati, svoltasi dal 19 settembre al 17 dicembre 2025. Il 27 febbraio 2026 la Commissione ne ha pubblicato la sintesi fattuale: con oltre 200.000 contributi (circa il triplo dei 59.000 raccolti dall’analoga consultazione del 2021-2022), si è trattato della più ampia consultazione pubblica sul benessere degli animali allevati nella storia dell’Unione, a conferma della centralità del tema. I risultati indicano un sostegno largamente maggioritario al superamento dei sistemi in gabbia e all’applicazione di standard di benessere equivalenti anche ai prodotti importati. Sul piano interno, diversi parlamentari italiani (fra cui le deputate Prestipino ed Evi, e i deputati Cherchi e Borrelli) hanno presentato nel marzo 2026 interrogazioni al Governo per sollecitare una posizione favorevole a una revisione ambiziosa della normativa europea.

End the Cage Age, l’inerzia della Commissione e il ricorso al Tribunale dell’Unione europea

L’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age, promossa nel 2018 da una coalizione di oltre 170 organizzazioni di tutela degli animali – tra cui Eurogroup for Animals di cui fa parte anche Animal Law Italia ETS – e guidata da Compassion in World Farming, ha chiesto alla Commissione l’eliminazione progressiva dei sistemi di confinamento in gabbia negli allevamenti dell’Unione. Pur essendo incentrata sulle gabbie — e dunque toccando i broiler in modo meno diretto rispetto alle ovaiole o alle scrofe — l’iniziativa ha riguardato l’intero impianto della legislazione europea sul benessere in allevamento, di cui la direttiva broiler è parte, e il parere EFSA 2023 sui broiler vi fa esplicito riferimento.

L’iniziativa è stata presentata alla Commissione il 2 ottobre 2020 con 1.397.113 dichiarazioni di sostegno certificate, superando il milione richiesto dall’art. 11, par. 4, TUE.

Con risposta del 30 giugno 2021, la Commissione si era impegnata a presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per la graduale eliminazione delle gabbie e, più in generale, nel quadro della revisione Farm to Fork dell’acquis sul benessere animale. Come visto, la proposta non è stata presentata. Di fronte a questa inerzia, gli organizzatori dell’iniziativa hanno proposto, nel marzo 2024, ricorso dinanzi al Tribunale dell’Unione europea (causa T-151/24, End the Cage Age c. Commissione) contro la mancata adozione di una comunicazione recante un nuovo calendario per la presentazione della proposta, in asserita violazione dell’art. 15, par. 2, del regolamento (UE) 2019/788 sull’iniziativa dei cittadini europei: è il primo ricorso nella storia dell’Unione a chiamare la Commissione a rispondere della propria inazione in merito a un’iniziativa dei cittadini europei.

Con provvedimento del gennaio 2025 il Tribunale ha ammesso a intervenire nel giudizio, a sostegno dei ricorrenti, le organizzazioni di protezione animale Eurogroup for Animals (di cui fa parte anche Animal Law Italia ETS), Animal Equality e LAV, respingendo invece l’intervento di soggetti portatori di interessi diversi (tutela della democrazia partecipativa e dei consumatori). L’udienza pubblica si è tenuta il 5 marzo 2026 presso la Corte di giustizia dell’Unione europea in Lussemburgo. La questione giuridica centrale — di portata che trascende il settore avicolo — è quale valore giuridico abbia l’impegno assunto dalla Commissione in risposta a un’iniziativa dei cittadini europei: se esso costituisca un obbligo giuridicamente vincolante o una mera dichiarazione d’intenti priva di conseguenze.

Alla data di redazione del presente commento la sentenza non è ancora stata pronunciata ed è attesa nei mesi successivi all’udienza. L’esito di quel giudizio inciderà anche sul destino della direttiva 2007/43/CE: una pronuncia che riconoscesse natura vincolante all’impegno della Commissione obbligherebbe quest’ultima a fissare una tempistica per la presentazione della proposta di revisione, riaprendo la strada all’aggiornamento di una disciplina ferma al 2007.

Lettura critica complessiva: una direttiva di mercato per la più numerosa delle specie allevate

La direttiva 2007/43/CE è un atto della politica agricola comune. È stata pensata per armonizzare le condizioni di produzione dei polli da carne nel mercato interno, evitare distorsioni concorrenziali e garantire norme minime comuni allo scopo di assicurare un razionale sviluppo del settore. È stata adottata, nel 2007, in un momento storico in cui, sul piano del diritto primario dell’Unione, gli animali non erano ancora riconosciuti come «esseri senzienti». Il risultato — e qui sta il limite strutturale dell’atto — è una disciplina che, nelle sue stesse fondamenta, non protegge i broiler come soggetti, ma li regola come fattori della produzione.

Le sezioni precedenti hanno messo in luce, da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, quattro profili di criticità.

