Attuazione della direttiva 2008/119/CE sulla protezione dei vitelli

Analisi e commento

Premessa: il d.lgs. 126/2011 come disciplina verticale di settore

Il decreto legislativo 7 luglio 2011, n. 126 — di seguito «d.lgs. 126/2011» — costituisce, nel diritto italiano, la disciplina verticale di settore sulla protezione dei vitelli confinati per l’allevamento e l’ingrasso.

Esso recepisce la direttiva 2008/119/CE del Consiglio del 18 dicembre 2008. Si tratta, come per il contemporaneo d.lgs. 122/2011 sui suini, di un atto di trasposizione di una direttiva codificata: la codificazione — tecnica normativa di diritto dell’Unione Europea con cui un atto originario e tutte le sue successive modifiche vengono riuniti in un unico nuovo provvedimento, che formalmente sostituisce i precedenti ma è identico nel contenuto sostanziale — non aggiorna la disciplina, la riformula in un testo unitario.

La disciplina sui vitelli era stata introdotta nel 1991 dalla direttiva 91/629/CEE del Consiglio del 19 novembre 1991, ed è stata oggetto di una novella sostanziale nel 1997, articolata in due atti distinti:

• la direttiva 97/2/CE del Consiglio del 20 gennaio 1997 ha modificato l’articolo 3 della direttiva-madre introducendo le previsioni strutturali — ancora oggi vigenti — sui recinti individuali fino alle otto settimane e sugli spazi minimi per i vitelli allevati in gruppo;
• la decisione 97/182/CE della Commissione del 24 febbraio 1997 ha modificato l’Allegato della direttiva-madre introducendo la soglia minima di emoglobina (4,5 mmol/litro) come parametro del tenore di ferro, la nuova disciplina degli alimenti fibrosi estesa anche ai vitelli a carne bianca (prima esenti), l’obbligo di colostratura entro le sei ore di vita e una serie di previsioni complementari su ispezioni, divieto di attacco e frequenza di nutrizione.

La codificazione del 2008 ha unificato il complesso normativo senza modifiche di merito (allegato II, parte A, della direttiva 2008/119/CE).

Il d.lgs. 126/2011 abroga il previgente d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 533, come modificato dal d.lgs. 1° settembre 1998, n. 331, assicurando continuità sostanziale con la disciplina precedente.

Sul piano sistematico, il d.lgs. 126/2011 si colloca in posizione verticale rispetto al d.lgs. 26 marzo 2001, n. 146, che costituisce — come già analizzato nel commento dedicato (clicca qui) — la disciplina orizzontale di riferimento sulla protezione degli animali negli allevamenti. La dottrina ha osservato che, fra le specie bovine, il vitello «è l’unico che gode di una normativa ad hoc», qualificazione che si spiega con la diffusione e la specificità del sistema di allevamento intensivo del vitello da carne, e in particolare del vitello a carne bianca. Ne discende un’architettura concentrica: i vitelli sono destinatari, in primo luogo, dei requisiti generali del d.lgs. 146/2001 (libertà di movimento, fabbricati e locali di stabulazione, alimentazione, mutilazioni, procedimenti di allevamento) e, in secondo luogo, dei requisiti specifici del d.lgs. 126/2011 (superfici minime per categoria di peso, recinti individuali fino alle otto settimane, condizioni alimentari di anemizzazione controllata e di apporto fibroso, colostratura).

La collocazione cronologica del decreto merita una notazione preliminare. Il d.lgs. 126/2011 è — al pari del coevo d.lgs. 122/2011 sui suini — un atto normativo di mera trasposizione di una direttiva codificata, che riprende in forma consolidata una disciplina europea ed italiana sostanzialmente cristallizzata alla novella del 1997 (direttiva 97/2/CE del Consiglio e decisione 97/182/CE della Commissione; d.lgs. 331/1998 per la trasposizione interna). Esso interviene dunque in un contesto normativo unionale già consolidato e non introduce modifiche sostanziali rispetto al regime previgente: la sua finalità è quella di trasporre in ordinamento interno la versione codificata della direttiva, in coerenza con la legge comunitaria 2009 (legge 4 giugno 2010, n. 96). Le scelte sostantive sono dunque, in larga misura, scelte di ricezione della disciplina europea, anziché esercizio della discrezionalità del legislatore nazionale; il margine di intervento autonomo, riconosciuto dall’art. 11 della direttiva 2008/119/CE — che consente agli Stati membri di «mantenere o applicare disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva, nel rispetto delle regole generali del trattato» — è stato esercitato in misura assai limitata.

Il quadro sovraordinato entro cui il decreto opera è stato significativamente trasformato dopo il 2011. L’art. 13 del TFUE, in vigore dal 1° dicembre 2009, riconosce esplicitamente gli animali come «esseri senzienti» e impone all’Unione e agli Stati membri di tenere pienamente conto delle loro esigenze in materia di benessere nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione, fra cui l’agricoltura.

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha modificato l’art. 9 della Costituzione, aggiungendone il nuovo terzo comma: nel medesimo periodo che eleva a rango costituzionale la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi anche nell’interesse delle future generazioni, il legislatore costituzionale ha riservato «alla legge dello Stato» la disciplina dei «modi e [delle] forme di tutela degli animali». Si tratta di un ancoraggio costituzionale espresso della materia che la disciplina di settore sui vitelli del 2011 poteva solo presupporre, sebbene sia formulato — secondo l’opinione prevalente — nella forma indiretta di una riserva di competenza legislativa statale, e non configuri un principio programmatico direttamente precettivo, né un riconoscimento autonomo della soggettività giuridica degli animali.

La legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla) ha riformato il Titolo IX-bis del codice penale, dedicato ai delitti contro gli animali, in primo luogo sostituendo la rubrica del Titolo — da «Dei delitti contro il sentimento per gli animali» a «Dei delitti contro gli animali». Tale sostituzione, sul piano simbolico-dogmatico, segna una riconfigurazione del bene giuridico protetto: dalla tutela mediata del sentimento di compassione della collettività umana (con l’animale come oggetto della reazione emotiva dell’uomo) alla tutela diretta dell’animale come destinatario primo della protezione penale. Sul piano sostanziale, la riforma ha inasprito le pene degli artt. 544-bis e seguenti del codice penale e ridefinito alcune fattispecie.

La Commissione europea ha presentato il 20 maggio 2020 la strategia «Farm to Fork» (comunicazione COM(2020) 381), componente alimentare del Green Deal europeo: un atto programmatico — non legislativo — che delinea un percorso decennale di transizione del sistema alimentare unionale verso modelli sostenibili sul piano ambientale, sanitario e sociale, e individua fra le proprie azioni la revisione integrale della legislazione sul benessere degli animali — comprensiva della direttiva orizzontale 98/58/CE e delle direttive verticali di settore, fra cui la 2008/119/CE qui in commento — da realizzare entro la fine del 2023. La scadenza è stata solo parzialmente rispettata: a dicembre 2023 la Commissione ha presentato le sole proposte sul trasporto e su cani e gatti, rinviando sine die la revisione delle direttive sul benessere in allevamento (§ 11).

Nell’ambito del percorso preparatorio, la Commissione ha conferito all’EFSA (European Food Safety Authority – Autorità europea per la sicurezza alimentare) — agenzia dell’Unione Europea che fornisce consulenze scientifiche indipendenti a Commissione Europea, Parlamento Europeo e Stati membri in materia di sicurezza della filiera alimentare — il mandato di aggiornare i pareri scientifici per le principali specie allevate. Il parere relativo ai vitelli — «Welfare of calves», EFSA Journal 2023;21(3):7896, 197 pp. — è stato adottato il 22 febbraio 2023 dal Panel EFSA sulla salute e il benessere degli animali (Animal Health and Welfare, AHAW) e pubblicato il 23 marzo 2023. Nel 2025 la Commissione ha ripreso il percorso preparatorio con una call for evidence (18 giugno – 16 luglio 2025) e con una consultazione pubblica (19 settembre – 12 dicembre 2025) sulla modernizzazione della disciplina del benessere animale, senza tuttavia presentare ancora la proposta legislativa attesa. Il d.lgs. 126/2011 si trova così, nel 2026, in una posizione di attesa rispetto a un aggiornamento europeo del quadro entro cui è stato costruito — e, più rilevante in chiave di diritto animale, del modello stesso di allevamento intensivo che il decreto presuppone.

La genesi della disciplina europea sui vitelli e la portata della codificazione

La direttiva 2008/119/CE è la versione codificata della prima disciplina europea dedicata specificamente al benessere dei vitelli negli allevamenti: la direttiva 91/629/CEE del Consiglio del 19 novembre 1991, modificata in modo sostanziale dalla direttiva 97/2/CE del Consiglio del 20 gennaio 1997. La codificazione — strumento di tecnica normativa che consolida in un unico testo le disposizioni di un atto e delle sue modifiche, senza alterarne la sostanza — è stata adottata nell’ambito del programma comunitario di consolidamento del diritto derivato; il considerando 1 della direttiva 2008/119/CE espressamente dichiara la finalità di «razionalità e chiarezza» della codificazione.

La disciplina sui vitelli ha conosciuto due fasi di evoluzione normativa sostantiva, entrambe anteriori alla codificazione. La direttiva 91/629/CEE — prima fonte unionale dedicata specificamente alla protezione di una singola specie da reddito, contestuale alle iniziative comunitarie sui suini e sulle galline ovaiole — fissava i requisiti minimi generali (compresi, già nel testo originario dell’Allegato, il divieto della museruola, l’obbligo di un tenore di ferro sufficiente senza tuttavia specifica soglia quantitativa, l’obbligo di mangime solido fibroso 100-200 g — con esenzione espressa per i vitelli a carne bianca —, l’obbligo di acqua fresca dalla seconda settimana di età, l’ispezione almeno una volta al giorno). La novella del 1997 si articola in due atti distinti. La direttiva 97/2/CE del Consiglio del 20 gennaio 1997 ha modificato l’articolo 3 della direttiva 91/629/CEE introducendo le previsioni strutturali oggi vigenti: divieto di confinamento individuale oltre le otto settimane, parametri dimensionali del recinto, obbligo di pareti traforate per il contatto visivo e tattile fra i vitelli, superfici minime di 1,5/1,7/1,8 m² per i vitelli in gruppo differenziate per peso vivo (in luogo dell’unico parametro di 1,5 m² per ogni capo di 150 kg di peso vivo previsto dal testo originario).

La decisione 97/182/CE della Commissione del 24 febbraio 1997 è intervenuta invece sull’Allegato della direttiva, sostituendone integralmente i punti 6, 7, 8 e 11, modificandone i punti 12 e 13 e introducendo il punto 15: ne derivano l’innalzamento della frequenza di ispezione (da una a due volte al giorno per i vitelli stabulati), la disciplina del divieto di attacco (in luogo della mera regolazione tecnica del testo originario, con la sola eccezione di un’ora al pasto di latte per i vitelli in gruppo), l’introduzione della soglia minima di emoglobina (4,5 mmol/litro) come parametro quantitativo del tenore di ferro, la nuova disciplina degli alimenti fibrosi (50-250 g/giorno fra le 8 e le 20 settimane, in luogo dei 100-200 g previsti dall’originario punto 11, con la rimozione dell’esenzione per i vitelli a carne bianca), il passaggio della nutrizione obbligatoria da una a due volte al giorno, l’aggiunta dell’obbligo di acqua fresca in ogni momento per i vitelli malati o sottoposti a condizioni di grande calore, e l’introduzione dell’obbligo di somministrazione del colostro entro le prime sei ore di vita. Il divieto della museruola, già contenuto nel punto 11 originario, è stato testualmente confermato.

Sotto il profilo sistematico, la direttiva 2008/119/CE si integra con la disciplina orizzontale del benessere degli animali negli allevamenti — oggi rappresentata dalla direttiva 98/58/CE, recepita in Italia con il d.lgs. 146/2001 — alla quale si aggiunge e che specifica. A differenza di quanto avviene per la parallela direttiva 2008/120/CE sui suini, il cui considerando 3 richiama espressamente la direttiva orizzontale, la 2008/119/CE non contiene un richiamo esplicito alla 98/58/CE nei propri considerando; il rapporto fra le due fonti emerge sul piano sistematico ed è esplicitato a livello nazionale dalle premesse del d.lgs. 126/2011, che richiama il d.lgs. 146/2001 come quadro orizzontale di riferimento.

