Direttiva che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli

Analisi e commento

Premessa

La direttiva 2008/119/CE del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli, costituisce — insieme alla direttiva quadro 98/58/CE e alle direttive di settore sulle ovaiole (1999/74/CE, per maggiori informazioni clicca qui), sui suini (2008/120/CE, per maggiori informazioni clicca qui) e sui polli da carne (2007/43/CE, per maggiori informazioni clicca qui) — uno dei principali atti dell’Unione europea in materia di benessere degli animali allevati a fini produttivi.

Sul piano formale la direttiva non introduce un regime nuovo: essa codifica, a fini di razionalità e chiarezza, la direttiva 91/629/CEE del Consiglio del 19 novembre 1991, oggetto nel frattempo di modifiche sostanziali per effetto della direttiva 97/2/CE, della decisione 97/182/CE della Commissione e del regolamento (CE) n. 806/2003 del Consiglio. La codificazione è espressamente richiamata dal considerando (1) dell’atto e si traduce nell’abrogazione della direttiva 91/629/CEE, fatti salvi gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini di attuazione delle direttive precedenti (art. 12 e allegato II).

Sul piano interno, la direttiva è stata recepita con il decreto legislativo 7 luglio 2011, n. 126, oggetto di separato commento al quale si rinvia per l’analisi degli aspetti propriamente attuativi e del rapporto con il sistema sanzionatorio penale italiano (clicca qui). Il d.lgs. 126/2011 ha al contempo abrogato il precedente decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 533 — di attuazione della direttiva 91/629/CEE come modificato dal d.lgs. 1° settembre 1998, n. 331 di attuazione della direttiva 97/2/CE — completando, anche sul piano della legislazione nazionale, il consolidamento del quadro normativo.

Il presente lavoro si concentra invece sulla direttiva in sé: come è nata, su quale base giuridica si fonda, e perché la sua storia — pur all’apparenza meno conflittuale di quella della direttiva sulle ovaiole — riflette le medesime criticità strutturali della disciplina europea sul benessere animale. Si vedrà come la direttiva, lungi dal costituire un atto di protezione del benessere dei vitelli in quanto tali, sia stata costruita giuridicamente come strumento di funzionamento del mercato comune della carne e dei prodotti lattiero-caseari, fondato non su un autonomo principio di tutela animale del diritto primario — principio che peraltro non esisteva nel 1991 e che è stato introdotto solo con l’art. 13 TFUE dal Trattato di Lisbona del 2007, come clausola di integrazione trasversale e non come base giuridica autonoma di competenza — bensì sull’art. 37 del Trattato CE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune dell’Unione europea.

Questa scelta originaria ha condizionato in modo decisivo il contenuto della direttiva, traducendosi in un compromesso normativo che mantiene il regime del recinto individuale per i vitelli fino alle prime otto settimane di vita, non vieta né disciplina la separazione precoce del vitello dalla madre, lasciando impregiudicata una pratica centrale della filiera lattiero-casearia, ammette l’allevamento finalizzato alla produzione della cosiddetta «carne bianca» — fondato su un’alimentazione strutturalmente carente di ferro, ai limiti dell’anemia funzionale — e rinvia alle disposizioni nazionali la disciplina di mutilazioni dolorose praticate di routine, quali la decornazione e la castrazione. Significativamente, la stessa Corte costituzionale italiana, con la sentenza n. 173 del 13 giugno 2014 — di cui si dirà più diffusamente al § 3 — ha riconosciuto in modo esplicito «il fine economico-produttivo della disciplina dell’allevamento e della protezione dei vitelli», richiamando i considerando (4) e (6) della stessa direttiva 2008/119/CE.

Il dibattito che ha accompagnato la disciplina nei trentaquattro anni successivi alla prima direttiva (1991-2026) si è svolto su tre piani principali.

La giurisprudenza della Corte di giustizia in due occasioni significative — la causa C-1/96 Compassion in World Farming del 1998 e la causa C-187/07 Endendijk del 2008 — ha avuto modo di intervenire sull’interpretazione della disciplina e sulla sua qualificazione giuridica (cfr. infra).

L’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age del 2018-2020 ha esplicitamente incluso i recinti individuali per vitelli fra i sistemi di confinamento di cui ha chiesto l’eliminazione alla Commissione Europea (cfr. infra).

Infine, La Commissione europea ha presentato il 20 maggio 2020 la strategia «Farm to Fork» (comunicazione COM(2020) 381), componente alimentare del Green Deal europeo: un atto programmatico — non legislativo — che delinea un percorso decennale di transizione del sistema alimentare unionale verso modelli sostenibili sul piano ambientale, sanitario e sociale, e individua fra le proprie azioni la revisione integrale della legislazione sul benessere degli animali — comprensiva della direttiva orizzontale 98/58/CE e delle direttive verticali di settore, fra cui la 2008/119/CE qui in commento — da realizzare entro la fine del 2023. La scadenza è stata solo parzialmente rispettata: a dicembre 2023 la Commissione ha presentato le sole proposte sul trasporto e su cani e gatti, rinviando sine die la revisione delle direttive sul benessere in allevamento.

Nell’ambito del percorso preparatorio, la Commissione ha conferito all’EFSA (European Food Safety Authority – Autorità europea per la sicurezza alimentare) — agenzia dell’Unione Europea che fornisce consulenze scientifiche indipendenti a Commissione Europea, Parlamento Europeo e Stati membri in materia di sicurezza della filiera alimentare — il mandato di aggiornare i pareri scientifici per le principali specie allevate (per i vitelli, in particolare, andavano aggiornati i due pareri precedenti del 2006 — «Risks of poor welfare in intensive calf farming systems», EFSA Journal 2006, 4(6):366 — e del 2012 — «Scientific Opinion on the welfare of cattle kept for beef production and the welfare in intensive calf farming systems», EFSA Journal 2012, 10(5):2669). Il nuovo parere relativo ai vitelli — «Welfare of calves», EFSA Journal 2023;21(3):7896, 197 pp. — è stato adottato il 22 febbraio 2023 dal Panel EFSA sulla salute e il benessere degli animali (Animal Health and Welfare, AHAW) e pubblicato il 29 marzo 2023. Nel 2025 la Commissione ha ripreso il percorso preparatorio con una call for evidence (18 giugno – 16 luglio 2025) e con una consultazione pubblica (19 settembre – 12 dicembre 2025) sulla modernizzazione della disciplina del benessere animale, senza tuttavia presentare ancora la proposta legislativa attesa.

Tutti e tre questi piani devono essere letti sullo sfondo della scelta originaria sulla base giuridica della direttiva in commento.

Genesi e codificazione: dalla direttiva 91/629/CEE alla direttiva 2008/119/CE

La disciplina europea sulla protezione dei vitelli si articola, sul piano storico, in due grandi fasi. La prima è inaugurata dalla direttiva 91/629/CEE del Consiglio del 19 novembre 1991, adottata sulla base dell’art. 43 del Trattato CEE e fondata, nei propri considerando, sulla Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti del Consiglio d’Europa del 1976, ratificata dalla Comunità con la decisione 78/923/CEE. Si tratta della stessa Convenzione che ha fornito il fondamento programmatico, oltre che alla direttiva sulle ovaiole, anche alla direttiva quadro 98/58/CE.

La 91/629/CEE è stata oggetto, nel corso degli anni Novanta e dei primi Duemila, di tre interventi normativi successivi. Il primo è la direttiva 97/2/CE del Consiglio del 20 gennaio 1997, che ha apportato modifiche sostanziali al regime degli spazi e dei sistemi di stabulazione, introducendo — fra l’altro — il divieto del recinto individuale per i vitelli di età superiore alle otto settimane (salvo certificazione veterinaria di necessità di isolamento) e i parametri dimensionali del box di gruppo articolati in funzione del peso vivo dell’animale (1,5 m² fino a 150 kg, 1,7 m² da 150 a 220 kg, 1,8 m² per i vitelli di peso pari o superiore a 220 kg). Il secondo è la decisione 97/182/CE della Commissione del 24 febbraio 1997, di natura tecnica ma di portata sostanzialmente rilevante, che ha modificato l’allegato della direttiva intervenendo, fra l’altro, sulla disciplina dell’attacco dei vitelli. Il terzo è il regolamento (CE) n. 806/2003 del Consiglio del 14 aprile 2003, che ha adattato la direttiva alla procedura di comitatologia introdotta dalla decisione 1999/468/CE.

Sul piano sostanziale, il regime della direttiva 91/629/CEE come modificata si è applicato con regimi temporali differenziati: dal 1° gennaio 1998 alle aziende di nuova costruzione o ricostruite e a quelle entrate in funzione per la prima volta dopo tale data; dal 31 dicembre 2006 a tutte le aziende, incluse quelle preesistenti. La fase transitoria ha avuto dunque una durata di quasi quindici anni, in linea con la prassi della disciplina europea sul benessere animale di concedere all’industria periodi di adeguamento eccezionalmente lunghi, motivati con la necessità di tutelare gli investimenti pregressi e consentire una transizione economica sostenibile.