Il primo è la base giuridica obsoleta. La direttiva è ancora oggi fondata sull’art. 37 TCE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune. La base giuridica non è stata aggiornata dopo il riconoscimento della senzienza degli animali nell’art. 13 TFUE, entrato in vigore meno di due anni e mezzo dopo l’adozione della direttiva.

Il secondo profilo è l’elusione del nodo centrale: la selezione genetica. La direttiva riconosce nei propri considerando che l’elevato tasso di crescita è incompatibile con un livello soddisfacente di benessere, ma non disciplina la genetica dell’accrescimento, rinviandola a una relazione (poi presentata in ritardo e priva di seguito legislativo) ed escludendo dal proprio ambito i riproduttori e gli incubatoi. La conseguenza è che il fattore primario di sofferenza dei broiler — il loro stesso corpo, selezionato per crescere più di quanto l’apparato scheletrico e cardiocircolatorio possa sostenere — resta sostanzialmente fuori dalla portata della norma.

Il terzo profilo è l’inadeguatezza dei parametri rispetto allo stato dell’arte scientifica. Le densità consentite (33 kg/m², elevabili a 39 e fino a 42) sono elevatissime e il ricorso alle deroghe è assai diffuso (poco più di un quarto dei broiler europei è allevato alla densità massima, secondo la relazione della Commissione del 2018); gli indicatori di benessere al macello sono utilizzati in modo insufficiente e disomogeneo; su tutti questi profili la direttiva risulta disallineata dal parere EFSA 2023.

Il quarto profilo è l’inerzia istituzionale rispetto alla riforma. La revisione della legislazione sul benessere in allevamento — promessa con la strategia Farm to Fork per il 2023, sorretta dal parere EFSA 2023 e dalla consultazione pubblica del 2025 — non è stata presentata; e, sebbene la Commissione abbia ribadito (da ultimo nella Vision for Agriculture and Food del 2025 e per voce del Commissario Várhelyi) l’intenzione di presentarla entro la fine del 2026, essa non figura, nella sua veste legislativa, nel programma di lavoro della Commissione per il 2026. L’inerzia della Commissione è oggi oggetto del ricorso pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea (causa T-151/24), discusso all’udienza del 5 marzo 2026 e in attesa di sentenza.

La direttiva 2007/43/CE è, in sostanza, un atto del proprio tempo: di un’epoca in cui gli animali non erano ancora riconosciuti come esseri senzienti dal diritto primario dell’Unione, in cui la tutela del benessere animale era subordinata alla logica del mercato comune, e in cui il problema della genetica dell’accrescimento poteva essere riconosciuto in premessa e poi rinviato. Ma il tempo è passato. L’art. 13 TFUE è oggi diritto primario; il consenso scientifico (parere EFSA 2023) è chiaro. Eppure la direttiva è ancora quella del 2007, e la Commissione, cinque anni dopo l’impegno preso davanti a 1,4 milioni di cittadini europei, non ha ancora adottato la proposta di revisione.

La distanza fra il quadro normativo formalmente vigente e l’orizzonte giuridico, scientifico ed etico del nostro tempo, se non colmata da un’iniziativa adeguata della Commissione e del legislatore europeo, rischia di trasformare la direttiva da strumento di tutela — sia pure imperfetta — in ostacolo alla tutela: una norma che, formalmente in vigore, costituisce di fatto la base giuridica per il mantenimento di un modello di allevamento che la stessa Unione, sul piano del diritto primario e della comunicazione politica, ha ammesso essere incompatibile con il riconoscimento degli animali quali esseri senzienti. Considerato che il pollo è, in assoluto, l’animale più allevato e ucciso al mondo, la posta in gioco — in termini di numero di individui coinvolti — non ha eguali fra le specie da reddito. Non è la tutela dei broiler, ma la conservazione del modello produttivo, che la direttiva 2007/43/CE finisce oggi per garantire.

La traiettoria tracciata dai commenti alle altre direttive di settore e ai relativi decreti di recepimento — e che si riallaccia alla più ampia riflessione sul superamento del welfarismo, sull’affermazione del paradigma del diritto degli animali e sull’interpretazione costituzionalmente orientata delle clausole generali alla luce dell’art. 9 Cost. e dell’art. 13 TFUE — deve trovare compimento, per i broiler, attraverso una riforma della direttiva 2007/43/CE che affronti finalmente il nodo della selezione genetica, riduca le densità, includa riproduttori e incubatoi e generalizzi gli indicatori basati sull’animale.

La proposta di revisione attesa — e ad oggi non presentata — costituisce, per i polli da carne come per gli altri animali allevati, il banco di prova della credibilità del modello europeo di tutela degli animali. Fino a quando essa non sarà adottata, i miliardi di broiler dell’Unione resteranno protetti, formalmente, da una norma di mercato del 2007 e, sostanzialmente, da una disciplina minima di regolazione produttiva, più che da una vera norma di protezione animale costruita attorno alla senzienza.