I considerando 5 e 6 della direttiva illustrano i presupposti che fondano la disciplina: il considerando 5 statuisce che le differenze suscettibili di comportare distorsioni nelle condizioni di concorrenza hanno un’incidenza sul corretto funzionamento dell’organizzazione del mercato comune dei vitelli e dei prodotti da essi derivati; il considerando 6 prosegue, evidenziando che si è reso quindi indispensabile stabilire le norme minime comuni per la protezione dei vitelli d’allevamento e da ingrasso allo scopo di garantire un razionale sviluppo della produzione.

Tuttavia, il considerando 7 introduce un riconoscimento di portata sistematica che merita di essere sottolineato: «è scientificamente riconosciuto che i vitelli abbisognano di condizioni ambientali conformi alle esigenze della specie, la quale tende a raggrupparsi in mandrie. Pertanto, i vitelli dovrebbero essere allevati in gruppo. Il sistema di alloggiamento dei vitelli, siano essi raggruppati o in box individuali, dovrebbe prevedere sufficiente spazio per consentire un minimo di esercizio fisico, contatti con altri bovini e movimenti normali, sia in piedi che coricati». È il riconoscimento, sul piano dei considerando, della natura sociale del vitello e dell’incompatibilità strutturale tra il modello di stabulazione individuale e le esigenze etologiche della specie.

Il considerando 8 prefigura un «periodo provvisorio» destinato a consentire alla Commissione di proseguire le ricerche scientifiche, «sulla base di un parere dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare, […] sul o sui migliori sistemi di allevamento che permettano di garantire il benessere dei vitelli». Ne discende che la disciplina europea sui vitelli, e con essa il d.lgs. 126/2011 che la recepisce, riflette le conoscenze scientifiche e l’equilibrio degli interessi della novella del 1997 — anteriore di oltre venticinque anni al parere EFSA «Welfare of calves» del 2023, parere che attua proprio il meccanismo previsto dal considerando 8. La revisione legislativa attesa nell’ambito della strategia Farm to Fork dovrà ora colmare questa distanza.

A onor del vero, il parere del 2023 non è il primo aggiornamento scientifico del quadro. In continuità con un Rapporto del Comitato Scientifico Veterinario – allora organo consultivo della Commissione precedente alla creazione dell’EFSA – del 1995 sulla protezione dei vitelli — base scientifica della novella del 1997 —, il Panel AHAW dell’EFSA aveva già adottato due pareri scientifici di aggiornamento: il primo nel 2006, «Scientific Opinion on the risks of poor welfare in intensive calf farming systems», EFSA Journal 2006;4(6):366, 180 pp., espressamente concepito come aggiornamento del rapporto SCAHAW del 1995; il secondo nel 2012, «Scientific Opinion on the welfare of cattle kept for beef production and the welfare in intensive calf farming systems», EFSA Journal 2012;10(5):2669, 166 pp., che ha esteso l’analisi al benessere dei bovini da carne adulti e ai rapporti fra condizioni di stabulazione e patologie enteriche e respiratorie. Né l’uno né l’altro hanno prodotto interventi normativi: la disciplina europea sui vitelli ha attraversato così quasi un trentennio di evoluzione scientifica senza essere aggiornata, e la codificazione del 2008 — recepita in Italia con il d.lgs. 126/2011 — si è limitata a riordinare formalmente un quadro di merito anteriore all’EFSA stessa. La revisione legislativa attesa nell’ambito di Farm to Fork dovrà ora colmare non un solo ritardo, ma tre cicli consecutivi di aggiornamento scientifico mancato.

Struttura del decreto

Il decreto si compone di undici articoli e di un allegato unico («Allegato I») articolato in quindici punti. La struttura essenziale può essere descritta nei seguenti termini: l’ambito di applicazione (art. 1) e le definizioni (art. 2); i requisiti minimi (art. 3), che disciplinano i recinti individuali fino alle otto settimane, le superfici libere per i vitelli allevati in gruppo e le eccezioni applicative; le condizioni relative all’allevamento (art. 4), con rinvio alle disposizioni generali stabilite nell’Allegato I; le ispezioni (art. 5), con previsione di campione statisticamente rappresentativo e di relazione annuale alla Commissione europea; le ispezioni della Commissione europea (art. 6); le condizioni per l’importazione di vitelli da Paesi terzi (art. 7); il regime sanzionatorio (art. 8); le clausole di invarianza finanziaria (art. 9), di cedevolezza (art. 10) e le disposizioni finali (art. 11).

L’Allegato I, richiamato dall’art. 4, comma 1, costituisce la parte sostanziale del decreto. A differenza di quanto avviene per il d.lgs. 122/2011 sui suini — il cui allegato I si articola in una Parte I (condizioni generali) e una Parte II (disposizioni specifiche per categoria) — l’Allegato I del d.lgs. 126/2011 è monolitico: quindici punti che disciplinano materiali e impianti (punti 1-4), illuminazione (punto 5), ispezione degli animali (punto 6), libertà di movimento e divieto di attacco (punti 7-8), pulizia e pavimentazione (punti 9-10), alimentazione e abbeveramento (punti 11-14) e somministrazione del colostro (punto 15). La scelta riflette la maggiore omogeneità fisiologica e produttiva della specie nel periodo coperto dalla disciplina (0-6 mesi), che non richiede la differenziazione per categorie funzionali tipica della filiera suina.

Una considerazione preliminare di carattere sistematico merita di essere svolta. Il d.lgs. 126/2011 è una disciplina della modalità di allevamento intensivo dei vitelli, non una disciplina che metta in discussione tale modello produttivo. Tutta la sua architettura presuppone l’esistenza di un’attività economica legittima — l’allevamento di vitelli per la produzione alimentare — e ne regola le condizioni minime di esercizio. Il decreto non interroga le scelte di filiera, non disciplina la separazione precoce del vitello dalla madre (pratica ordinaria negli allevamenti da latte, dove il vitello è sottratto alla madre nelle prime ore di vita), non pone limiti dimensionali agli allevamenti, non regola il sistema di approvvigionamento dei vitelli destinati agli stabilimenti di ingrasso. È il limite paradigmatico del welfarismo: una disciplina della sofferenza tollerabile, costruita all’interno di un sistema economico che la sofferenza animale presuppone e, in larga misura, produce. Le superfici minime di 1,8 m² per un vitello di peso superiore a 220 chilogrammi — di cui si dirà al § 5 — sono parametri minimi compatibili con il modello di allevamento intensivo, non parametri ottimali rispetto alle esigenze etologiche della specie. Il parere EFSA 2023 ha proposto, per gli stessi animali, una superficie minima di 20 m² in gruppo, esattamente undici volte superiore al parametro vigente.

L’ambito di applicazione (art. 1) e le definizioni (art. 2)

L’art. 1 del decreto fissa l’ambito di applicazione in termini lineari: il decreto «stabilisce i requisiti minimi che devono essere previsti negli allevamenti per la protezione dei vitelli confinati per l’allevamento e l’ingrasso». Il riferimento al confinamento è significativo: la disciplina si applica ai vitelli detenuti in azienda zootecnica, non agli animali selvatici né ai bovini di età superiore ai sei mesi, ai quali si applicano la disciplina orizzontale del d.lgs. 146/2001 e, ove pertinenti, le discipline specifiche di settore (es. il regolamento (CE) n. 1/2005 in materia di trasporto -tuttora in vigore, ancorché oggetto della proposta di revisione integrale presentata dalla Commissione il 7 dicembre 2023 (COM(2023) 770) e attualmente in discussione fra Parlamento europeo e Consiglio —, il regolamento (CE) n. 1099/2009 in materia di abbattimento, il regolamento (UE) 2016/429 c.d. Animal Health Law come attuato dai d.lgs. 134/2022 e 136/2022).

L’art. 2 contiene le definizioni, articolate in due lettere. La lettera a) definisce «vitello» «un animale della specie bovina di età inferiore a sei mesi» — definizione che riproduce testualmente quella dell’art. 2, n. 1), della direttiva 2008/119/CE e che, fondata sull’età cronologica e non sulla finalità produttiva, ricomprende sia i vitelli da rimonta (destinati alla produzione di latte o alla riproduzione) sia i vitelli destinati all’ingrasso e alla macellazione precoce (tipicamente, vitello a carne bianca). La lettera b) definisce «azienda» «qualsiasi luogo, anche all’aria aperta, in cui gli animali sono allevati o detenuti anche temporaneamente», formula sufficientemente ampia da ricomprendere le stalle, i centri di raccolta, le aziende di ingrasso e le strutture di mantenimento temporaneo.

Sul piano sistematico, l’unitarietà della definizione di vitello — fondata sulla soglia anagrafica dei sei mesi — è funzionale a un’applicazione orizzontale dei requisiti minimi a tutto il segmento di filiera, indipendentemente dalla destinazione produttiva. Tuttavia, l’esperienza italiana mostra che la disciplina ha trovato la sua applicazione più problematica proprio nel sotto-segmento del vitello a carne bianca — vitelli maschi provenienti dagli allevamenti da latte (in Italia largamente dominati dalla razza Frisona) e dai relativi incroci, economicamente non riconvertibili alla produzione lattiera, destinati alla macellazione intorno ai sei mesi di età dopo un ciclo di ingrasso fondato sulla somministrazione di latte ricostituito e di sostitutivi del latte, con anemizzazione controllata per ottenere una carne di colore chiaro. È in questo segmento che la disciplina presenta le maggiori frizioni con le esigenze etologiche della specie: la ricostruzione delle fonti dottrinali su origine, composizione di razza, sistema alimentare e durata del ciclo è compendiata nel § 8.

Le disposizioni dell’art. 3, comma 1, non si applicano «alle aziende con meno di sei vitelli» e «ai vitelli mantenuti presso la madre ai fini dell’allattamento» (art. 3, comma 2): si tratta di esenzioni che ricalcano quelle dell’art. 3, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva, e che riconoscono — in modo limitato e indiretto — l’alterità fisiologica del rapporto madre-vitello rispetto al regime di stabulazione disciplinato dal decreto. È un’eccezione di portata pratica modesta — le aziende italiane di vitelli a carne bianca contano tipicamente centinaia o migliaia di capi — ma sistematicamente significativa, perché individua il punto in cui l’ordinamento riconosce, sia pure in negativo, il valore del legame madre-vitello come condizione di benessere intrinsecamente diversa dalla stabulazione regolata.

I requisiti minimi: recinti individuali, allevamento in gruppo, superfici (art. 3)

L’art. 3 è il nucleo sostanziale del decreto. Esso disciplina i requisiti minimi quantitativi e strutturali degli allevamenti, con un livello di dettaglio caratteristico delle direttive di settore. La tecnica normativa è quella della direttiva 2008/119/CE, riprodotta in modo sostanzialmente letterale.

Il divieto di confinamento individuale oltre le otto settimane (art. 3, comma 1, lett. a)

L’art. 3, comma 1, lett. a), riproduce la disposizione cardine della novella del 1997: «nessun vitello di età superiore alle otto settimane deve essere rinchiuso in un recinto individuale, a meno che il medico veterinario abbia certificato che il suo stato di salute o il suo comportamento richiedano l’isolamento dal gruppo, al fine del trattamento diagnostico e terapeutico».

La medesima disposizione fissa i parametri dimensionali dei recinti individuali: larghezza almeno pari all’altezza al garrese del vitello (misurata in posizione eretta), lunghezza almeno pari alla lunghezza del vitello (misurata dalla punta del naso all’estremità caudale della tuberosità ischiatica) moltiplicata per 1,1.

Ogni recinto individuale per vitelli (salvo quelli destinati a isolare gli animali malati) «non deve avere muri compatti ma pareti divisorie traforate che consentano un contatto diretto, visivo e tattile tra i vitelli».