La seconda fase è quella della codificazione, attuata dalla direttiva 2008/119/CE del Consiglio del 18 dicembre 2008. Il considerando (1) di quest’ultima motiva l’intervento con esigenze «di razionalità e chiarezza», dato che la 91/629/CEE «è stata modificata in modo sostanziale, a più riprese». La codificazione ha consolidato in un unico testo il diritto vigente, senza introdurre modifiche sostanziali rispetto al regime preesistente: la struttura degli articoli, le definizioni, le dimensioni minime degli spazi, le disposizioni dell’allegato sull’alimentazione, sull’illuminazione, sulla legatura e sul colostro sono riprodotte identiche a quelle risultanti dalla 91/629/CEE come modificata dalla 97/2/CE e dalla decisione 97/182/CE. L’art. 12 della 2008/119/CE dispone l’abrogazione della 91/629/CEE, mentre l’allegato III contiene la tavola di concordanza fra le due direttive.

Un dato cronologico è particolarmente significativo. La direttiva 2008/119/CE è stata adottata il 18 dicembre 2008 ed è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del 15 gennaio 2009 (art. 13). Il Trattato di Lisbona — che con l’art. 13 TFUE ha riconosciuto per la prima volta nel diritto primario dell’Unione che gli animali sono «esseri senzienti» e ha imposto agli Stati membri e all’Unione di tenere «pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali» nelle politiche, fra le altre, dell’agricoltura — è stato sottoscritto il 13 dicembre 2007 ed è entrato in vigore il 1° dicembre 2009. La codificazione del 2008 si è dunque collocata in una finestra temporale ristrettissima fra l’adozione del Trattato di Lisbona e la sua entrata in vigore. Il legislatore europeo aveva, a quel punto, la possibilità di ripensare strutturalmente la disciplina sulla protezione dei vitelli alla luce dell’imminente riconoscimento della senzietà degli animali nel diritto primario dell’Unione. Ha scelto invece di limitarsi alla mera codificazione, riproducendo testualmente la disciplina del 1991 fondata sulla logica del mercato comune. La codificazione, in altre parole, ha cristallizzato la disciplina pre-lisboniana e ne ha reso più difficile la successiva revisione, in quanto ogni intervento sostanziale richiederebbe ora la modifica di un testo codificato vigente.

Tra la 91/629/CEE e la 2008/119/CE si interpone, come per le ovaiole, la direttiva quadro 98/58/CE del Consiglio del 20 luglio 1998, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti, anch’essa fondata sull’art. 43 TCE e intesa quale strumento di attuazione comunitaria della Convenzione del Consiglio d’Europa del 1976. La 98/58/CE contiene principi generali sull’alimentazione, il ricovero e le cure adeguate alle «esigenze fisiologiche ed etologiche degli animali» e dispone all’art. 1, par. 3, che essa si applica «fatte salve» le direttive specifiche di settore, fra cui espressamente la 91/629/CEE — disposizione il cui rinvio si intende oggi fatto, dopo l’abrogazione, alla direttiva 2008/119/CE.

La base giuridica dell’art. 37 TCE e la concorrenza come motore della «tutela»

Una delle chiavi di lettura più importanti per comprendere la natura e i limiti strutturali della direttiva 2008/119/CE è — come per la direttiva sulle ovaiole — la sua base giuridica. L’atto è stato adottato dal Consiglio sulla base dell’art. 37 del Trattato CE, cioè della disposizione che fonda la politica agricola comune. Si tratta — è opportuno chiarirlo, perché la successione delle rinumerazioni può ingenerare confusione — sempre della stessa disposizione, materialmente immutata, che è transitata attraverso tre vesti formali nel corso della storia dell’integrazione europea: era l’art. 43 del Trattato di Roma (TCEE) del 1957, su cui era fondata la direttiva 91/629/CEE del 1991; è diventata art. 37 TCE con la rinumerazione operata dal Trattato di Amsterdam (in vigore dal 1° maggio 1999), ed è questa la numerazione vigente al momento dell’adozione della direttiva 2008/119/CE; è tornata, infine, art. 43 con il Trattato di Lisbona (in vigore dal 1° dicembre 2009), che ne ha trasferito la collocazione nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Cambia il numero dell’articolo; non cambia la sostanza: la base giuridica della direttiva è sempre — e solo — quella della politica agricola comune. È la stessa base giuridica della direttiva quadro 98/58/CE, della direttiva 91/629/CEE codificata, e dell’intero acquis europeo in materia di benessere degli animali allevati.

La scelta non è neutra. Al momento dell’adozione della 91/629/CEE nel 1991 — e ancora al momento della codificazione del 2008 — il diritto comunitario non disponeva di alcun principio di tutela del benessere animale nel diritto primario. Tale principio sarebbe stato introdotto solo con l’art. 13 TFUE, inserito dal Trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, che riconosce per la prima volta nel diritto primario dell’Unione che gli animali sono «esseri senzienti» («sentient beings» nella versione inglese) e ai sensi del quale: «Nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione nei settori dell’agricoltura, della pesca, dei trasporti, del mercato interno, della ricerca e sviluppo tecnologico e dello spazio, l’Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti […]». Prima di Lisbona esisteva solo, sul piano programmatico, la dichiarazione n. 24 allegata all’atto finale del Trattato di Maastricht del 1992, che invitava le istituzioni e gli Stati membri «a tener pienamente conto […] delle esigenze in materia di benessere degli animali» nell’elaborazione e attuazione della legislazione comunitaria, in particolare nel settore della politica agricola. La direttiva 91/629/CEE, adottata addirittura un anno prima della dichiarazione di Maastricht, e la stessa codificazione del 2008, anteriore di un anno all’entrata in vigore di Lisbona, non potevano fondarsi su altro che sull’art. 37 TCE.

Le conseguenze di questa scelta si leggono direttamente nei considerando della direttiva 2008/119/CE. Il considerando (4) afferma testualmente che «l’allevamento di vitelli costituisce parte integrante dell’agricoltura» e che «esso rappresenta una fonte di reddito per una parte della popolazione agricola». Il considerando (5) precisa che «le differenze suscettibili di comportare distorsioni nelle condizioni di concorrenza hanno un’incidenza sul corretto funzionamento dell’organizzazione del mercato comune dei vitelli e dei prodotti da essi derivati». Il considerando (6) chiude il sillogismo: «è quindi indispensabile stabilire le norme minime comuni per la protezione dei vitelli d’allevamento e da ingrasso allo scopo di garantire un razionale sviluppo della produzione». Solo il considerando (7) menziona — in posizione subordinata — il benessere dell’animale, richiamando la necessità di condizioni ambientali conformi alle «esigenze della specie».

Lette insieme, queste affermazioni raccontano la natura giuridica della direttiva: la ratio non è la tutela dei vitelli come esseri viventi capaci di sofferenza, ma il buon funzionamento del mercato comune della carne e dei prodotti lattiero-caseari, che richiede l’armonizzazione delle condizioni di produzione fra Stati membri per evitare distorsioni concorrenziali. Il benessere animale entra nella valutazione, ma come uno dei fattori da bilanciare con quelli economico-produttivi, e non come finalità autonoma e prevalente.

Questa logica non è limitata alla direttiva originaria del 1991. La direttiva 97/2/CE — che, come visto, ha apportato le modifiche sostanziali poi confluite nella codificazione del 2008 — la ribadisce con formulazioni ancora più esplicite. Il secondo considerando dichiara apertamente che occorre modificare la 91/629/CEE «al fine di assicurare che le norme si basino su dati scientifici e non vadano oltre ciò che è necessario per garantire l’efficace funzionamento dell’organizzazione comune dei mercati»: il benessere animale, in altri termini, è esplicitamente concepito come un parametro che non può eccedere quanto richiesto dalla logica del mercato comune. Il quarto considerando aggiunge che «l’armonizzazione delle norme che disciplinano le condizioni di allevamento dei vitelli nel quadro dell’organizzazione comune dei mercati è necessaria ai fini di uno sviluppo razionale della produzione in condizioni di concorrenza soddisfacenti». L’unico richiamo programmatico al benessere animale — il terzo considerando — è significativo per ciò che non dice: non potendo invocare alcuna base giuridica vincolante, la 97/2/CE rinvia alla dichiarazione n. 24 allegata all’atto finale del trattato di Maastricht del 1992, secondo cui le istituzioni europee e gli Stati membri sono invitati «a prendere pienamente in considerazione, all’atto dell’elaborazione e dell’attuazione della legislazione comunitaria, le esigenze in materia di benessere degli animali». Si tratta, però, di una mera dichiarazione politica, priva di efficacia precettiva, e che proprio in quanto tale conferma l’assenza — fino all’art. 13 TFUE introdotto dal Trattato di Lisbona nel 2009 — di una clausola di tutela animale nel diritto primario dell’Unione.

Una conferma di questa lettura viene anche dalla giurisprudenza costituzionale italiana. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 173/2014 (decisa l’11 giugno 2014, depositata il 13 giugno 2014, Pres. Silvestri, Red. Grossi) — pronunciandosi su una norma della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 15 aprile 2013, n. 13 che, in deroga al punto 8 dell’allegato I del d.lgs. 126/2011 (di attuazione della direttiva 2008/119/CE), consentiva la stabulazione dei vitelli «alla posta fissa» — ha ricondotto la materia alla «zootecnia», definita, sulla scia della propria sentenza n. 123 del 1992, come «attività diretta all’allevamento e allo sfruttamento degli animali “produttivi”, cioè idonei a fornire all’uomo un’utilità di natura economica», e l’ha attribuita alla competenza legislativa regionale primaria, sottraendola a quella statale. A sostegno di tale qualificazione la Corte ha citato testualmente i considerando (4) e (6) della direttiva 2008/119/CE, affermando che «il fine economico-produttivo della disciplina dell’allevamento e della protezione dei vitelli è anche espressamente riconosciuto nei punti 4 e 6 del Considerando della stessa direttiva n. 2008/119/CE». È dunque la stessa Corte costituzionale italiana a certificare, sul piano del diritto interno, che la disciplina europea sui vitelli ha natura non di tutela animale, ma di regolamentazione di un’attività economico-produttiva — qualificazione che, nel caso di specie, ha consentito alla Regione di mantenere sul proprio territorio uno standard di tutela peggiorativo rispetto a quello fissato dalla normativa statale di attuazione della direttiva.

Una conferma analoga viene, sul piano della letteratura veterinaria italiana, dagli atti del XXXI Congresso Nazionale della Società italiana di Buiatria del 2000, nei quali si rilevava esplicitamente che «è chiaro che gli animali da reddito che forniscono prodotti per l’alimentazione dell’uomo sono fonte di alimenti […], ma sono nel contempo fonte di reddito, cioè guadagno, per gli operatori del settore e la necessità del massimo rendimento/minima spesa spesso entra in conflitto con le esigenze del benessere degli animali allevati» (Monti F., in Atti della Società italiana di Buiatria, vol. XXXII, 2000, pp. 357-364). Anche la dottrina veterinaria, dunque, riconosce con franchezza il conflitto strutturale fra logica produttiva e benessere animale che la direttiva 2008/119/CE, per la sua base giuridica e la sua impostazione, si limita a regolare senza poterlo risolvere.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, questa impostazione presenta limiti strutturali evidenti. Anzitutto, il bilanciamento tra benessere animale e considerazioni economiche è strutturalmente sbilanciato: l’atto è adottato sulla base giuridica della Politica Agricola Comune, le cui finalità — definite all’art. 39 TFUE — comprendono «incrementare la produttività dell’agricoltura», «assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola», «stabilizzare i mercati» e «assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori», ma non comprendono la tutela degli animali. Il benessere animale può solo introdursi come limite o vincolo aggiuntivo, non come fine costituzionalmente tutelato pari ai precedenti. In secondo luogo, la logica del mercato comune comporta che la finalità ultima dell’atto sia permettere la produzione, non interrogarsi sulla sua liceità etica. La direttiva 2008/119/CE prende come dato di fatto l’allevamento intensivo di vitelli — milioni di animali separati dalla madre nelle prime ore di vita, allevati in spazi ristretti per essere macellati prima dei sei mesi — e si limita a regolarne le modalità tecniche. La domanda etico-giuridica radicale, se cioè un sistema di allevamento di questo tipo sia in sé compatibile con il riconoscimento dei vitelli come esseri senzienti, resta fuori dal perimetro dell’atto.

L’introduzione dell’art. 13 TFUE nel 2009 avrebbe potuto modificare questo scenario. Il nuovo principio del diritto primario, riconoscendo gli animali come esseri senzienti e imponendo agli Stati membri e all’Unione di tenere pienamente conto delle loro esigenze di benessere, avrebbe imposto alla Commissione di rileggere la direttiva alla luce di tale clausola di integrazione e di farne uno dei parametri orientativi della revisione, accanto alla base giuridica della politica agricola comune — superando così l’impostazione mercatista del 1991-2008. Ciò non è avvenuto. La direttiva 2008/119/CE è oggi in vigore nella sua versione del 2008 (che riproduce sostanzialmente quella del 1991), e la sua base giuridica formale è ancora quella della politica agricola comune. Il mancato aggiornamento del fondamento giuridico — pur a sedici anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona — costituisce, di per sé, un dato significativo: tradisce l’incapacità — o la non-volontà — del legislatore europeo di ripensare in modo strutturale la disciplina alla luce del nuovo riconoscimento della soggettività degli animali nel diritto primario dell’Unione.

La causa C-1/96 Compassion in World Farming: la priorità del mercato sui diritti degli animali

La giurisprudenza della Corte di giustizia ha avuto modo di pronunciarsi sulla direttiva 91/629/CEE — antecedente della 2008/119/CE — in una sentenza di particolare rilevanza per la qualificazione giuridica della disciplina europea sui vitelli: la causa C-1/96, The Queen contro Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Compassion in World Farming Ltd, decisa con sentenza del 19 marzo 1998 a seguito di rinvio pregiudiziale della High Court of Justice, Queen’s Bench Division del Regno Unito.

La vicenda processuale interna era stata promossa da Compassion in World Farming — una delle principali organizzazioni britanniche di tutela degli animali allevati a fini produttivi, fondata nel 1967 — e dalla Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (RSPCA) contro la decisione del Ministro britannico dell’Agricoltura di non adottare misure restrittive all’esportazione di vitelli vivi verso altri Stati membri. La situazione di fatto era la seguente: il Regno Unito aveva, ai sensi della facoltà concessa dall’art. 11, par. 2, della stessa direttiva 91/629/CEE, adottato sul proprio territorio standard di protezione dei vitelli più rigorosi di quelli previsti dalla direttiva, vietando dal 1° gennaio 1990 l’uso dei recinti individuali (le cosiddette veal crates) tradizionalmente impiegati per l’allevamento del vitello a carne bianca. La normativa britannica era così più severa di quella di altri Stati membri produttori, che continuavano a praticare l’allevamento in recinti individuali nei limiti consentiti dalla direttiva. Gli operatori britannici, vincolati dagli standard nazionali più severi, esportavano vitelli vivi verso altri Stati membri, dove gli stessi animali venivano poi allevati con metodi che nel Regno Unito erano vietati. Compassion in World Farming chiedeva al Ministro di vietare tali esportazioni in applicazione dell’art. 36 del Trattato CE, che consente agli Stati membri di derogare al divieto di restrizioni quantitative all’esportazione (art. 34 TCE) per ragioni di «moralità pubblica», «ordine pubblico» o «tutela della salute e della vita degli animali».

Il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte due questioni pregiudiziali, riguardanti la validità della direttiva 91/629/CEE — sotto il profilo della sua compatibilità con la Convenzione europea del 1976 e con la raccomandazione concernente i bovini — e l’interpretazione degli artt. 34 e 36 del Trattato CE quanto alla legittimità di restrizioni unilaterali all’esportazione di vitelli.

La Corte ha respinto entrambe le pretese. Sulla validità della direttiva, ha rilevato che la Convenzione europea del 1976 e la raccomandazione del Consiglio d’Europa concernente i bovini — pur ratificate dalla Comunità — non contengono disposizioni vincolanti per le parti contraenti in materia di condizioni di allevamento dei bovini, e che pertanto la loro eventuale inosservanza non può incidere sulla validità del diritto derivato dell’Unione. Sull’interpretazione degli artt. 34 e 36, la Corte ha qualificato la direttiva 91/629/CEE come misura di armonizzazione esaustiva (exhaustive harmonisation) del settore, traendone la conseguenza che, una volta esercitata la competenza comunitaria con l’adozione di una direttiva di armonizzazione, gli Stati membri non possono più ricorrere autonomamente all’art. 36 del Trattato per giustificare restrizioni unilaterali agli scambi intracomunitari motivate dalla tutela degli animali. Il principio è stato così sintetizzato nel titolo del comunicato stampa CURIA n. 15/98 del 19 marzo 1998: uno Stato membro non può vietare unilateralmente l’esportazione di vitelli verso altri Stati membri i cui sistemi di allevamento rispettano la direttiva applicabile.