Per agevolare le verifiche ispettive degli allevamenti, il sistema CReNBA-ClassyFarm — il Centro di Referenza Nazionale per il Benessere Animale del Ministero della Salute (CReNBA, incardinato nell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Lombardia e dell’Emilia-Romagna «B. Ubertini» di Brescia) e la connessa piattaforma informatica ministeriale di categorizzazione del rischio degli allevamenti (ClassyFarm, accessibile dal portale Vetinfo) — elabora check-list specifiche per ciascuna specie e tipologia di allevamento, distinte fra strumenti per l’autocontrollo del veterinario aziendale e per il controllo ufficiale del veterinario ASL. La checklist «Protezione degli animali in allevamento – Vitelli» per il controllo ufficiale (rev. 01.2024, item n. 10) traduce la regola dimensionale dell’art. 3 in misure di riferimento applicative: a titolo indicativo, una lunghezza di 130 cm e una larghezza di 80 cm, calcolate su un vitello-tipo con altezza al garrese di 0,80 m e lunghezza corporea di 1,18-1,20 m. La checklist precisa che recinti di dimensioni inferiori non integrano automaticamente una non conformità qualora ospitino animali più giovani o di taglia minore, purché la larghezza resti superiore all’altezza al garrese del vitello e la lunghezza superiore del 10% rispetto alla lunghezza corporea dell’animale effettivamente ospitato.

La portata storica della disposizione è stata ricostruita dalla dottrina veterinaria. Il tradizionale sistema di allevamento del vitello a carne bianca prevedeva la stabulazione degli animali in stalle chiuse entro gabbie singole realizzate interamente in legno; per evitare una possibile assunzione di ferro da parte degli animali nelle strutture di contenimento, gli animali erano confinati con una catena che ne precludeva qualsiasi attività motoria e, dato che spesso le pareti laterali della gabbia non erano fessurate, gli veniva anche impedito qualsiasi contatto visivo o tattile con i consimili. La durata del ciclo di allevamento era di 5/6 mesi con un peso di macellazione finale degli animali compreso tra 150-200 chili. Il programma di alimentazione durante l’intero ciclo di produzione era basato sulla somministrazione di una dieta liquida. La novella del 1997 ha imposto due limiti strutturali a tale modello: la durata massima del confinamento individuale (otto settimane) e l’obbligo di pareti traforate che consentano il contatto visivo e tattile tra i vitelli.

Sul piano del diritto animale, il limite delle otto settimane richiede oggi di essere riletto criticamente alla luce del parere EFSA 2023. La Sezione 3.16.1 del parere identifica, fra le conseguenze altamente rilevanti sul benessere, associate alla stabulazione individuale, stress, l’incapacità di esprimere il comportamento esplorativo, l’incapacità di esprimere il comportamento di gioco, la restrizione del movimento, i problemi di riposo, l’incapacità di esprimere il comportamento di suzione e, nei vitelli da latte, la fame prolungata. La raccomandazione operativa del parere è netta e quantificata: i vitelli, salvo che siano mantenuti con la madre, dovrebbero essere alloggiati in coppia o in piccoli gruppi (2-7 animali) entro la prima settimana di vita, e già nei centri di ingrasso i vitelli non dovrebbero essere alloggiati individualmente (§ 3.16.1.8). La distanza fra il parametro normativo italiano (recinto individuale ammesso fino a 8 settimane) e la raccomandazione scientifica aggiornata (coppia o piccolo gruppo entro la prima settimana, mai recinto individuale) è di ventisette anni di evoluzione scientifica non recepita.

Le superfici libere per i vitelli in gruppo (art. 3, comma 1, lett. b)

L’art. 3, comma 1, lett. b), fissa le superfici libere minime per i vitelli allevati in gruppo, articolate per peso vivo: 1,5 m² per ogni vitello di peso vivo inferiore a 150 chilogrammi; 1,7 m² per peso pari o superiore a 150 chilogrammi ma inferiore a 220 chilogrammi; 1,8 m² per peso pari o superiore a 220 chilogrammi. La progressione corrisponde alla crescita dell’animale durante il ciclo di ingrasso e individua, per il vitello adulto più prossimo al peso di macellazione (oggi tipicamente 220-300 kg, in funzione della filiera e della razza), uno spazio individuale di 1,8 m².

Sul piano del diritto animale, il parametro richiede di essere letto criticamente. Il parere EFSA 2023, nel valutare la relazione fra spazio disponibile e capacità del vitello di esprimere il comportamento di gioco locomotorio (indicatore di benessere positivo), ha stimato, attraverso un esercizio di expert knowledge elicitation, che un vitello alloggiato individualmente necessita di circa 30 m² per esprimere l’intera gamma del comportamento di gioco locomotorio, e di circa 20 m² per animale quando alloggiato in piccoli gruppi (la differenza è dovuta agli effetti di condivisione dello spazio nei box di gruppo) (§ 3.16.2). La distanza tra il parametro normativo italiano — 1,8 m² per il vitello adulto — e la raccomandazione EFSA — 20 m² in gruppo — è di un ordine di grandezza superiore a undici volte.

Il dato è stato indirettamente illuminato dalla Relazione speciale n. 31/2018 della Corte dei conti europea sul benessere degli animali nell’UE. La Corte ha rilevato (§ 89), nell’ambito della propria valutazione della Misura 14 dei Programmi di Sviluppo Rurale 2014-2020 — strumento premiale della Politica Agricola Comune dell’Unione Europea che finanzia gli allevatori che assumono impegni di benessere animale superiori al minimo di legge e alla pratica ordinaria della zona — che in Sardegna gli allevatori mettevano nella prassi a disposizione in media 3,2 m² per vitello, a fronte dello standard normativo di 1,8 m², e che le autorità regionali avevano fissato come requisito di accesso al pagamento di tale premio un minimo di 4,5 m² per vitello: è il riconoscimento amministrativo, in chiave premiale, della inadeguatezza dello standard normativo unionale rispetto agli standard di buona prassi già oggi correnti negli allevamenti più attenti al benessere.

Le esenzioni (art. 3, comma 2)

L’art. 3, comma 2, esclude dall’applicazione del comma 1 «le aziende con meno di sei vitelli» e «i vitelli mantenuti presso la madre ai fini dell’allattamento». La prima esenzione è una clausola de minimis comune alle direttive di settore (cfr. analoga disposizione dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. 122/2011 per gli allevamenti suinicoli con meno di sei suini); la seconda è di portata sistematica e merita un’analisi specifica.

La salvaguardia del legame madre-vitello in fase di allattamento è l’unico riconoscimento espresso del valore della relazione di accudimento nella disciplina settoriale italiana. È una salvaguardia di portata pratica limitata — nella stragrande maggioranza degli allevamenti italiani da latte, il vitello è sottratto alla madre nelle prime ore di vita; nei centri di ingrasso del vitello a carne bianca, gli animali arrivano fra i 15 e i 40 giorni di età dopo essere stati «scolostrati» e separati dalla madre presso l’allevamento da latte di origine — ma costituisce comunque la base normativa interna del riconoscimento del bonding madre-vitello. Il parere EFSA 2023 ha valorizzato in chiave prospettica questo elemento, raccomandando che il vitello sia mantenuto con la madre per un periodo minimo di circa 24 ore post partum, e prefigurando un’estensione progressiva di tale periodo di contatto come obiettivo della revisione normativa europea (§ 3.18.11).

Condizioni di allevamento, ispezioni, importazione (artt. 4-7)

L’art. 4 prevede che le condizioni di allevamento siano conformi alle disposizioni dell’Allegato I, e che le prescrizioni dell’Allegato I possano essere modificate, ove necessario, per tenere conto dei progressi scientifici secondo le procedure comunitarie e fatta salva l’adozione di misure più severe.

La clausola di adeguamento tecnico per via comunitaria, di cui all’art. 11, comma 1, del decreto, prevede che l’Allegato I sia modificato «con decreto del Ministro della salute, per adeguarlo alle modifiche strettamente tecniche adottate in sede comunitaria». Di tali modifiche non si registrano applicazioni significative dal 2011, coerentemente con il fatto che la direttiva 2008/119/CE non è stata, a sua volta, oggetto di novelle sostantive dopo la codificazione.

L’art. 5 disciplina le ispezioni. Il Ministero della salute, le regioni e le province autonome e le aziende sanitarie locali effettuano ispezioni «nell’ambito delle rispettive competenze» su «un campione statisticamente rappresentativo dei vari sistemi di allevamento nel territorio nazionale». La novità rispetto alla disciplina europea risiede nella cadenza della rendicontazione: la direttiva 2008/119/CE (art. 7, paragrafo 3) prevede una relazione biennale alla Commissione, mentre il decreto italiano (art. 5, comma 2) impone al Ministero della salute la presentazione di una relazione annuale entro il 30 giugno di ogni anno, redatta «su supporto elettronico» e conforme alla decisione 2006/778/CE della Commissione del 14 novembre 2006 relativa ai requisiti minimi applicabili alla raccolta di informazioni durante le ispezioni effettuate nei luoghi di produzione in cui sono allevate alcune specie di animali. La decisione 2006/778/CE è stata successivamente abrogata e sostituita dal regolamento di esecuzione (UE) 2019/723 della Commissione del 2 maggio 2019, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) 2017/625 per quanto riguarda il modello standard di formulario per le relazioni annuali degli Stati membri; sul piano sostanziale, peraltro, il Ministero della salute ha mantenuto, per garantirne la continuità metodologica con gli anni precedenti, le categorie di non conformità già utilizzate.

Tali categorie —oggi recepite nelle checklist CReNBA-ClassyFarm per il controllo ufficiale (cfr. p. 3 della checklist «Protezione degli animali in allevamento – Vitelli», rev. 01.2024) — distinguono tre tipi di esito ispettivo: (a) categoria A, non conformità minore con richiesta di rimediare entro un termine inferiore a tre mesi e senza sanzione amministrativa o penale immediata; (b) categoria B, non conformità minore con richiesta di rimediare entro un termine superiore a tre mesi e senza sanzione amministrativa o penale immediata; (c) categoria C, non conformità maggiore con sanzione amministrativa o penale immediata. La gradazione delle conseguenze ispettive — con due categorie (A e B) che non comportano sanzione immediata e una sola (C) che la prevede — è stata oggetto di critica dottrinale, che ha rilevato come la struttura del sistema renda endemica la non conformità tollerata (l’allevatore può attendere il tempo concesso per il ripristino senza dover sopportare costi sanzionatori), problema su cui si tornerà al § 10.

Sul piano dell’organizzazione concreta dei controlli, la disciplina ispettiva opera attraverso il Piano Nazionale Benessere Animale (PNBA), oggi inserito nel Piano di controllo nazionale pluriennale (PCNP) 2023-2027 adottato in attuazione dell’art. 109 del regolamento (UE) 2017/625 e recepito a livello nazionale dal d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 27. I controlli sono eseguiti dai Servizi veterinari delle Aziende sanitarie locali, che caricano gli esiti sul sistema VETINFO; la categorizzazione del rischio degli allevamenti e le check-list specifiche per i vitelli sono gestite tramite la piattaforma ClassyFarm del Ministero della Salute, che ha sviluppato il manuale «Valutazione del benessere animale nell’allevamento del vitello», strumento operativo per la verifica ispettiva applicabile sia agli allevamenti da latte e misti sia agli allevamenti specializzati di vitelli a carne bianca; il supporto scientifico-tecnico è fornito dal Centro di referenza nazionale per il benessere animale (CReNBA), incardinato nell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Lombardia e dell’Emilia Romagna.

L’art. 6 disciplina i controlli unionali, in continuità con l’art. 9 della direttiva 2008/119/CE. Il Ministero della salute presta agli esperti veterinari inviati dalla Commissione europea l’assistenza necessaria per verificare il rispetto e l’applicazione uniforme dei criteri minimi comuni, e adotta i provvedimenti ritenuti necessari in conseguenza dei risultati del controllo.