La sentenza è di straordinaria rilevanza per la qualificazione giuridica della disciplina europea sui vitelli, e per i suoi effetti pratici sulla possibilità di tutela degli animali da parte degli Stati membri più sensibili. Sul piano teorico, essa certifica con autorevolezza di precedente la natura di armonizzazione mercantilista della direttiva: la 91/629/CEE — e quindi, oggi, la 2008/119/CE — non è uno strumento di protezione degli animali al cui rispetto possano essere subordinati gli scambi comunitari, ma uno strumento di armonizzazione delle condizioni di produzione che, una volta adottato, prevale sulle esigenze di tutela animale e impedisce agli Stati membri di adottare misure unilaterali di salvaguardia incidenti sugli scambi. Sul piano pratico, essa ha avuto come conseguenza che gli Stati membri più progressisti — come il Regno Unito, che già nel 1990 aveva vietato i recinti individuali, anticipando di sette anni l’adozione della direttiva 97/2/CE, che a livello europeo ha vietato i recinti individuali solo per i vitelli di età superiore alle otto settimane — non hanno potuto utilizzare la loro maggiore tutela come argomento per limitare le esportazioni verso Paesi in cui gli stessi animali, una volta arrivati, sarebbero stati allevati in condizioni che nel Paese di partenza erano considerate inadeguate. Il principio della libera circolazione delle merci — di cui i vitelli, secondo la qualificazione del considerando (3) della direttiva, sono parte in quanto «animali vivi» elencati nell’allegato II del Trattato — è stato anteposto al principio della tutela degli animali.

Vale la pena di sottolineare un aspetto del ragionamento della Corte particolarmente significativo dal punto di vista del diritto degli animali. La Corte ha qualificato la direttiva come armonizzazione esaustiva nonostante essa fissi solo «norme minime comuni» e nonostante l’art. 11, par. 2, riconosca agli Stati membri la facoltà di mantenere o applicare sul proprio territorio disposizioni più severe. La logica seguita è la seguente: la facoltà di standard più rigorosi è confinata «all’ambito rigorosamente territoriale» e «può concernere solo gli allevamenti di competenza dello Stato membro in esame» (punto 59); ma «un divieto di esportazione adottato a causa delle modalità vigenti negli altri Stati membri che peraltro hanno attuato la direttiva esulerebbe dalla deroga disposta dall’art. 11, n. 2, della direttiva» e «pregiudicherebbe l’armonizzazione effettuata dalla direttiva» (punto 62). Anche un’armonizzazione minima — che fissa cioè uno standard al di sotto del quale gli Stati membri non possono scendere, ma sopra il quale possono andare — preclude dunque le misure unilaterali a tutela animale che incidono sulla libera circolazione, perché la decisione politica di armonizzare il settore implica, sul piano del mercato comune, l’accettazione del fatto che produzioni rispettose dello standard minimo europeo siano legittime e debbano poter circolare liberamente. La tutela animale, in questo schema, è il prezzo che gli Stati membri più progressisti pagano per la realizzazione del mercato unico. È esattamente la dinamica che, vent’anni dopo, motiverà l’iniziativa End the Cage Age: la richiesta che la tutela animale sia armonizzata verso l’alto, e non verso il basso, attraverso l’introduzione di standard europei più rigorosi che eliminino il problema alla radice.

L’art. 11 della direttiva 2008/119/CE, riproducendo testualmente la corrispondente disposizione della 91/629/CEE, dispone tuttora che gli Stati membri «possono mantenere o applicare disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva, nel rispetto delle regole generali del trattato». La giurisprudenza della causa C-1/96 chiarisce però il significato pratico di questa clausola: gli Stati membri possono adottare standard più severi sul proprio territorio, ma non possono valersene per restringere gli scambi intracomunitari con altri Stati membri che si limitino a rispettare lo standard europeo. La sovranità nazionale sul benessere degli animali si arresta, in altre parole, alla frontiera del mercato comune.

Il rapporto con la direttiva quadro 98/58/CE

L’architettura normativa europea sul benessere animale negli allevamenti si articola, come visto, su due livelli: la direttiva quadro 98/58/CE (in relazione alla quale per maggiori informazioni clicca qui), di portata generale, e le direttive di settore — fra cui la 2008/119/CE per i vitelli, la 1999/74/CE per le galline ovaiole, la 2008/120/CE per i suini, la 2007/43/CE per i polli da carne. Il rapporto fra le due direttive si articola, in concreto, su tre piani.

Sul piano del fondamento, entrambe le direttive sono adottate sulla base dell’art. 43 TCE (PAC) e mutuano dalla Convenzione europea per la protezione degli animali negli allevamenti del 1976, ratificata dalla Comunità con decisione 78/923/CEE. La 98/58/CE, in particolare, è intesa nei propri considerando come strumento di attuazione comunitaria della Convenzione del Consiglio d’Europa, e i suoi principi generali — esigenze fisiologiche ed etologiche, ricovero, alimentazione, cure — costituiscono lo «zoccolo minimo» applicabile a tutti gli animali allevati a fini produttivi nell’Unione.

Sul piano del rapporto fra norme, la 98/58/CE dispone all’art. 1, par. 3, che essa si applica «fatte salve le norme comunitarie specifiche stabilite in altri strumenti», menzionando espressamente nella formulazione originaria la 91/629/CEE — disposizione il cui rinvio si intende oggi fatto, dopo l’abrogazione e codificazione, alla 2008/119/CE. La formula della clausola di salvezza definisce un rapporto di coordinamento, non di gerarchia: la 98/58/CE non prevale sulla 2008/119/CE (e viceversa), ma le due si applicano cumulativamente, con la disciplina settoriale che integra e specifica i principi generali della direttiva quadro. In caso di conflitto, prevale la lex specialis — la direttiva di settore — ma solo nei limiti in cui essa effettivamente disciplini la materia in modo specifico; per gli aspetti non coperti, restano applicabili i principi generali della 98/58/CE.

Sul piano del contenuto sostanziale, la direttiva quadro contiene previsioni che, lette in chiave critica, offrono potenziali strumenti interpretativi rilevanti per i vitelli. L’allegato della 98/58/CE, applicabile a tutti gli animali allevati, prescrive in particolare al punto 7 che «la libertà di movimento propria dell’animale, in funzione della sua specie e secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche, non deve essere limitata in modo tale da causargli inutili sofferenze o lesioni»; al punto 19 — significativamente intitolato «Mutilazioni» — dispone che «in attesa dell’adozione […] di disposizioni specifiche in materia di mutilazioni, si applicano le pertinenti disposizioni nazionali nel rispetto delle norme generali del trattato»; e infine, al punto 21, stabilisce che «nessun animale deve essere custodito in un allevamento se non sia ragionevole attendersi, in base al suo genotipo o fenotipo, che ciò possa avvenire senza effetti negativi sulla sua salute o sul suo benessere».

Quest’ultima previsione assume una rilevanza particolare nel caso dei vitelli destinati alla produzione della cosiddetta «carne bianca». Come si vedrà più avanti, l’allevamento del vitello a carne bianca è strutturalmente fondato su un’alimentazione carente di ferro, finalizzata a impedire lo sviluppo dell’emoglobina che colorerebbe la carne in rosso. Tale regime alimentare è autorizzato — e di fatto regolato nei suoi limiti — dalla stessa direttiva 2008/119/CE, che al punto 11 dell’allegato I prescrive un tasso di emoglobina di «almeno» 4,5 mmol/litro, valore situato al limite inferiore dell’anemia clinica e ben al di sotto dei valori fisiologici normali per un vitello sano. Da una lettura rigorosa dell’art. 4 della 98/58/CE («Gli Stati membri provvedono affinchè‚ le condizioni di allevamento o di custodia degli animali (diversi dai pesci, i rettili e gli anfibi), tenuto conto della specie, del grado di sviluppo, adattamento e addomesticamento, nonchè‚ delle loro esigenze fisiologiche ed etologiche secondo l’esperienza acquisita e le conoscenze scientifiche, siano conformi alle disposizioni che figurano in allegato») in combinato disposto con il punto 21 dell’allegato — e con i principi generali sull’alimentazione adeguata alle esigenze fisiologiche — dovrebbe discendere un dovere degli Stati membri di non consentire forme di allevamento fondate sull’induzione deliberata di stati subclinici di anemia. Tale lettura, tuttavia, non ha mai trovato applicazione concreta a livello dell’Unione né in sede di attuazione nazionale: l’alimentazione carente di ferro dei vitelli a carne bianca è considerata, di fatto, una caratteristica intrinseca del settore, e la stessa direttiva 2008/119/CE la legittima fissando un valore minimo di emoglobina compatibile con il colore richiesto dalla filiera.

La direttiva 2008/119/CE non disciplina le mutilazioni dei vitelli. La decornazione — rimozione delle corna o dei loro abbozzi, praticata di routine nei primi mesi di vita — e la castrazione — praticata sui vitelli destinati alla produzione di carne — sono entrambe pratiche correnti e dolorose, ma non sono oggetto di alcuna disposizione specifica nella direttiva, l’unico cenno alla materia essendo, al punto 8 dell’allegato I, la disciplina dell’attacco dell’animale. La regolamentazione ricade dunque, in via residuale, sotto il punto 19 dell’allegato della direttiva quadro 98/58/CE, che rinvia alle «pertinenti disposizioni nazionali». Il rinvio, però, non equivale a un’autorizzazione generale: l’art. 3 della stessa direttiva quadro impone ai proprietari di adottare misure «adeguate» per «far sì che a detti animali non vengano provocati dolori, sofferenze o lesioni inutili», e il richiamo al diritto nazionale resta in ogni caso vincolato al rispetto dei principi generali del Trattato e a un test di necessità sostanziale. Nell’applicazione concreta, tuttavia, lo standard è di segno opposto: decornazione e castrazione vengono praticate in tutta l’Unione senza una disciplina puntuale di matrice europea, e gli Stati membri restano liberi di regolare in modo eterogeneo sia il momento dell’intervento, sia la prescrizione (o meno) di anestesia e analgesia.

6. L’architettura sostanziale della direttiva: spazio, recinti, alimentazione, legatura, colostro

Il cuore tecnico della direttiva 2008/119/CE è la disciplina differenziata dei sistemi di stabulazione e alimentazione dei vitelli, contenuta nell’art. 3 e nell’allegato I. Il decreto legislativo 126/2011 ne costituisce la diretta trasposizione interna, al cui commento si rinvia per gli aspetti analitici di dettaglio sui parametri tecnici (clicca qui). Qui interessa evidenziare il significato politico-giuridico delle scelte normative.

Sul piano della stabulazione, l’art. 3 distingue due regimi. Per i vitelli di età superiore alle otto settimane vale il divieto generale del recinto individuale, salvo che un veterinario abbia certificato che lo stato di salute o il comportamento dell’animale esige l’isolamento dal gruppo «al fine di essere sottoposto ad un trattamento». Si tratta della disposizione più significativa della direttiva, introdotta originariamente dalla direttiva 97/2/CE come risposta alla critica scientifica e sociale al modello tradizionale del vitello a carne bianca confinato per tutta la vita in recinti individuali (le veal crates). Per i vitelli di età inferiore alle otto settimane, invece, il recinto individuale resta consentito, purché la sua larghezza sia almeno pari all’altezza al garrese dell’animale e la lunghezza almeno pari alla lunghezza del vitello moltiplicata per 1,1. La disposizione introduce anche una mitigazione del confinamento individuale per i vitelli più giovani: i recinti individuali — salvo quelli destinati a isolare gli animali malati — «non devono avere muri compatti bensì pareti divisorie traforate che consentano un contatto diretto, visivo e tattile, tra i vitelli».

Per i vitelli allevati in gruppo, l’art. 3 fissa parametri dimensionali articolati in funzione del peso vivo: almeno 1,5 m² per ogni vitello di peso inferiore a 150 kg; almeno 1,7 m² per i vitelli da 150 a 220 kg; almeno 1,8 m² per i vitelli di peso pari o superiore a 220 kg. La disciplina non si applica alle aziende con meno di sei vitelli, né ai vitelli mantenuti presso la madre ai fini dell’allattamento.

L’architettura della stabulazione presenta, da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, profili di criticità analoghi a quelli del modello in gabbia modificata previsto dalla direttiva 1999/74/CE per le galline ovaiole. Il mantenimento del recinto individuale per le prime otto settimane di vita del vitello — fase in cui l’animale, secondo l’EFSA, ha esigenze comportamentali e affettive intense legate al contatto materno e al gioco con i conspecifici — è frutto di un compromesso con l’industria che ha consentito la sopravvivenza, in versione mitigata, del modello del confinamento individuale. La direttiva, in altre parole, non ha vietato il recinto individuale: ne ha solo limitato l’uso ai vitelli più giovani, ha imposto le pareti traforate per il contatto visivo e tattile, e ha vietato la legatura. Il modello del vitello a carne bianca tradizionale è stato così mantenuto, sia pure in versione mitigata, accanto agli allevamenti in gruppo. Il parere EFSA 2023 (di cui si dirà più avanti) raccomanda invece di tenere i vitelli, fin dalla prima settimana di vita, in piccoli gruppi stabili (2-7 animali) e successivamente in gruppi più grandi, segnando un distacco netto dal modello del confinamento individuale ancora consentito dalla direttiva. La distanza fra la disciplina vigente e l’attuale stato delle conoscenze scientifiche è dunque, anche su questo punto fondamentale, significativa.

Sul piano dello spazio in gruppo, i parametri di 1,5/1,7/1,8 m² per vitello previsti dall’art. 3 sono modestissimi se confrontati con le raccomandazioni del parere EFSA 2023, che indica come «requisito minimo» 3 m² per vitello al fine di consentire «il riposo in una comoda posizione distesa», e come «preferibile» — cioè come standard di riferimento per il benessere effettivo — circa 20 m² per vitello, al fine di consentire «un comportamento di gioco senza restrizioni». Il valore minimo raccomandato dall’EFSA è quasi il doppio del massimo previsto dalla direttiva (3 m² contro 1,8 m²), e il valore preferibile è oltre dieci volte superiore. La direttiva 2008/119/CE, su questo profilo fondamentale, è clamorosamente disallineata dallo stato dell’arte scientifica.

Sul piano della legatura, il punto 8 dell’allegato I dispone che «i vitelli non devono essere legati», con l’eccezione dei vitelli stabulati in gruppo, che possono essere legati per un periodo massimo di un’ora al momento della somministrazione di latte o succedanei. Sull’interpretazione di questa disposizione è intervenuta la Corte di giustizia con la sentenza Endendijk del 3 aprile 2008 (causa C-187/07), Settima Sezione. La controversia originava da un procedimento penale promosso nei confronti di un allevatore olandese che, nell’ottobre 2005, aveva tenuto venticinque vitelli in box individuali delle dimensioni di 2,50 × 1,20 metri, legati per il collo con una corda di circa tre metri di lunghezza. L’allevatore sosteneva che la corda di tre metri lasciava all’animale un margine di movimento tale da non costituire «legatura» ai sensi del punto 8 dell’allegato; sosteneva inoltre, in via accessoria, che nella versione olandese del punto 8 il divieto si riferiva specificamente alle «catene» (kettingen) metalliche, e dunque non si applicava a una corda. La Corte ha respinto la tesi affermando che, in caso di divergenze fra le versioni linguistiche di un testo comunitario, la disposizione deve essere interpretata in funzione del sistema e della finalità della normativa di cui fa parte. La finalità del punto 8, ha rilevato la Corte, è duplice: in primo luogo, garantire il divieto assoluto di legatura per i vitelli stabulati individualmente e il divieto temperato dall’eccezione di un’ora al momento del latte per quelli stabulati in gruppo (punti 16 e 19); in secondo luogo, assicurare il confort dell’animale quando, in via eccezionale, la legatura è consentita (punto 25). Su queste basi, la Corte ha qualificato come «legato», ai sensi della direttiva, qualunque vitello «trattenuto da una legatura, quali che siano il materiale e la lunghezza di tale legatura e le ragioni per le quali l’animale è legato». La sentenza ha un’importanza pratica notevole, perché ha escluso che gli allevatori possano sottrarsi al divieto adottando soluzioni intermedie (corde lunghe, catene flessibili, dispositivi mobili) che lasciano formalmente all’animale un certo margine di movimento ma costituiscono comunque una limitazione della sua libertà di movimento.

Sul piano dell’alimentazione, il punto 11 dell’allegato I prescrive un’alimentazione «adeguata alla loro età e al loro peso e conforme alle loro esigenze comportamentali e fisiologiche, onde favorire buone condizioni di salute e di benessere». La formula generale è declinata in due parametri puntuali: «gli alimenti devono avere un tenore di ferro sufficiente per raggiungere un tasso di emoglobina di almeno 4,5 mmol/litro» e «una dose giornaliera di alimenti fibrosi deve essere somministrata ad ogni vitello dopo la seconda settimana di età e il quantitativo deve essere portato da 50 a 250 g al giorno per i vitelli di età compresa fra le 8 e le 20 settimane». Il punto chiude con la prescrizione: «Ai vitelli non dev’essere messa la museruola».