L’art. 7 disciplina le condizioni per l’importazione di vitelli da Paesi terzi: gli animali devono essere accompagnati da un certificato rilasciato dalla competente autorità del Paese di provenienza che attesti il trattamento «almeno equivalente» a quello accordato agli animali di origine comunitaria. È la consueta clausola di standard equivalente, comune a tutte le discipline di settore sul benessere animale, che ha portata pratica limitata per i vitelli in quanto le importazioni di animali vivi da Paesi terzi sono quantitativamente marginali rispetto al fabbisogno italiano della filiera; il sistema di approvvigionamento dei centri di ingrasso italiani di vitelli a carne bianca attinge prevalentemente al patrimonio nazionale (vitelli maschi di razza Frisona non utilizzati per la rimonta degli allevamenti da latte) e, in misura significativa, a importazioni intra-unionali da Francia, Paesi Bassi e Germania.

L’Allegato I: le condizioni generali di allevamento

L’Allegato I detta, in quindici punti, le condizioni generali applicabili a tutti i vitelli oggetto della disciplina. La struttura segue lo schema classico delle direttive di settore sul benessere: requisiti dei locali (1-4), condizioni ambientali (5), ispezione degli animali (6), libertà di movimento (7-8), pulizia e pavimentazione (9-10), alimentazione e abbeveramento (11-14), colostratura (15). La centralità quantitativa dell’Allegato si concentra sulla disciplina alimentare — caratteristica specifica della specie vitello, in cui la composizione della dieta condiziona direttamente la salute e il benessere degli animali — cui si dedica il § 7.4.

Locali, impianti, isolamento termico (punti 1-4)

I punti 1-3 dettano requisiti generali su materiali (non nocivi, puliti e disinfettati), apparecchiature e circuiti elettrici (conformi alla regolamentazione nazionale per evitare scosse), isolamento termico, riscaldamento e ventilazione (limiti non dannosi per circolazione dell’aria, polvere, temperatura, umidità e concentrazione di gas).

Il punto 4 prevede l’ispezione almeno giornaliera degli impianti automatici o meccanici e, per la ventilazione artificiale, l’obbligo di sistema sostitutivo e sistema di allarme verificato regolarmente.

Si tratta di disposizioni di portata operativa, in larga misura sovrapponibili a quelle dell’Allegato del d.lgs. 146/2001.

Illuminazione e ispezione degli animali (punti 5-6)

Il punto 5 dispone che i vitelli «non devono restare continuamente al buio» e prescrive un’illuminazione adeguata, naturale o artificiale, almeno equivalente, in caso di illuminazione artificiale, alla durata di illuminazione naturale normalmente disponibile tra le ore 9.00 e le ore 17.00. La disposizione, a fronte di un parametro temporale (otto ore di illuminazione equivalente alla naturale) anziché quantitativo in lux, è meno cogente di quella corrispondente prevista per i suini (40 lux per almeno 8 ore al giorno, allegato I, parte I, punto 2, d.lgs. 122/2011) e di quella prevista per i polli da carne (20 lux per almeno il 16% della superficie utile, art. 3, lett. d), d.lgs. 181/2010).

Il manuale CReNBA-ClassyFarm sui vitelli ha tuttavia integrato la prescrizione con indicazioni operative sui livelli minimi di illuminazione naturale e artificiale rilevanti ai fini ispettivi.

Il punto 6 impone che i vitelli stabulati siano controllati almeno due volte al giorno (una sola, se all’esterno), e che gli animali malati o feriti ricevano immediatamente cure adeguate, con isolamento in locali appropriati con lettiera asciutta e confortevole.

Libertà di movimento e divieto di attacco (punti 7-8)

Il punto 7 prescrive che i locali di stabulazione consentano a ogni vitello di «coricarsi, giacere, alzarsi e accudire a se stesso senza difficoltà»: è la formula classica della libertà di movimento minima, recepita dal d.lgs. 146/2001 e comune a tutte le discipline verticali.

Il punto 8 dispone che i vitelli «non debbono essere legati», con la sola eccezione di quelli stabulati in gruppo, che possono essere legati per un periodo massimo di un’ora al momento della somministrazione di latte o succedanei del latte. La disposizione ha portata sistemicamente rilevante: chiude formalmente la fase — estesa fino agli anni Novanta nei sistemi tradizionali di allevamento del vitello a carne bianca — in cui gli animali erano legati per la totalità del ciclo produttivo, con catena che ne precludeva qualsiasi attività motoria. Tuttavia, come per il divieto di attacco delle scrofe ex art. 3, comma 2, d.lgs. 122/2011, anche il divieto di legare i vitelli non si è tradotto in un divieto generale di immobilizzazione: la stabulazione in recinto individuale rimane consentita fino alle otto settimane e, all’interno del recinto individuale, l’animale dispone effettivamente di uno spazio di movimento estremamente contenuto.

Pulizia e pavimentazione (punti 9-10)

I punti 9 e 10 disciplinano la pulizia delle strutture (rimozione regolare di escrementi, urina e foraggi non consumati) e i requisiti dei pavimenti (non sdrucciolevoli, senza asperità, adeguati a dimensioni e peso dei vitelli, superficie rigida, piana e stabile). Particolare rilievo assume la disposizione finale del punto 10, che impone una lettiera adeguata «per tutti i vitelli di età inferiore a due settimane». La dottrina veterinario-giuridica ha valorizzato la disposizione in chiave correttiva delle prassi di allevamento intensivo.

Le condizioni di gestione e benessere del vitello nel primo mese di vita sono oggetto di particolare attenzione amministrativa. Con nota del 25 marzo 2025 il Direttore generale della Sanità animale del Ministero della Salute, sulla base di segnalazioni delle associazioni di categoria e di verifiche sui sistemi informativi ministeriali (VETINFO), ha rilevato che nell’allevamento di bovini da latte può configurarsi sui vitelli del primo mese di vita «una condizione di scarso benessere a seguito di carenze nella gestione generale, nella colostratura e nella nutrizione degli stessi, nonché come conseguenza degli spostamenti (viaggi) a cui vengono sottoposti per essere destinati verso allevamenti di vitelli a carne bianca o, in alternativa, verso i macelli», disponendo conseguentemente specifici controlli ufficiali, di cui ha richiesto la rendicontazione con successiva nota del 18 dicembre 2025.

Alimentazione, abbeveramento, colostratura (punti 11-15): il nucleo materiale della disciplina

I punti 11-15 dell’Allegato I disciplinano l’alimentazione e l’abbeveramento dei vitelli. È il segmento di più elevato dettaglio quantitativo dell’intera disciplina, e quello che riflette più direttamente la specificità del modello di allevamento intensivo del vitello — e, in particolare, del vitello a carne bianca — entro cui la disciplina europea è stata costruita.

Il punto 11 prescrive un’alimentazione «adeguata all’età e al peso» dei vitelli e «conforme alle loro esigenze comportamentali e fisiologiche, onde favorire buone condizioni di salute e di benessere». Tre regole specifiche concretizzano la previsione: (a) gli alimenti devono avere un tenore di ferro sufficiente per raggiungere un tasso di emoglobina di almeno 4,5 mmol/litro; (b) una dose giornaliera di alimenti fibrosi deve essere somministrata ad ogni vitello dopo la seconda settimana di età, in quantitativo crescente da 50 a 250 grammi al giorno per i vitelli di età compresa tra le 8 e le 20 settimane; (c) ai vitelli non deve essere messa la museruola.

La disposizione costituisce, nel suo insieme, una soglia minima di salvaguardia contro le pratiche di anemizzazione integrale e di privazione fibrosa tipiche della tradizione del vitello a carne bianca. La dottrina ha ricostruito puntualmente la genesi delle tre regole. «Tradizionalmente i vitelli a carne bianca venivano ingrassati con una dieta composta solamente da sostitutivi del latte. I soggetti alimentati seguendo questa metodologia manifestavano un certo numero di problemi di benessere, tra cui comportamenti anormali e patologie associate ad un insufficiente sviluppo del rumine. Per salvaguardare al meglio il benessere dei vitelli a carne bianca è diventato obbligatorio fornire loro una certa quantità di alimento solido» (EFSA, Solid feed: concentrates and roughage, Annex to The EFSA Journal 366, 2006, p. 1-36, § 9.1.3.1). La mancanza di una corretta somministrazione di fibra è stata individuata come «fattore determinante per la comparsa nei vitelli a carne bianca di comportamenti con la bocca anomali» (EFSA, Quality of solid and liquid feed, Annex to The EFSA Journal 366, 2006, p. 1-36, § 9.1.3, ibidem). Il divieto della museruola — oggi forse poco intuitivo per il lettore non specializzato — risponde alla pratica, diffusa nel sistema tradizionale, di applicare la museruola al vitello affinché potesse mangiare solo cibo liquido: è un divieto storicamente datato, già presente nel testo originario dell’Allegato della direttiva 91/629/CEE (punto 11) sin dal 1991 e confermato dalla decisione 97/182/CE che ha riscritto il medesimo punto, riprodotto integralmente nel decreto italiano.

Il punto 12 impone la nutrizione almeno due volte al giorno; per i vitelli stabulati in gruppo non alimentati ad libitum o mediante sistema automatico, l’accesso agli alimenti deve essere contemporaneo a quello degli altri vitelli del gruppo. Per «nutriti» si intende, segnatamente nel caso del vitello a carne bianca, la somministrazione dei due pasti a base di latte ricostituito, che, naturalmente, è l’alimento principale del vitello.

Il punto 13 dispone che, «a partire dalla seconda settimana di età, ogni vitello deve poter disporre di acqua fresca adeguata in quantità sufficiente oppure poter soddisfare il proprio fabbisogno in liquidi bevendo altre bevande»; per i vitelli malati o sottoposti a condizioni atmosferiche di grande calore, l’accesso all’acqua fresca deve essere garantito «in ogni momento». La portata della disposizione è stata sottolineata dalla dottrina: prima dell’entrata in vigore della direttiva 91/629/CEE, in molti sistemi di allevamento del vitello a carne bianca l’acqua era «facoltativa», e la sua introduzione obbligatoria sin dal testo originario dell’Allegato (punto 13) rappresenta uno degli avanzamenti più significativi rispetto al regime previgente, rafforzato poi dalla decisione 97/182/CE che ha aggiunto la prescrizione dell’accesso permanente all’acqua fresca per i vitelli malati o sottoposti a condizioni atmosferiche di grande calore. Sul piano scientifico, è stato dimostrato che l’accesso permanente all’acqua riduce la presenza di stereotipie orali quali il «tongue rolling» (rotolamento della lingua), e svolge dunque un ruolo di arricchimento ambientale: non assolve a colmare carenze nutrizionali, ma assume un ruolo importante nell’arricchimento ambientale.

Il punto 14 prescrive che le attrezzature per la somministrazione di mangimi e di acqua siano «concepite, costruite, installate e mantenute in modo da ridurre al minimo le possibilità di contaminazione».

Il punto 15, infine, dispone che «ogni vitello deve ricevere colostro bovino quanto prima possibile dopo la nascita e comunque entro le prime sei ore di vita». La disposizione tutela il trasferimento dell’immunità passiva dalla madre al vitello, fattore decisivo per la sopravvivenza e la salute del neonato (alla nascita il vitello è «immunologicamente naive» e l’ingestione di colostro entro le prime ore di vita è essenziale per l’acquisizione degli anticorpi materni; EFSA, Welfare of calves, 2023, § 3.16.1.2).

Sul piano del diritto animale, la disciplina alimentare dei punti 11-15 va letta in chiave di tensione fra parametri di anemizzazione tollerata (Hb 4,5 mmol/litro come soglia minima, manifestamente bassa rispetto ai parametri fisiologici del vitello in condizioni naturali) e parametri di salvaguardia ottenuti per via di compromesso (somministrazione di fibre, accesso all’acqua, divieto della museruola). Il parere EFSA 2023 ha messo radicalmente in discussione la soglia di emoglobina: «measures should be implemented to avoid Hb levels under 5.3 mmol/L in veal calves» (§ 3.16.3) — raccomandazione che, qualora recepita, comporterebbe l’elevazione del parametro normativo da 4,5 a 5,3 mmol/litro, con corrispondente innalzamento del tenore minimo di ferro nella dieta. Per la fibra, il parere ha raccomandato la somministrazione di 1 kg di NDF (neutral detergent fibre) al giorno per i vitelli di età compresa fra le 2 settimane e i 6 mesi (per un totale di circa 166 kg per ciclo di ingrasso), in forma di fibra lunga di almeno 4-5 cm in rastrelliera (§ 3.16.4) — quantitativo significativamente superiore ai 50-250 grammi giornalieri previsti dal punto 11 dell’Allegato I per i vitelli di età compresa fra le 8 e le 20 settimane.