Il modello produttivo che la direttiva del 1991 ha «mitigato» — senza mai metterlo in discussione — è ben documentato dalla dottrina veterinaria italiana. Cozzi e Gottardo, in un contributo agli Atti della Società italiana di Buiatria del 2005, descrivono in questi termini l’allevamento tradizionale del vitello a carne bianca: «il tradizionale sistema di allevamento del vitello a carne bianca prevedeva la stabulazione degli animali in stalle chiuse entro gabbie singole realizzate interamente in legno; per evitare una possibile assunzione di ferro da parte degli animali nelle strutture di contenimento, gli animali erano confinati con una catena che ne precludeva qualsiasi attività motoria […]; dato che spesso le pareti laterali della gabbia non erano fessurate, gli veniva anche impedito qualsiasi contatto visivo o tattile con i consimili. La durata del ciclo di allevamento era di 5/6 mesi con un peso di macellazione finale degli animali compreso tra 150-200 chili. Il programma di alimentazione durante l’intero ciclo di produzione era basato sulla somministrazione di una dieta liquida» (Cozzi G. e Gottardo F., Il nuovo sistema di allevamento del vitello da carne bianca, Atti della Società italiana di Buiatria, XXXVII, 2005). La direttiva 91/629/CEE, e poi la 97/2/CE, hanno intervenuto su tre profili specifici di questa configurazione — le pareti fessurate, il divieto di legatura, l’obbligo di alimenti fibrosi tra le 8 e le 20 settimane — senza incidere sull’architettura economico-produttiva: confinamento individuale fino alle otto settimane, alimentazione strutturalmente carente di ferro, peso di macellazione e ciclo invariati. Il modello è stato cioè reso conforme a uno standard minimo di benessere, ma la sua finalità — la produzione di una carne pallida attraverso l’induzione di una condizione fisiologica anomala — è stata mantenuta intatta.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, è questa la disposizione più rivelatrice della logica della direttiva. La fissazione del tasso minimo di emoglobina a 4,5 mmol/litro — pari, in unità tradizionali, a circa 7,2 g/dl — colloca lo standard europeo al limite inferiore dell’anemia clinica nei vitelli. I valori fisiologici considerati normali per un vitello sano in letteratura veterinaria sono generalmente superiori ai 10 g/dl, e i valori soglia al di sotto dei quali un vitello viene clinicamente considerato anemico oscillano, a seconda degli autori e dell’età, fra i 7 e i 10 g/dl. La direttiva 2008/119/CE, in altre parole, autorizza esplicitamente l’allevamento di vitelli in una condizione fisiologica al limite della patologia anemica — condizione funzionale alla produzione della cosiddetta carne bianca, in cui il colore pallido della carne è ottenuto attraverso la limitazione dell’apporto di ferro biodisponibile nella dieta. La fissazione di una dose di alimenti fibrosi che parte da soli 50 grammi al giorno alle otto settimane di età e raggiunge appena 250 grammi alle venti settimane risponde alla stessa logica: anche la fibra, oltre al ferro, è elemento che — se somministrato in quantità adeguate — favorisce lo sviluppo del rumine e dunque la trasformazione della dieta liquida in dieta solida, con conseguente alterazione del colore della carne. Il livello di 50-250 g/die è clamorosamente inadeguato rispetto al fabbisogno fisiologico di un ruminante della stazza del vitello, e tale da garantire — nei fatti — il mantenimento di una condizione di sviluppo ruminale insufficiente per ragioni puramente commerciali. Il parere EFSA 2023 raccomanda invece la somministrazione, in media, di 1 kg al giorno di NDF (Neutral Detergent Fibre, ossia fibra strutturale vegetale — la frazione fibrosa effettiva dell’alimento, quella che stimola la ruminazione e la masticazione naturale del vitello), preferibilmente con fieno a taglio lungo: una quantità quattro volte superiore al massimo previsto dalla direttiva, con effetti corrispondentemente diversi sullo sviluppo dell’animale.

La disposizione del punto 11 dell’allegato I è dunque, letta correttamente, la legittimazione esplicita — da parte del diritto dell’Unione — del modello produttivo del vitello a carne bianca, fondato sull’induzione deliberata di una condizione fisiologica anomala (anemia funzionale e ipotrofia ruminale) per ragioni di marketing alimentare. La compatibilità di tale modello con il principio dell’art. 13 TFUE, secondo cui gli animali sono «esseri senzienti» di cui devono essere tenute «pienamente conto» le esigenze di benessere, è altamente discutibile, e costituisce uno dei profili principali su cui dovrebbe vertere la revisione della disciplina. Il parere EFSA 2023 raccomanda, sul punto, di abbandonare il modello del vitello a carne bianca così come oggi praticato, aumentando la quantità di latte fornita ai vitelli da latte al ~20% del peso corporeo almeno fino alle prime 4 settimane di vita e introducendo nella dieta foraggio grezzo a taglio lungo dalla seconda settimana di vita, in quantità tale da garantire il normale sviluppo dell’apparato digerente.

Sul piano del colostro, il punto 15 dell’allegato I dispone che «ogni vitello deve ricevere colostro bovino quanto prima possibile dopo la nascita e comunque entro le prime sei ore di vita». La disposizione recepisce un dato fisiologico fondamentale: il vitello nasce con un sistema immunitario incompleto e acquisisce l’immunità passiva attraverso l’ingestione del colostro materno, particolarmente ricco di immunoglobuline, nelle prime ore di vita. L’efficienza dell’assorbimento intestinale delle immunoglobuline diminuisce però rapidamente: la finestra ottimale è di due-quattro ore dalla nascita, oltre la quale l’assorbimento si riduce progressivamente fino ad azzerarsi nelle prime ventiquattro ore. La direttiva fissa il limite a sei ore — superiore alla finestra ottimale — il che, pur rappresentando un miglioramento rispetto all’assenza di una disciplina specifica, autorizza pratiche di management che non massimizzano la trasmissione dell’immunità passiva. Il parere EFSA 2023 raccomanda, su questo profilo, una migliore gestione del colostro come una delle quattro raccomandazioni fondamentali per il miglioramento del benessere dei vitelli, accanto all’aumento dello spazio, al mantenimento dei gruppi stabili dalla tenera età e all’aumento della quantità di latte fornita ai vitelli da latte.

Un’omissione strutturale della direttiva — la più grave dal punto di vista del diritto degli animali — riguarda la separazione del vitello dalla madre. La direttiva 2008/119/CE non disciplina in alcun modo la questione, limitandosi a escludere dalla propria applicazione, all’art. 3, par. 1, lett. b), i vitelli «mantenuti presso la madre ai fini dell’allattamento». La pratica corrente nella filiera lattiero-casearia europea è invece la separazione del vitello dalla madre nelle prime ventiquattro ore di vita — e talvolta nelle prime ore — al fine di permettere la commercializzazione del latte materno. Tale pratica costituisce, dal punto di vista comportamentale ed etologico, una delle maggiori fonti di sofferenza per entrambi gli animali coinvolti, ed è oggetto di crescente critica scientifica. Il parere EFSA 2023, in particolare, ha incluso fra i tre temi specifici su cui era stata richiesta una valutazione il «rischio di un contatto limitato vacca-vitello», raccomandando che il vitello rimanga con la madre per un minimo di ventiquattro ore e successivamente sia stabulato con almeno un altro vitello. Ancora una volta, lo standard europeo vigente — sostanzialmente assente sul punto — è clamorosamente al di sotto di quello raccomandato dalla scienza.

L’omissione della disciplina del rapporto vacca-vitello non è casuale. Essa riflette la struttura economica della filiera lattiero-casearia, in cui il vitello è — paradossalmente — un sottoprodotto della produzione del latte: gli ibridi commerciali da latte (in particolare la Frisona Olandese) sono selezionati per produrre quantità di latte enormemente superiori al fabbisogno del vitello, e il modello produttivo si fonda sulla separazione precoce per indirizzare il latte al mercato e il vitello — se di sesso maschile e non idoneo alla riproduzione — alla filiera della carne, sia bianca (carne di vitello) sia rosa (vitellone). La direttiva 2008/119/CE, prendendo come dato di fatto questo modello produttivo e limitandosi a regolarne le modalità tecniche, ne ha legittimato la prosecuzione. La domanda etico-giuridica radicale — se un sistema fondato sulla separazione precoce di ogni vitello dalla madre per esigenze di filiera sia in sé compatibile con il riconoscimento dei vitelli (e delle vacche da latte) come esseri senzienti — resta, di nuovo, fuori dal perimetro dell’atto.

End the Cage Age e la revisione mancata: i pareri EFSA e la strategia Farm to Fork

A differenza della direttiva 1999/74/CE sulle ovaiole, la 2008/119/CE non contiene una clausola di revisione obbligatoria analoga all’art. 10 della prima. L’art. 6 prevede sì una relazione della Commissione al Consiglio entro il 1° gennaio 2006 «sul o sui sistemi di allevamento intensivo che rispettano i requisiti relativi al benessere dei vitelli», corredata «delle opportune proposte che tengano conto delle conclusioni di tale relazione», ma si tratta di un obbligo puntuale di relazione entro il 1° gennaio 2006, ormai esaurito, e non di una clausola di revisione periodica della disciplina.

La base scientifica per una revisione della disciplina, come anticipato in premessa, esiste da tempo: il Panel EFSA per la salute e il benessere degli animali (AHAW) ha adottato sui vitelli tre pareri successivi (2006, 2012, 2023), di cui il più recente — quello del 2023, su mandato della Commissione nell’ambito della strategia Farm to Fork — merita un’analisi specifica.

Il parere EFSA 2023 segna un cambio significativo di registro rispetto a quelli precedenti. Articolato sui tre temi specifici richiesti dalla Commissione — benessere dei vitelli destinati alla produzione della carne bianca (spazio, allevamento in gruppo, fabbisogno di ferro e fibra); rischio di un contatto limitato vacca-vitello; misure basate sull’animale (animal-based measures, ABMs) raccolte al macello per il monitoraggio del benessere in allevamento — il parere identifica quindici conseguenze altamente rilevanti per il benessere, fra cui le più frequenti nei diversi sistemi di allevamento sono i disturbi respiratori, l’incapacità di esprimere comportamenti esplorativi o di foraggiamento, i disturbi gastroenterici e lo stress da gruppo.