Il sistema del vitello a carne bianca: un capitolo a sé

La disciplina del d.lgs. 126/2011 trova la sua applicazione più problematica nel segmento del vitello a carne bianca, sistema di allevamento intensivo del vitello maschio proveniente dagli allevamenti da latte (in Italia largamente dominati dalla razza Frisona) e dai relativi incroci, economicamente non riconvertibile alla produzione lattiera, destinato alla macellazione precoce con una carne di colore chiaro ottenuta attraverso un’anemizzazione controllata e una limitazione del comportamento di ruminazione.

Sul piano strutturale, gli allevamenti sono concentrati nel Nord-Est e nel Nord-Ovest del Paese (Veneto, Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna), con dimensioni tipiche di 600-800 capi per capannone. La specificità del sistema giustifica una trattazione autonoma, anche perché è in questo segmento che si misurano sia la portata della novella di diritto dell’Unione Europea del 1997 sia la distanza fra la disciplina vigente e le raccomandazioni scientifiche più aggiornate.

La genesi del modello di anemizzazione e privazione fibrosa

Il modello tradizionale di allevamento del vitello a carne bianca, antecedente alla novella del 1997, è stato puntualmente descritto dalla dottrina veterinaria. Tale sistema di allevamento del vitello a carne bianca prevedeva la stabulazione degli animali in stalle chiuse entro gabbie singole realizzate interamente in legno; per evitare una possibile assunzione di ferro da parte degli animali nelle strutture di contenimento, gli animali erano confinati con una catena che ne precludeva qualsiasi attività motoria e, dato che spesso le pareti laterali della gabbia non erano fessurate, gli veniva anche impedito qualsiasi contatto visivo o tattile con i consimili. La durata del ciclo di allevamento era di 5/6 mesi con un peso di macellazione finale degli animali compreso tra 150-200 chili. Il programma di alimentazione durante l’intero ciclo di produzione era basato sulla somministrazione di una dieta liquida Tre erano gli strumenti del modello tradizionale: la gabbia individuale, la catena, la dieta esclusivamente liquida. A questi si aggiungeva la museruola, applicata affinché i vitelli potessero mangiare solo cibo liquido.

La novella unionale del 1997 (direttiva 97/2/CE del Consiglio per gli aspetti strutturali; decisione 97/182/CE della Commissione per le modifiche dell’Allegato) e la sua trasposizione italiana (d.lgs. 331/1998, poi confluito nel d.lgs. 126/2011) hanno scardinato tre dei quattro pilastri del modello tradizionale: il confinamento individuale per l’intero ciclo (sostituito dal limite delle otto settimane, ex direttiva 97/2/CE), il regime dell’attacco (sostituito dal divieto generale con la sola eccezione di un’ora al pasto di latte per i vitelli in gruppo, ex decisione 97/182/CE) e la museruola (già vietata sin dal punto 11 originario della direttiva 91/629/CEE del 1991, confermato dalla decisione 97/182/CE). Il quarto pilastro — l’anemizzazione controllata attraverso la limitazione dell’apporto di ferro — è stato non già abolito, ma regolato: il tenore di ferro nell’alimentazione deve garantire un tasso di emoglobina di almeno 4,5 mmol/litro (Allegato I, punto 11). È un riconoscimento storicamente importante — il modello tradizionale era infatti incompatibile con qualsiasi soglia minima di benessere animale — ma di portata oggi insufficiente, alla luce delle conoscenze scientifiche maturate nei venticinque anni successivi.

Il sistema attuale e le sue criticità strutturali

Il sistema attuale dell’allevamento del vitello a carne bianca si fonda su un’organizzazione di filiera verticale che muove dagli allevamenti da latte (origine dei vitelli) ai centri di raccolta (assemblaggio e smistamento) agli stabilimenti di ingrasso (ciclo di 4-5 mesi sino alla macellazione). I vitelli arrivano al centro di ingrasso a 15-20 giorni di età («scolostrati» dall’allevamento di origine, dove hanno ricevuto il primo nutrimento materno) e iniziano un ciclo di alimentazione fondato sulla somministrazione di latte ricostituito — sostitutivo del latte in polvere addizionato con grassi vegetali — e di una dose minima di alimenti fibrosi (50-250 g/giorno, ex Allegato I punto 11), con anemizzazione controllata. La stabulazione è in box individuali per le prime otto settimane e in gruppo successivamente; il pavimento è tipicamente fessurato, in assenza di lettiera (salvo per i vitelli di età inferiore a due settimane, ex Allegato I punto 10).

La fase di trasferimento dal centro di raccolta al centro di ingrasso e la fase iniziale di ambientamento sono il punto di maggiore stress per il vitello. La letteratura veterinaria ha già da tempo segnalato il fenomeno: esistevano casi in cui i vitelli arrivavano alle stalle di ingrasso a 3-4 giorni con ancora il cordone ombelicale e privi di colostro e tutto questo poteva ulteriormente incidere su un aumento della mortalità del 2-3 per cento. Lo spostamento dei giovani vitelli genera il manifestarsi di varie sindromi e patologie, dallo stress da trasporto a malattie intestinali con morte improvvisa, fronteggiate con interventi sanitari e di profilassi, sia trattamenti vaccinali che antibiotici (clorotetraciclina, tilosina, colistina). Il quadro indica una tensione strutturale fra il modello produttivo — fondato sulla separazione precoce dalla madre, sul trasporto in tenera età, sull’assemblaggio in centri di raccolta e sull’avvio del ciclo di ingrasso in età nelle prime fasi della vita immunitaria — e le esigenze fisiologiche del vitello, parzialmente compensata da un ricorso sistematico alla profilassi antibiotica che pone, a sua volta, criticità in chiave di potenziale antibiotico-resistenza.

Sul piano dei conflitti di interesse, la dottrina veterinario-giuridica ha individuato con nettezza il punto di tensione: è chiaro che gli animali da reddito che forniscono prodotti per l’alimentazione dell’uomo sono fonte di alimenti, ma sono nel contempo fonte di reddito, cioè guadagno, per gli operatori del settore e la necessità del massimo rendimento/minima spesa spesso entra in conflitto con le esigenze del benessere degli animali allevati. Più radicalmente, la stessa dottrina osserva che, anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 126/2011, la visione dell’animale macchina produttiva come fonte di reddito rimane identica. È il rilievo già svolto al § 3: il decreto regola la modalità dell’allevamento intensivo, non lo mette in discussione.

Le raccomandazioni EFSA 2023 specifiche per il vitello a carne bianca

Il parere EFSA «Welfare of calves» del 2023 ha dedicato un’intera sezione (§ 3.16, Specific Scenario 1) alla valutazione del benessere dei vitelli maschi da latte allevati per la produzione di carne bianca, con riferimento ai rischi associati alla stabulazione individuale, allo spazio insufficiente e alla restrizione alimentare (ferro e fibre).

Quattro sono le raccomandazioni cardine:

• i vitelli non dovrebbero mai essere alloggiati individualmente nell’allevamento di ingrasso («calves should not be kept individually at the veal unit»); dovrebbero invece essere alloggiati in coppia o in piccoli gruppi di 2-7 animali entro la prima settimana di vita, e in gruppi di non oltre 7 animali fino all’età di sei settimane (§ 3.16.1.8);
• per consentire la piena espressione del comportamento di gioco locomotorio, lo spazio disponibile dovrebbe essere di circa 30 m² per vitello in alloggiamento individuale e di circa 20 m² per vitello in piccoli gruppi (§ 3.16.2);
• il tenore di ferro dovrebbe essere innalzato per evitare livelli di emoglobina inferiori a 5,3 mmol/litro (anziché 4,5 mmol/litro, attuale soglia normativa), e la fibra dovrebbe essere somministrata in quantità di circa 1 kg di NDF (cioè di fibra strutturale, quella che proviene da paglia e foraggi e che dà volume al rumine stimolandone lo sviluppo) al giorno (per un totale di circa 166 kg per ciclo di allevamento), in forma di fibra lunga di almeno 4-5 cm in rastrelliera (§ 3.16.4).
• il parere raccomanda inoltre l’utilizzo sistematico di indicatori basati sull’animale (Animal-Based Measures, ABMs) rilevati al macello per monitorare a posteriori il benessere on-farm dei vitelli a carne bianca: lesioni e iperkeratosi del rumine, lesioni abomasali, scoli nasali e oculari, scolorimento della carne, indicatori di anemia (§ 3.16.5). La raccomandazione si lega all’art. 109 del regolamento (UE) 2017/625 sui controlli ufficiali, e configura un possibile asse di evoluzione del sistema italiano dei controlli — fondato oggi sulla verifica strutturale e gestionale presso l’allevamento attraverso la check-list CReNBA-ClassyFarm — verso un sistema integrato che combini la verifica in azienda con la rilevazione sistematica dei welfare outcomes al macello.

Le raccomandazioni EFSA 2023 segnano dunque, sul piano scientifico, il superamento concettuale dell’intero sistema attuale di allevamento del vitello a carne bianca.

È sulla scorta di tali raccomandazioni che la revisione legislativa attesa nell’ambito della strategia Farm to Fork sarà chiamata a riconfigurare la disciplina del vitello a carne bianca, presumibilmente con un percorso di phase-out del modello tradizionale di anemizzazione controllata e con l’abbandono dei recinti individuali.

Il regime sanzionatorio (art. 8)

L’art. 8 disciplina il regime sanzionatorio. Il comma 1 prevede che, salvo che il fatto costituisca reato, «chiunque non osserva le disposizioni di cui all’articolo 3, comma 1, e di cui all’Allegato I» sia soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria «da 1.550 euro a 9.296 euro». Il comma 2 dispone l’aumento fino alla metà nel caso di ripetizione delle violazioni. Il comma 3 richiama, per l’accertamento e l’irrogazione, la legge 24 novembre 1981, n. 689.

La scala sanzionatoria — 1.550-9.296 euro — è identica a quella prevista dal d.lgs. 122/2011 sui suini e sostanzialmente coincidente con quella del d.lgs. 146/2001 sulla disciplina orizzontale (1.549,37-9.296,22 euro, importi derivanti dalla conversione automatica dell’originaria espressione in lire — 3.000.000 a 18.000.000 — già prevista per i vitelli dall’art. 11 del d.lgs. 533/1992, come modificato dal d.lgs. 331/1998).

Tre sono i principali rilievi da formulare sul punto: (a) l’inadeguatezza del massimo edittale rispetto al volume produttivo di un allevamento intensivo (un capannone di 800 vitelli a carne bianca rappresenta un investimento e un fatturato annuo che rendono la sanzione massima un costo perfettamente sostenibile dell’attività); (b) l’assenza di articolazione interna della sanzione per gravità della violazione (la stessa scala si applica alla violazione del divieto di museruola — atto di crudeltà fisica diretta — e alla violazione del requisito dimensionale dei mangiatoi); (c) la portata applicativa della clausola di salvezza «salvo che il fatto costituisca reato», che rinvia alle fattispecie penali degli artt. 544-bis, 544-ter e 727 c.p., e su cui si tornerà al § 12.

Sul piano operativo, l’accertamento delle violazioni si articola nel sistema delle non conformità già illustrato al § 6: le categorie A e B, fondate sulla richiesta di rimediare entro termini diversi senza sanzione immediata, riservano la sanzione amministrativa pecuniaria «da 1.550 euro a 9.296 euro» alle non conformità di categoria C, che integrano altresì gli estremi di una violazione direttamente sanzionabile. La struttura — condivisibile in chiave proporzionale per le carenze gestionali rimediabili — finisce tuttavia per consentire una significativa quota di non conformità senza alcuna conseguenza sanzionatoria, alimentando il fenomeno di una conformità effettiva inferiore a quella formale.