Le raccomandazioni del parere — diffuse anche nella sintesi divulgativa pubblicata da EFSA in italiano — sono particolarmente precise e sostanziano un piano di superamento del modello attuale dell’allevamento intensivo dei vitelli:

• assicurare una buona gestione del colostro;
• somministrare ai vitelli da latte una quantità di latte pari al ~20% del peso corporeo almeno fino alle prime 4 settimane di vita;
• tenere i vitelli, durante la prima settimana di vita, in gruppi di dimensioni contenute (2-7 animali) e successivamente in gruppi stabili più ampi;
• aumentare la disponibilità di spazio fino a circa 20 m² per capo per consentire un comportamento di gioco senza restrizioni (preferibile), o ad almeno 3 m² per capo per consentire il riposo in una comoda posizione distesa (requisito minimo);
• predisporre una superficie di riposo deformabile;
• somministrare in media 1 kg di NDF al giorno, preferibilmente con fieno a taglio lungo, dalla seconda settimana di vita in poi; garantire un minimo di ventiquattro ore di contatto del vitello con la madre dopo la nascita, e successivamente la stabulazione del vitello con almeno un altro conspecifico.

Il confronto fra le raccomandazioni del parere EFSA 2023 e la disciplina della direttiva 2008/119/CE evidenzia una distanza profonda: la direttiva consente il recinto individuale fino alle otto settimane (EFSA: gruppi fin dalla prima settimana); fissa lo spazio minimo per vitello a 1,5-1,8 m² (EFSA: 3 m² minimo, 20 m² preferibile); autorizza un’alimentazione fibrosa di 50-250 g/die (EFSA: 1 kg/die di NDF); ammette implicitamente la separazione precoce dalla madre (EFSA: minimo 24 ore di contatto madre-vitello); fissa il limite di somministrazione del colostro a sei ore (EFSA: gestione del colostro come priorità nelle prime ore). Su ognuno dei profili tecnici fondamentali, la direttiva è disallineata dallo stato dell’arte scientifica.

L’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age, promossa da Compassion in World Farming nel 2018 e da una coalizione di oltre 170 organizzazioni di tutela degli animali, ha incluso esplicitamente i vitelli fra le categorie di animali per cui ha chiesto l’eliminazione dei sistemi di confinamento in gabbia. La richiesta della Commissione, formalizzata nella scheda informativa sul sito ufficiale dell’iniziativa, è stata quella di proporre legislazione per vietare l’uso di gabbie per «individual calf pens, where not already prohibited» — i recinti individuali per vitelli, ove non già vietati. L’iniziativa è stata presentata alla Commissione europea il 2 ottobre 2020 con 1.397.113 dichiarazioni di sostegno certificate, superando il milione richiesto dall’art. 11, par. 4, TUE.

L’iter procedurale si è poi sviluppato in due passaggi istituzionali. Il 15 aprile 2021 il Parlamento europeo ha tenuto un’audizione pubblica di tre ore sull’iniziativa, con la partecipazione di tre commissari europei e di numerosi europarlamentari, e con un sostegno politico trasversale all’eliminazione delle gabbie. Il 10 giugno 2021 il Parlamento europeo ha quindi adottato — con 558 voti favorevoli, 37 contrari e 85 astensioni — la risoluzione P9_TA(2021)0295, con la quale ha invitato la Commissione a proporre strumenti legislativi per l’eliminazione graduale delle gabbie negli allevamenti dell’Unione e ha indicato come obiettivo realistico il completamento di tale transizione entro il 2027, sulla base di una valutazione d’impatto scientificamente fondata e con un adeguato periodo di transizione. Il sostegno trasversale del Parlamento europeo, con maggioranze tanto ampie, ha rappresentato un passaggio politico determinante per il successivo impegno della Commissione.

Con risposta del 30 giugno 2021, la Commissione ha annunciato un impegno politico di rilievo: presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per la graduale eliminazione delle gabbie in tutta l’Unione, secondo un calendario di transizione da definire. L’impegno si inseriva nel quadro più ampio della strategia Farm to Fork, componente del Green Deal europeo, che prevedeva una revisione complessiva dell’acquis sul benessere animale entro il 2023. La proposta avrebbe dovuto coprire — oltre ai vitelli — galline ovaiole, scrofe, conigli, pollastre, riproduttori di ovaiole e di polli da carne, quaglie, anatre e oche. Il mandato all’EFSA di nuovi pareri scientifici specifici — fra cui quello sui vitelli, esitato il 22 febbraio 2023 — si inseriva in questo percorso.

Eppure, la Commissione non ha presentato la proposta legislativa promessa per la fine del 2023. La revisione complessiva dell’acquis sul benessere animale, parte della strategia Farm to Fork, non è stata depositata. Già nel programma di lavoro della Commissione per il 2024, trapelato nell’ottobre 2023, era emerso che, delle quattro proposte attese (revisione della direttiva quadro 98/58/CE; revisione della disciplina sui trasporti di animali vivi; etichettatura sul benessere animale; protezione degli animali al momento dell’abbattimento), sarebbe stata presentata solo la proposta sui trasporti — effettivamente depositata a dicembre 2023. Il mandato della precedente Commissione si è chiuso senza l’adozione delle altre proposte. La nuova Commissione, insediatasi a fine 2024, ha inizialmente annunciato — tramite il commissario per la Salute e il benessere degli animali Olivér Várhelyi — un nuovo impegno a presentare la proposta entro la fine del 2026. Tuttavia, la bozza del programma di lavoro della Commissione per il 2026, trapelata nell’ottobre 2025, non includeva la riforma sul benessere animale fra le iniziative legislative previste. Al momento (maggio 2026), la direttiva 2008/119/CE è ancora in vigore nella sua formulazione del 2008, che riproduce sostanzialmente quella del 1991.

Il fallimento di revisione costituisce uno dei dati politico-giuridici più gravi della storia della direttiva. La Commissione disponeva di una base scientifica adeguata (parere EFSA 2023), di un mandato politico esplicito (l’iniziativa dei cittadini europei e la strategia Farm to Fork), e di un impegno formale assunto davanti a 1,4 milioni di cittadini europei (la risposta del 30 giugno 2021). Nonostante ciò, la Commissione non ha presentato la proposta legislativa, e la disciplina che — secondo le sue stesse promesse — avrebbe dovuto entrare in vigore entro il 2027 non è stata neppure depositata.

Da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, la cosa è particolarmente grave perché la storia istituzionale della direttiva mostra come e perché il modello di tutela europea fondato sulla PAC tenda strutturalmente a non riformarsi. La revisione sostanziale richiede una decisione politica della Commissione, e la Commissione — pur disponendo, dal 2009, di un nuovo parametro primario nell’art. 13 TFUE che riconosce gli animali come esseri senzienti — opera in un contesto in cui il peso politico delle organizzazioni agricole degli Stati membri e dell’industria zootecnica supera regolarmente quello delle organizzazioni per la tutela degli animali e dell’opinione pubblica favorevole al cambiamento. Il risultato è una disciplina inerziale, che si è progressivamente disallineata sia rispetto allo stato dell’arte scientifica (con il parere EFSA 2023 che raccomanda l’eliminazione dei recinti individuali, l’aumento dello spazio, il contatto madre-vitello, l’abbandono del modello a carne bianca così come oggi praticato), sia rispetto alle evoluzioni del diritto primario dell’Unione (con l’art. 13 TFUE che riconosce gli animali come esseri senzienti), sia, infine, rispetto alle aspettative dell’opinione pubblica europea (le 1,4 milioni di firme dell’iniziativa End the Cage Age).

Un ulteriore profilo critico riguarda la dimensione esterna della disciplina europea e il rischio di delocalizzazione degli effetti della produzione. L’innalzamento degli standard di benessere animale all’interno dell’Unione, in assenza di strumenti efficaci di coordinamento a livello internazionale, può infatti determinare uno spostamento della produzione verso Paesi terzi caratterizzati da livelli di tutela inferiori. In tale prospettiva, la disciplina europea rischia di produrre un effetto paradossale: migliorare le condizioni dei vitelli allevati all’interno del mercato interno, senza incidere — o incidendo solo marginalmente — sul benessere animale complessivo su scala globale. Il fenomeno è stato efficacemente descritto come «esportazione del problema», in cui la riduzione della sofferenza animale in un contesto normativo avanzato si accompagna alla sua traslazione in ordinamenti meno rigorosi.

Ciò evidenzia un limite strutturale dell’intervento normativo dell’Unione europea, il cui ambito di efficacia rimane circoscritto al mercato interno e fatica a confrontarsi con le dinamiche della concorrenza internazionale e con i vincoli derivanti dal sistema multilaterale degli scambi. In assenza di misure di accompagnamento — quali strumenti di etichettatura, accordi commerciali o clausole di reciprocità — il rafforzamento degli standard di benessere animale rischia di tradursi in una tutela solo parziale, incapace di incidere in modo significativo sulla dimensione globale del fenomeno. Il rischio è particolarmente concreto per il settore dei vitelli, già oggi caratterizzato da un’intensa circolazione transfrontaliera di animali vivi — fenomeno su cui la causa C-1/96 Compassion in World Farming, come visto, aveva acceso un riflettore già nel 1998.

Lettura critica complessiva: una direttiva di mercato in un’epoca di diritto degli animali

La direttiva 2008/119/CE è un atto della Politica Agricola Comune. È stata pensata, nella sua versione originaria del 1991 e nella sua codificazione del 2008, per armonizzare le condizioni di produzione dei vitelli nel mercato interno, evitare distorsioni concorrenziali, garantire — secondo il considerando (6) — «norme minime comuni per la protezione dei vitelli d’allevamento e da ingrasso allo scopo di garantire un razionale sviluppo della produzione». È stata adottata, e successivamente codificata, in un momento storico in cui, sul piano del diritto primario dell’Unione, gli animali non erano ancora riconosciuti come «esseri senzienti» e in cui la tutela del loro benessere non trovava ancoraggio nel diritto primario dell’Unione. Il risultato — e qui sta il limite strutturale dell’atto — è una disciplina che, nelle sue stesse fondamenta, non protegge i vitelli come soggetti, ma li regola come fattori della produzione. La stessa Corte costituzionale italiana, con la sentenza n. 173 del 13 giugno 2014 (di cui si è detto al § 3), lo ha riconosciuto in modo esplicito, qualificando la disciplina come materia di «zootecnia» — cioè di attività di «sfruttamento degli animali “produttivi”» — e attribuendone esplicitamente «il fine economico-produttivo».

Le sezioni precedenti hanno messo in luce, da una prospettiva di tutela dei diritti degli animali, quattro profili di criticità.

Il primo è la base giuridica obsoleta. La direttiva è ancora oggi, nella sua versione vigente, fondata sull’art. 37 TCE (oggi art. 43 TFUE), cioè sulla politica agricola comune. La base giuridica non è stata aggiornata né al momento della codificazione del 2008 — pur in vista dell’imminente entrata in vigore del Trattato di Lisbona — né successivamente, dopo il riconoscimento, con il Trattato di Lisbona, della senzienza degli animali nell’art. 13 TFUE. Il mancato aggiornamento è indicatore: tradisce l’incapacità del legislatore europeo — o la non-volontà — di ripensare strutturalmente la disciplina. La codificazione, in particolare, ha rappresentato un’occasione storicamente significativa che è stata sprecata: il legislatore avrebbe potuto cogliere il momento per integrare la disciplina con i nuovi parametri primari del Trattato di Lisbona — l’art. 13 TFUE accanto all’art. 43 TFUE — anticipandone di un anno l’entrata in vigore — ma ha scelto invece la mera riproduzione del testo del 1991.

Il secondo profilo è l’inadeguatezza tecnica della disciplina rispetto allo stato dell’arte scientifica. Su ognuno dei profili fondamentali — spazio, sistema di stabulazione, alimentazione, contatto madre-vitello, gestione del colostro — la direttiva è clamorosamente disallineata dalle raccomandazioni del parere EFSA 2023. Lo spazio minimo per vitello è la metà del minimo raccomandato dall’EFSA e un decimo del valore preferibile per il benessere effettivo; il recinto individuale è consentito fino alle otto settimane, mentre l’EFSA raccomanda gruppi stabili dalla prima settimana; la quantità di fibra nella dieta autorizzata dalla direttiva è un quarto di quella raccomandata; la separazione precoce dalla madre — non disciplinata dalla direttiva — è incompatibile con la raccomandazione EFSA di un minimo di ventiquattro ore di contatto. Il modello del vitello a carne bianca, legittimato dalla direttiva attraverso la fissazione del tasso minimo di emoglobina a 4,5 mmol/litro (livello prossimo all’anemia clinica) e della soglia di fibra a 50-250 g/die (livello insufficiente per il normale sviluppo ruminale), è oggetto di critica scientifica costante e dovrebbe — secondo l’EFSA — essere abbandonato nella sua attuale configurazione.

Il terzo profilo è il fallimento dell’enforcement giurisprudenziale come strumento di tutela animale. La causa C-1/96 Compassion in World Farming del 1998 ha mostrato come la qualificazione della direttiva quale misura di armonizzazione esaustiva precluda agli Stati membri più progressisti di valersi delle proprie disposizioni interne più severe per limitare gli scambi intracomunitari di vitelli vivi destinati a sistemi di allevamento meno tutelanti. La logica del mercato comune — il principio della libera circolazione delle merci — è stata anteposta al principio della tutela degli animali, lasciando agli Stati membri più sensibili la sola possibilità di applicare standard più rigorosi sul proprio territorio, ma non quella di evitare che gli animali esportati siano allevati altrove in condizioni che il Paese di partenza considera inaccettabili. La causa C-187/07 Endendijk del 2008 ha mostrato, per converso, come anche le poche disposizioni puntuali contenute nella direttiva — il divieto generale di legatura — debbano essere interpretate in via giurisprudenziale per resistere ai tentativi di elusione attraverso soluzioni intermedie.

Il quarto profilo è l’inerzia istituzionale rispetto alla riforma. L’iniziativa dei cittadini europei End the Cage Age — che ha incluso esplicitamente i recinti individuali per vitelli fra i sistemi di confinamento di cui ha chiesto l’eliminazione, raccogliendo 1.397.113 firme — ha ottenuto, il 30 giugno 2021, un impegno formale della Commissione a presentare entro la fine del 2023 una proposta legislativa per l’eliminazione graduale delle gabbie, con entrata in vigore entro il 2027. La base scientifica è stata fornita dall’EFSA con il parere del 22 febbraio 2023. La proposta legislativa non è arrivata: la precedente Commissione ha chiuso il proprio mandato senza presentarla, e la nuova Commissione, pur avendo inizialmente confermato l’impegno per il 2026, non l’ha inclusa nella bozza del programma di lavoro per l’anno in corso trapelata nell’ottobre 2025. Quattro anni dopo l’impegno preso davanti ai cittadini europei, la disciplina vigente è ancora quella codificata nel 2008 e sostanzialmente immutata dal 1991.

La direttiva 2008/119/CE è, in sostanza, un atto del proprio tempo: di un’epoca in cui gli animali non erano ancora riconosciuti come esseri senzienti dal diritto primario dell’Unione, in cui la tutela del benessere animale era subordinata alla logica del mercato comune, in cui la riforma poteva essere costruita per gradi e compromessi. Ma il tempo è passato. L’art. 13 TFUE è oggi diritto primario; il consenso scientifico (parere EFSA 2023) è chiaro nel raccomandare il superamento del modello attuale di allevamento intensivo dei vitelli. Eppure la direttiva 2008/119/CE è ancora quella codificata nel 2008 — che ha cristallizzato la disciplina del 1991 — e la Commissione europea, cinque anni dopo l’impegno preso davanti a 1,4 milioni di cittadini europei, non ha ancora adottato la proposta di revisione.

La distanza fra il quadro normativo formalmente vigente e l’orizzonte giuridico, scientifico ed etico del nostro tempo, se non colmata da un’iniziativa politica adeguata della Commissione e del legislatore europeo, rischia di trasformare la direttiva da strumento di tutela — sia pure imperfetta — in ostacolo alla tutela: una norma che, formalmente in vigore, costituisce di fatto la base giuridica per il mantenimento di pratiche che la stessa Unione, sul piano del diritto primario e della comunicazione politica, ha riconosciuto come incompatibili con il riconoscimento degli animali quali esseri senzienti. Non è la tutela dei vitelli, ma la conservazione del modello produttivo, che la direttiva 2008/119/CE finisce oggi per garantire.

La traiettoria tracciata dal commento al d.lgs. 126/2011 sul piano del diritto interno — e che si riallaccia alla più ampia riflessione sul superamento del welfarismo, sull’affermazione del paradigma del diritto degli animali, sull’interpretazione costituzionalmente orientata delle clausole generali — deve trovare compimento, in primo luogo sul piano del diritto dell’Unione, attraverso una riforma della direttiva 2008/119/CE coerente con l’art. 13 TFUE. La proposta di revisione attesa — e ad oggi non presentata — costituisce, per i vitelli come per gli altri animali da allevamento, il banco di prova della credibilità del modello europeo di tutela degli animali. Fino a quando essa non sarà adottata, i vitelli dell’Unione resteranno protetti, formalmente, da una norma di mercato del 1991 — codificata nel 2008 senza modifiche sostanziali — e sostanzialmente, da una disciplina minima di regolazione produttiva, più che da una vera norma di protezione animale costruita attorno alla senzienza.