L’effettività della disciplina: dati ispettivi e recenti interventi ministeriali

La verifica dell’effettività del d.lgs. 126/2011 si confronta con una scarsità strutturale di dati pubblici. A differenza di quanto avvenuto per il d.lgs. 122/2011 sui suini — oggetto dell’audit DG SANTE (Direzione generale per la Salute e la Sicurezza alimentare della Commissione europea) del novembre 2017 con il documentato dato del 98 per cento di non conformità sul taglio della coda di routine — non risulta, nel periodo recente, un audit unionale specifico e omogeneo sull’applicazione della direttiva 2008/119/CE in Italia per la parte allevamento (l’audit DG SANTE – Direzione generale per la Salute e la Sicurezza alimentare della Commissione europea – 2022-7504 ha riguardato il segmento del trasporto di vitelli non svezzati). I dati di sintesi sono dunque ricavabili principalmente dalle relazioni ministeriali sul Piano Nazionale Integrato (PNI) e, dal 2023, sul Piano di Controllo Nazionale Pluriennale (PCNP).

Sul piano quantitativo, la dottrina veterinario-giuridica ha riportato un dato di partenza significativo: nel 2015, sulla base dei controlli previsti nell’ambito del Piano Nazionale Integrato sono stati controllati 3.366 allevamenti di vitelli su 24.414, con riscontro di 460 non conformità. Il dato aggiornato alla Relazione annuale 2024 del Piano di Controllo Nazionale Pluriennale, pubblicata dal Ministero della Salute nel gennaio 2026, restituisce un quadro evoluto: a fronte di 15.840 allevamenti di vitelli censiti — un terzo in meno rispetto al 2015, segno di una concentrazione strutturale della filiera — sono stati effettuati 2.983 controlli ufficiali (pari al 123 per cento del programmato), con 251 siti non conformi, 19 azioni amministrative e 10 azioni giudiziarie. La copertura ispettiva è cresciuta, ma non in maniera significativa (dal 13,8 per cento del 2015 al 18,8 per cento del 2024) e il tasso di non conformità per controllo si è leggermente ridotto (dal 13,7 per cento all’8,4 per cento), in linea con un consolidamento del sistema dei controlli. Permane peraltro un dato di rilievo: i vitelli registrano il tasso più alto di azioni giudiziarie per controllo (0,34 per cento) fra tutte le specie zootecniche, secondi solo ai bovini per numero assoluto, segno che fra le non conformità riscontrate una quota significativa raggiunge la soglia del penalmente rilevante. Sul versante tipologico, la Relazione 2024 conferma quanto già rilevato dal 2015 in poi: «nei vitelli le irregolarità più frequenti sono state quelle relative ai locali di stabulazione, tenuta dei registri, spazio disponibile, alimentazione abbeveraggio e somministrazione di altre sostanze, procedure di allevamento, libertà di movimento, ispezione e controllo degli animali, mutilazioni». È un dato strutturale: gli stessi gap di adempimento si ripresentano anno dopo anno, e questo è esso stesso un indicatore dell’effettività — o dei limiti di effettività — della disciplina.

Sul piano dell’organizzazione amministrativa, il sistema italiano dei controlli si è strutturato attorno alla piattaforma ClassyFarm del Ministero della Salute, sviluppata con il supporto scientifico-tecnico del Centro di referenza nazionale per il benessere animale (CReNBA) dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Lombardia e dell’Emilia-Romagna.

Tre interventi recenti dell’amministrazione sanitaria meritano di essere richiamati. Il primo è il Sistema di Qualità Nazionale per il Benessere Animale (SQNBA), istituito ai sensi dell’art. 224-bis del d.l. 19 maggio 2020, n. 34 (introdotto dalla legge di conversione 17 luglio 2020, n. 77), che ha approvato i disciplinari tecnici relativi alla specie bovina (bovini da latte in stalla, bovini da carne, bovini in allevamento familiare, bovini allevati con ricorso o integralmente al pascolo) e alla specie suina da ingrasso allevata all’aperto. L’adesione al SQNBA è volontaria e definisce requisiti di benessere superiori a quelli cogenti, declinati per specie e metodo di allevamento; il sistema è strutturalmente complementare alla disciplina cogente del d.lgs. 126/2011 e opera come strumento premiale e di valorizzazione sul mercato. Va peraltro rilevato che i disciplinari SQNBA per i bovini riguardano la filiera del latte e della carne bovina adulta, ma non specificamente quella del vitello a carne bianca, che resta dunque — anche nel quadro del nuovo sistema di qualità — priva di un disciplinare verticale di valorizzazione.

Sul piano del diritto animale, l’insieme dei dati e degli interventi disponibili restituisce un quadro di applicazione parzialmente disomogenea della disciplina, con punti di particolare vulnerabilità nel segmento iniziale del ciclo (separazione dalla madre, colostratura, trasporto) e nel segmento del vitello a carne bianca (stabulazione, alimentazione, anemizzazione). È un quadro che la revisione europea attesa sarà chiamata a riconfigurare, ma che già nel quadro normativo vigente offre indicatori operativi alla magistratura penale per la qualificazione delle condotte ex artt. 544-ter e 727 c.p. (§ 12).

Le gabbie individuali, l’iniziativa «End the Cage Age» e l’attesa revisione europea

Il tema delle gabbie individuali negli allevamenti dei vitelli — ossia dei recinti individuali ammessi dall’art. 3, comma 1, lett. a), del decreto fino alle otto settimane di vita — è oggi al centro del dibattito europeo dall’inizio degli anni Duemila, in modo strettamente parallelo a quanto avviene per le gabbie parto delle scrofe e per gli stalli individuali di gestazione. Il sistema delineato dal d.lgs. 126/2011 — che, come visto al § 5, vieta la stabulazione individuale oltre le otto settimane ma la consente integralmente nelle prime otto — si trova oggi sotto pressione da una pluralità di fronti convergenti.

Il primo fronte è quello dell’opinione pubblica europea. Secondo i dati dell’Eurobarometro Speciale 533 dell’ottobre 2023, il 91% dei cittadini italiani (89% in UE) considera molto o abbastanza importante “assicurare che gli animali non siano tenuti in gabbie singole”, e l’89% degli italiani (84% in UE) ritiene che il benessere degli animali allevati nel proprio Paese debba essere maggiormente tutelato rispetto a quanto non lo sia ora. Indagini italiane successive confermano l’orientamento: un sondaggio condotto nel 2024 da Quorum/YouTrend, società italiana che si occupa di sondaggi e analisi di opinione, ha rilevato che l’85% degli elettori di tutti i partiti italiani chiede maggiori tutele per gli animali e che il 76% di tutti gli elettori vuole l’eliminazione di pratiche crudeli negli allevamenti.

Il secondo fronte è quello dell’iniziativa dei cittadini europei «End the Cage Age», presentata alla Commissione europea il 2 ottobre 2020 con 1.397.113 dichiarazioni di sostegno certificate — sesta ICE positivamente conclusa nella storia dell’Unione, prima ICE di successo sul benessere degli animali d’allevamento. L’iniziativa chiedeva alla Commissione di proporre una legislazione per vietare l’uso delle gabbie negli allevamenti di galline ovaiole, conigli, pollastre, riproduttori da carne e da uova, quaglie, anatre e oche, nonché — e per quanto qui rileva — dei box individuali per i vitelli (oltre a gabbie parto e stalli individuali per le scrofe). Il Parlamento europeo, con risoluzione del 10 giugno 2021, ha esortato la Commissione a vietare l’uso delle gabbie negli allevamenti entro il 2027, riferendosi espressamente, fra l’altro, ai «sistemi di stabulazione in coppia e in gruppo per i vitelli» (punto 17 della risoluzione). Pochi giorni dopo, il 30 giugno 2021, la Commissione, accogliendo formalmente le richieste dell’iniziativa, ha adottato la comunicazione C(2021) 4747 con cui annunciava l’intenzione di presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per eliminare gradualmente l’uso delle gabbie per tutte le specie coperte dall’ICE, vitelli inclusi.

L’impegno di presentare la proposta entro il 2023 è stato disatteso. La scadenza è stata ripetutamente rinviata, e il programma di lavoro della Commissione per il 2026 non ha incluso una proposta legislativa specifica sul phase-out delle gabbie. Di fronte al ritardo prolungato, il Comitato cittadino promotore di End the Cage Age ha presentato nel marzo 2024 un ricorso dinanzi al Tribunale dell’Unione europea (causa T-151/24) contro la Commissione, deducendo l’inadempimento dell’impegno legislativo assunto in risposta all’ICE. Nel gennaio 2025 le associazioni Eurogroup for Animals (di cui fa parte anche Animal Law Italia ETS), Animal Equality e LAV sono state ammesse al ricorso in qualità di interveners; il 5 marzo 2026 si è tenuta l’udienza pubblica dinanzi al Tribunale dell’Unione europea. La decisione, attesa nel corso del 2026, costituirà un precedente cruciale non solo per la disciplina delle gabbie, ma per il funzionamento stesso dello strumento dell’iniziativa dei cittadini europei.

Il terzo fronte è quello scientifico. Nell’ambito della strategia «Farm to Fork» la Commissione ha conferito all’EFSA il mandato di fornire pareri scientifici aggiornati sulle condizioni di benessere delle specie coperte dall’iniziativa End the Cage Age. L’EFSA ha adottato una serie di pareri scientifici complementari, fra cui quello specifico sui vitelli più volte citato («Welfare of calves», EFSA Journal 2023;21(3):7896, adottato il 22 febbraio 2023). Le raccomandazioni del parere — stabulazione in coppia o in piccoli gruppi entro la prima settimana di vita, mai recinti individuali nei centri di ingrasso del vitello a carne bianca, 20 m² per vitello in gruppo, contatto madre-vitello minimo di 24 ore post partum — segnano il superamento concettuale del modello di stabulazione individuale ammesso dalla direttiva vigente, e costituiscono la base scientifica della revisione legislativa attesa.

Sul piano italiano, l’industria zootecnica e il sistema di ricerca hanno sperimentato soluzioni alternative al box individuale, in attesa della riforma normativa. Due progetti, entrambi finanziati nell’ambito del PSR 2014-2020 (operazione 16.2.01 «Progetti pilota e sviluppo di innovazione») e conclusi nel 2024, meritano di essere ricordati. Il progetto «Vitelli CAGE-FREE — Sistemi alternativi alla stabulazione dei vitelli pre-svezzamento in box individuali» — finanziato dalla Regione Lombardia, coordinato dalla Società Agricola Barbiselle S.R.L. di Persico Dosimo (CR) con la partecipazione del Dipartimento di Medicina Veterinaria e Scienze Animali dell’Università degli Studi di Milano, della Fondazione CRPA Studi Ricerche – ETS e della Società Agricola Dosso Pallavicino S.S., e concluso al convegno dell’11 dicembre 2024 — ha condotto, accanto a un’indagine territoriale in trenta allevamenti lombardi (circa duemila vitelle), prove di campo che hanno accertato come le vitelle stabulate in coppia dalla nascita fino a cinquantasei giorni di vita presentassero pesi e accrescimenti superiori, incidenza patologica analoga ma minor uso di antibiotici, e una sincronizzazione dei tempi di riposo correntemente riconosciuta in letteratura come indicatore di benessere positivo. L’analisi tecnico-economica ha concluso che «la stabulazione immediata dei vitelli in coppia sembra essere in grado di sostituire quella in box individuale senza importanti controindicazioni tecniche ed economiche», a fronte di un maggior impegno di manodopera stimato nell’ordine del trentacinque per cento; l’indagine territoriale ha del resto rilevato che il box individuale resta largamente diffuso negli allevamenti lombardi, in maggioranza di dimensione medio-piccola, eguale o inferiore a due metri quadrati per vitello.

Il progetto «Two is better — Vitelli pre-svezzamento con la madre e in gruppo» — finanziato dal PSR Emilia-Romagna, capofila il caseificio biologico La Casearia di Sant’Anna Società Cooperativa Agricola di Anzola dell’Emilia, consulente scientifico la Fondazione CRPA Studi Ricerche – ETS, e concluso al webinar del 24 giugno 2024 — ha verificato in due allevamenti emiliani la fattibilità della stabulazione con la madre e in gruppo per i vitelli da latte, concludendo che «la stabulazione in coppia sembra essere in grado di sostituire quella in box individuale fino a 56 giorni senza controindicazioni tecniche ed economiche». Si tratta di iniziative sperimentali di portata limitata, ma significative come segnali di una progressiva accettazione tecnica del superamento del modello individuale anche presso una parte del settore.

Sul piano del diritto animale, l’analisi conduce a una conclusione netta. La regolazione tecnica delle condizioni del recinto individuale — superficie minima, pareti traforate, durata massima del confinamento fino alle otto settimane — non risolve la questione di fondo, che attiene alla compatibilità fra il modello di stabulazione individuale e le esigenze etologiche del vitello: specie sociale, esplorativa, fortemente motivata al gioco locomotorio e al contatto sociale con i conspecifici, e biologicamente programmata per un legame prolungato con la madre nelle prime settimane di vita. La letteratura etologica e il parere EFSA 2023 convergono sull’incompatibilità strutturale del modello di box individuale con il complesso dei comportamenti specie-specifici del vitello, e raccomandano un percorso di superamento di tale modello che parta dalla stabulazione in coppia entro la prima settimana di vita e culmini nella reintroduzione del contatto madre-vitello. Il phase-out dei box individuali non costituisce, sotto questo profilo, un’opzione regolatoria fra le altre: è la conseguenza logica del riconoscimento dell’animale come essere senziente, e la persistenza del modello nel quadro normativo italiano è oggi giustificabile soltanto in chiave di provvisorietà, in attesa di un intervento europeo che ne disponga il definitivo superamento.

Il rapporto con la tutela penale del codice penale: la clausola di salvezza e l’art. 19-ter disp. att. c.p.

Il rapporto fra il d.lgs. 126/2011 e la tutela penale generale degli animali è enunciato dalla clausola di salvezza «salvo che il fatto costituisca reato», posta in apertura dell’art. 8, comma 1, del decreto. Le fattispecie astrattamente richiamate dalla clausola sono, principalmente, quelle degli artt. 544-bis (uccisione di animali), 544-ter (maltrattamento di animali) e 727 (abbandono e detenzione di animali in condizioni incompatibili con la loro natura) del codice penale.

L’effettività di tale rinvio è tuttavia potenzialmente ridotta dall’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, ai sensi del quale le disposizioni del Titolo IX-bis del libro secondo del codice penale non si applicano «ai casi previsti dalle leggi speciali in materia di caccia, di pesca, di allevamento, di trasporto, di macellazione di animali, di sperimentazione scientifica sugli stessi, di attività circense, di giardini zoologici, nonché dalle altre leggi speciali in materia di animali». Si configura così, sul piano sistematico, una tensione interna all’ordinamento: la clausola di salvezza dell’art. 8 del decreto presuppone l’applicabilità delle fattispecie penali a condotte rientranti nell’allevamento, mentre l’art. 19-ter disp. att. c.p. le esclude proprio in ragione del loro inserimento in un’attività disciplinata da legge speciale. Tale tensione è stata gradualmente sciolta dalla giurisprudenza di legittimità, che ha ridimensionato in via interpretativa la portata scriminante dell’art. 19-ter disp. att. c.p.

La Corte di Cassazione, Sez. III, 14 dicembre 2018 (dep. 29 aprile 2019), n. 17691, ne ha fornito l’inquadramento dogmatico più nitido, in un passaggio della motivazione che merita di essere riportato per esteso: «La tesi posta a monte delle doglianze difensive si fonda su un’erronea lettura di tale disposizione che gli imputati considerano una sorta di zona franca volta a garantire agli esercenti le attività ivi menzionate, fra cui è compresa la pesca, di commettere impunemente i reati disciplinati dal citato titolo IX-bis, mentre, al contrario, tale disposizione altro non è se non l’esplicitazione del principio di specialità di cui all’art. 15 e della scriminante dell’esercizio di un diritto di cui all’art. 51 c.p. Come osservato in dottrina, infatti, la ratio ispiratrice della norma è quella di escludere l’applicabilità delle norme penali poste a tutela degli animali con riferimento ad attività obiettivamente lesive della loro vita o salute a condizione che siano svolte nel rispetto delle normative speciali che le disciplinano perché considerate socialmente adeguate al consesso umano. Uniformandosi a tale interpretazione la giurisprudenza ha pertanto univocamente affermato che la scriminante trova il proprio limite applicativo nella funzionalità della condotta posta in essere rispetto agli scopi e alle ragioni posti a base della normativa speciale: dette attività, segnatamente contemplate dalla suddetta norma di coordinamento, devono essere svolte, per potere essere esentate da sanzione penale, nell’ambito della normativa speciale stessa ed ogni comportamento che esuli da tale ambito è suscettibile di essere penalmente valutato (cfr., con riferimento all’attività circense, Sez. 3, n. 11606 del 06/03/2012, Rv. 252251; nonché Sez. 3, n. 40751 del 05/03/2015 – dep. 12/10/2015, PG in proc. Bertoldi, Rv. 265164, secondo cui in forza della previsione dell’art. 19-ter disp. att. c.p. il reato di cui all’art. 544-ter c.p. e le altre disposizioni del titolo 9-bis, libro secondo, del c.p. non si applicano ai casi previsti in materia di caccia ed alle ulteriori attività ivi menzionate, se svolte nel rispetto della normativa di settore)».

La stessa pronuncia formula, con particolare incisività, il limite applicativo dell’esimente: «non è sufficiente che l’ordinamento attribuisca all’agente un diritto, ma è necessario che ne consenta l’esercizio proprio con l’attività e le modalità che altrimenti costituirebbero reato».

L’orientamento, già anticipato da Cass. pen., Sez. III, 24 giugno 2015, n. 38789 (caso «mucca Doris») nei termini secondo cui «un animale destinato alla macellazione soggiace alla disciplina di settore sin tanto che risultino rispettate le condizioni ivi stabilite, mentre al di fuori di tale contesto, risulta applicabile la disposizione di cui all’art. 544-ter c.p.», è oggi consolidato.

Un’altra sentenza rilevante sul rapporto fra disposizioni speciali e gli artt. 544-bis e 544-ter c.p. è la decisione della Corte d’Appello di Brescia, Sez. I, 23 febbraio 2016, n. 597 (c.d. Sentenza Green Hill), pronunciata nell’ambito del noto caso dell’allevamento di cani beagle destinati alla sperimentazione, in cui la Corte territoriale ha confermato in appello la condanna per maltrattamento degli operatori e dei vertici dello stabilimento. Pur trattandosi di vicenda relativa alla sperimentazione (e dunque tecnicamente diversa dall’allevamento per la produzione alimentare disciplinato dal d.lgs. 126/2011), la pronuncia è particolarmente significativa perché applica l’art. 544-ter c.p. a un’attività rientrante nel novero di quelle ordinariamente coperte dall’esclusione dell’art. 19-ter disp. att. c.p., individuandone i limiti operativi in coerenza con il principio di specialità sopra esposto.

Trasposto alla specifica disciplina dei vitelli, il principio si formula nei termini seguenti: la causa di non punibilità prevista per le attività di allevamento opera nei limiti in cui le condotte rispettino le prescrizioni dell’art. 3 e dell’Allegato I del d.lgs. 126/2011 (spazi minimi, durata massima del recinto individuale, contatto visivo e tattile fra i vitelli, illuminazione, divieto di legare i vitelli, lettiera nelle prime due settimane, pavimentazione adeguata, tenore di ferro e somministrazione fibrosa, abbeveramento, colostratura entro le sei ore); il loro superamento riapre lo spazio della qualificazione penale ex artt. 544-ter e 727 c.p.

Il principio di applicabilità della tutela penale agli allevamenti in caso di violazione della normativa settoriale era stato del resto già anticipato, sul piano della prassi amministrativa, dal Ministero della Salute con nota del 31 ottobre 2006, secondo la quale «la violazione delle disposizioni concernenti la densità di allevamento, in particolar modo se ricorrente, può configurare il reato di maltrattamento degli animali ai sensi dell’articolo 544-ter del Codice Penale».

Sul piano della condotta penalmente rilevante, la stessa giurisprudenza ha precisato che il reato di maltrattamento ex art. 544-ter c.p. non richiede la produzione di lesioni fisiche, essendo sufficiente aver cagionato «sofferenze di carattere ambientale, comportamentale, etologico o logistico, comunque capace di produrre nocumento agli animali, in quanto esseri senzienti» (Cass. 38789/2015), e che l’esposizione degli animali a «condizioni insopportabili per le loro attitudini etologiche, ovverosia incompatibili con il comportamento proprio della specie di appartenenza, così come ricostruito dalle scienze naturali» integra di per sé la fattispecie (Cass. 17691/2019, che richiama Cass. n. 5979 del 13/12/2012). Le formule sono di particolare rilevanza per il d.lgs. 126/2011, atteso che gli artt. 3, 4 e l’allegato I configurano un sistema di regole tecniche che dovrebbe essere teoricamente orientato al rispetto delle esigenze fisiologiche ed etologiche dei vitelli.

Una pronuncia di merito di particolare interesse sul piano dottrinale è quella del Tribunale di Ravenna, sentenza n. 231 del 2011, nella quale si afferma che «non essendo sufficiente a giustificare uno stato di necessità il conflitto dell’interesse dell’animale con beni giuridici meno garantiti dall’ordinamento, in particolare penale, anche considerato che “il sentimento per gli animali” appare bene del tutto prevalente rispetto alla semplice “proprietà”, come testimoniato dalla maggiore gravità riconosciuta dall’ordinamento alla fattispecie di cui all’articolo 544-ter c.p., rispetto a quella di cui all’articolo 638 c.p., […] deve ritenersi che le norme di cui al titolo libro II capo III titolo IX-bis c.p. e l’art. 727 c.p. siano attualmente poste a tutela di più beni giuridici diversi, che in prima battuta riguardano i sentimenti e la socialità degli esseri umani, ma in seconda battuta sono identificabili in un punto subordinato ed embrionale statuto dei diritti degli animali, una tutela riconosciuta all’animale come essere vivente in sé». La pronuncia è significativa perché chiarisce, sul piano dogmatico, la gerarchia dei beni giuridici nel conflitto fra interesse proprietario dell’allevatore e tutela dell’animale, indicando la prevalenza del secondo; e perché — già nel 2011, oltre un decennio prima della riforma costituzionale e della legge Brambilla — riconosce nel sistema della tutela penale degli animali «un punto subordinato ed embrionale statuto dei diritti degli animali», anticipando la traiettoria evolutiva che le riforme del 2022 e del 2025 hanno poi consacrato.

Una pronuncia di particolare rilievo per l’attività ispettiva prevista dall’art. 5 del d.lgs. 126/2011 è quella del Tribunale di Brescia, sentenza n. 233 del 13 febbraio 2017, relativa al macello Italcarni di Ghedi (BS). Il Tribunale ha condannato per il delitto di maltrattamento di animali ex art. 544-ter c.p. i proprietari e i veterinari del macello in relazione a maltrattamenti sistematici «dovuti al trascinamento su pavimenti per mezzo di catene, corde e trazione con mezzi meccanici sproporzionati questi nella forza applicata», riconoscendo al veterinario ufficiale un «ruolo di garanzia, a fronte del quale lo stesso ha l’obbligo di intervenire in presenza di condotte da parte dei dipendenti che gestiscano gli animali in modo non corretto». La regola è di portata generale e si estende ai veterinari ufficiali delle ASL nell’attività ispettiva prevista dal d.lgs. 126/2011: ove il veterinario ufficiale accerti condotte di maltrattamento, sussiste in capo allo stesso un obbligo di garanzia ex art. 40, comma 2, c.p. che si traduce nel dovere di intervenire — segnatamente attraverso la trasmissione degli atti all’autorità giudiziaria penale ai sensi dell’art. 331 c.p.p. — e la cui violazione può dar luogo, in linea di principio, a responsabilità per omissione.

Un ulteriore profilo merita di essere segnalato. L’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale esclude espressamente l’applicazione delle sole «disposizioni del titolo IX-bis del libro secondo del codice penale» — cioè dei delitti di cui agli artt. 544-bis ss. — alle attività ivi menzionate. La contravvenzione di cui all’art. 727, comma 2, c.p. («chiunque detiene animali in condizioni incompatibili con la loro natura, e produttive di gravi sofferenze»), che è collocata nel libro III del codice penale e non nel titolo IX-bis del libro II, non rientra nell’esclusione e resta dunque integralmente applicabile alle condotte poste in essere nell’ambito dell’allevamento vitellino. La già richiamata sentenza Cass. 30398/2025 ne offre la conferma operativa: la qualificazione delle «gravi sofferenze» rilevante ai fini dell’art. 727, comma 2, c.p. comprende anche i meri patimenti, senza necessità di un quadro patologico conclamato, e si misura sul rispetto della normativa di settore.

Sul versante dell’art. 727, comma 2, c.p., la Corte di Cassazione, Sez. III, 13 aprile 2007, n. 15061, ha enunciato un criterio generalizzabile: «costituisce incrudelimento senza necessità […] ogni comportamento produttivo nell’animale di sofferenze che non trovino giustificazione nell’insuperabile esigenza di tutela non altrimenti realizzabile di valori giuridicamente apprezzabili». Trasposto all’allevamento del vitello, il criterio impone di valutare se le sofferenze inflitte dalle pratiche produttive — stabulazione individuale prolungata oltre i limiti di legge, anemizzazione che eccede la soglia normativa di 4,5 mmol/litro di emoglobina, separazione precoce dalla madre prima delle minime condizioni di colostratura, trasporto in età incompatibile con la maturazione immunitaria, condizioni igieniche degradate — trovino una giustificazione qualificabile come «insuperabile esigenza» ovvero costituiscano mere convenienze produttive cui sono disponibili alternative meno lesive; nel secondo caso si riapre la qualificazione penale ex art. 727, comma 2, c.p.

In questo quadro si inserisce, con vocazione potenzialmente innovativa, la legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla), che ha modificato il Titolo IX-bis del codice penale, ridenominandolo da «delitti contro il sentimento per gli animali» a «delitti contro gli animali» e segnando uno spostamento del bene giuridico protetto verso l’animale in quanto tale. La stessa proponente, on. Brambilla, in dichiarazioni successive all’approvazione, ha esplicitamente affermato che «Non accetterò più le botticelle a Roma con la temperatura alta, né che negli allevamenti intensivi, dove i polli sono in quattro in un metro quadrato, ci sia quello con la gamba spezzata e la carne in cancrena, perché sta sul petto di un altro e non si muove da un mese. Quello sarà maltrattamento. Annuncio a tutto il mondo che denuncerò tutti. Ci sono leggi speciali che permettono alcune attività, ma non prevedono maltrattamento. L’allevamento intensivo viene permesso da una legge speciale, ma se all’interno si configura maltrattamento, poiché l’animale è costretto in condizioni incompatibili con la sua natura, si applicherà la legge Brambilla».

La portata effettiva della riforma del 2025 si misura, tuttavia, proprio sull’art. 19-ter — che la legge n. 82/2025 non ha né abrogato né modificato. È un punto che la dottrina ha colto con chiarezza: di certo, l’ostacolo al riconoscimento di una completa tutela in capo agli animali continua ad essere la perdurante vigenza dell’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, che codifica una serie di ambiti in cui la violazione del Titolo IX-bis c.p. viene ad essere “giustificata” dall’ordinamento in base alla scriminante dell’esercizio del diritto (art. 51 c.p.), e si tratta delle non poche aree, normate da leggi speciali, della caccia, pesca, allevamento, trasporto, macellazione, sperimentazione scientifica, attività circense, giardini zoologici.

Indicazioni di come la giurisprudenza di merito stia continuando a sciogliere tale tensione si rinvengono in due recenti pronunce, ravvicinate nel tempo e provenienti da tribunali diversi, riferite specificamente ad allevamenti intensivi di suini.

La prima è la sentenza n. 1134/2025 del Tribunale di Mantova, Sezione Penale, del 24 novembre 2025. Il Tribunale ha condannato per il delitto di maltrattamento di animali ex art. 544-ter c.p. un dipendente di un allevamento intensivo di suini, qualificando le condotte accertate — calci, lanci, trascinamenti per le orecchie e per le zampe, sollevamenti energici durante le operazioni di movimentazione — come «sevizie connotate da una violenza gratuita, del tutto esorbitante rispetto a qualsiasi esigenza funzionale dell’allevamento e comunque non necessaria né proporzionata». Il passaggio decisivo della motivazione è dedicato al rapporto fra art. 544-ter c.p. e art. 19-ter disp. att. c.p.: il Tribunale afferma con nitidezza che «l’art. 19-ter disp. att. c.p. […] non introduce una causa di esclusione della punibilità per le attività zootecniche in quanto tali, ma delimita l’area delle condotte consentite alle sole pratiche svolte nel rispetto delle normative di settore». Quando — come nella vicenda concretamente decisa — le modalità operative documentate sono «manifestamente eccedenti rispetto a qualsiasi esigenza funzionale di movimentazione degli animali e incompatibili con le buone prassi zootecniche e le regole di benessere animale», la deroga dell’art. 19-ter non opera e l’art. 544-ter c.p. trova «piena operatività». Il principio è ulteriormente illustrato dall’altra contestazione decisa dal Tribunale, relativa alla castrazione di giovani suini praticata oltre il settimo giorno di vita senza anestesia: il Giudice rileva che la direttiva 2008/120/CE — recepita in Italia dal d.lgs. 122/2011 — prescrive che tale operazione, dopo il settimo giorno, sia effettuata «unicamente sotto anestesia e con somministrazione prolungata di analgesici da parte di un veterinario»; la sua esecuzione in violazione di tali prescrizioni tecniche concorre a integrare il maltrattamento.

Una seconda pronuncia di analogo segno è stata resa, sempre in primo grado, dal Tribunale di Reggio Emilia con sentenza del 16 gennaio 2026: sono stati condannati ex art. 544-ter c.p. tre soggetti — un lavoratore, un socio amministratore e un socio dell’azienda — operanti in un allevamento intensivo di suini in provincia di Reggio Emilia, in relazione a violenze fisiche sugli animali (maiali presi a calci, sollevati per le orecchie, movimentati con la pala del trattore) e a esecuzione di abbattimenti d’emergenza in violazione della normativa che impone, dopo lo stordimento con pistola a proiettile captivo, la successiva iugulazione. La pronuncia si muove nella stessa direzione della sentenza di Mantova: ciò che eccede le modalità prescritte dalla legge speciale (in quel caso, l’obbligo di iugulazione successiva allo stordimento) integra il reato di maltrattamento. È stata disposta, inoltre, la sospensione per sei mesi delle attività di allevamento, trasporto e commercio di animali a carico dei condannati.

Sebbene si tratti di pronunce di primo grado, il principio è strutturalmente applicabile a tutto il campo applicativo del d.lgs. 126/2011. La sentenza di Mantova, peraltro, ha applicato l’art. 544-ter c.p. nella formulazione vigente al momento dei fatti, antecedente alle modifiche introdotte dalla legge n. 82/2025: il principio interpretativo enunciato non dipende dunque dalla riforma Brambilla, ma da una lettura sistematica dell’art. 19-ter disp. att. c.p. che già la legislazione vigente consentiva. Trasposta alla specifica disciplina dei vitelli, la regola si formula nei termini seguenti: la causa di non punibilità prevista per le attività di allevamento opera nei limiti in cui le condotte rispettino le prescrizioni del d.lgs. 126/2011; il loro superamento riapre lo spazio della qualificazione penale ex artt. 544-ter e 727 c.p.

Sul piano dottrinale, la lettura sistematica del d.lgs. 126/2011 con gli artt. 544-ter e 727 c.p. — alla luce del nuovo art. 9, terzo comma, Cost., della rinnovata cornice del Titolo IX-bis e del consolidato orientamento giurisprudenziale — costituisce, oggi, la chiave interpretativa per superare la lettura del decreto come isola di immunità del settore zootecnico vitellino e per ricondurlo all’unità sistematica della tutela penale degli animali nell’ordinamento italiano.

È in questa sintesi di disciplina di settore, controllo amministrativo e tutela penale — e nell’effettività dei tre piani — che si gioca, oggi, la concreta protezione dei vitelli negli allevamenti italiani.

Conclusioni: una disciplina ferma al 1997 in attesa della revisione europea

Il d.lgs. 126/2011 è, sul piano della tecnica normativa, un atto di mera trasposizione della versione codificata della direttiva 91/629/CEE; sul piano sostantivo, esso riflette le conoscenze scientifiche, l’equilibrio degli interessi e i parametri tecnici della novella del 1997 (direttiva 97/2/CE del Consiglio e decisione 97/182/CE della Commissione). È una disciplina ferma a quasi trent’anni fa, costruita all’interno di un modello di allevamento intensivo che la disciplina presuppone e regola, e che il parere EFSA 2023 — espressione delle conoscenze scientifiche più aggiornate — ha già messo in discussione su più piani: insufficienza degli spazi minimi (1,8 m² vs 20 m² raccomandati in gruppo), inadeguatezza della stabulazione individuale fino alle otto settimane (incompatibile con le esigenze sociali del vitello), insufficienza della soglia di anemizzazione, inadeguatezza dell’apporto fibroso, incompatibilità strutturale della separazione precoce dalla madre con il legame fisiologico fra i due (raccomandato un contatto minimo di 24 ore post partum).

Sul piano dell’effettività, i dati disponibili — dalla Relazione speciale n. 31/2018 della Corte dei conti europea, ai dati del PNI 2015 sui 3.366 allevamenti di vitelli controllati su 24.414, alle iniziative recenti del Ministero della Salute (Linee guida sulla colostratura, nota DGSA dicembre 2025 sui controlli nel primo mese di vita) — restituiscono un’immagine di applicazione parzialmente disomogenea della disciplina, con punti di particolare vulnerabilità nel segmento iniziale del ciclo di filiera (separazione dalla madre, trasporto del vitello scolostrato verso il centro di ingrasso) e nel segmento del vitello a carne bianca (stabulazione, anemizzazione, alimentazione).

Sul piano sistematico, il decreto si colloca nella stessa posizione di stallo delle altre discipline relative all’allevamento: pienamente vigente, ma in attesa della revisione europea attesa nell’ambito della strategia Farm to Fork. La proposta legislativa della Commissione — di cui sono noti i lavori preparatori e i contributi di consultazione pubblica del 2025, ma non ancora il testo — dovrebbe affrontare in modo organico le criticità strutturali della disciplina vitellina: phase-out dei recinti individuali a seguito dell’iniziativa End the Cage Age, parametri quantitativi aggiornati per spazio e densità, innalzamento della soglia di emoglobina e dell’apporto fibroso, recepimento delle raccomandazioni EFSA sul contatto madre-vitello.

Nel frattempo, l’effettività della disciplina italiana resta affidata, sul piano amministrativo, alla capacità ispettiva delle ASL e all’integrazione della piattaforma ClassyFarm con i piani settoriali (PNBA all’interno del PCNP 2023-2027); sul piano penale, alla progressiva costruzione giurisprudenziale dell’integrazione fra disciplina di settore e fattispecie del codice penale, di cui Cass. 30398/2025 sui suini è oggi il modello operativo trasponibile per i vitelli; sul piano del diritto animale, alla pressione sociale, scientifica e di mercato che ha già indotto una parte del settore zootecnico (progetti CRPA «Vitelli CAGE-FREE» e «Two is better») a sperimentare modelli alternativi alla stabulazione individuale. È una transizione lenta, che la revisione europea attesa — ove finalmente adottata — potrà accelerare in modo significativo, ma che si misura, fin da ora, sull’effettiva attuazione dei limiti che la disciplina vigente, già oggi, impone.