Prevenzione e controllo delle malattie animali trasmissibili (Animal Health Law – Decreto Prevenzione)

Analisi e commento

Premessa: il «decreto prevenzione» nel quadro del pacchetto Animal Health Law

Il decreto legislativo 5 agosto 2022, n. 136 — comunemente denominato «decreto prevenzione» — costituisce il terzo e più articolato dei tre decreti legislativi con cui il legislatore italiano ha dato attuazione al regolamento (UE) 2016/429 (Animal Health Law, relativo alle malattie animali trasmissibili, che ha riformato e unificato l’intera normativa dell’Unione Europea in materia di sanità animale, di seguito “AHL”), pubblicati contestualmente in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2022 ed entrati in vigore il 27 settembre 2022. Gli altri due decreti del pacchetto — il d.lgs. 134/2022 (in materia di identificazione e registrazione di operatori, stabilimenti e animali, per ulteriori informazioni clicca qui) e il d.lgs. 135/2022 (in materia di fauna selvatica ed esotica e formazione degli operatori per quella specifica categoria di animali, per ulteriori informazioni clicca qui) — operano su segmenti distinti ma complementari dello stesso sistema normativo. Il d.lgs. 136/2022 presidia il nucleo più sensibile: la prevenzione, la sorveglianza e il controllo delle malattie animali trasmissibili agli animali o all’uomo.

La legge 22 aprile 2021, n. 53 (Legge di delegazione europea 2019-2020) ha conferito al Governo la delega per adeguare l’ordinamento italiano all’AHL. I criteri direttivi ai quali il Governo doveva attenersi sono elencati all’art. 14, comma 2, nelle lettere a), b), e), f), h), i), l), n), o) e p), e non erano neutri: comprendevano la responsabilizzazione degli operatori nella prevenzione e nel controllo delle malattie; l’adozione della logica One Health — l’approccio integrato che riconosce l’interconnessione tra salute animale, salute umana e salute degli ecosistemi, e che è uno dei cardini valoriali dell’AHL —; l’introduzione di un obbligo formativo per chi lavora con gli animali; la semplificazione documentale; e l’introduzione di un apparato sanzionatorio efficace e proporzionato. Il d.lgs. 136/2022 ne è l’attuazione diretta, e va letto tenendo sempre presente questa architettura originaria.

Va segnalato sin da subito un dato metodologico importante: il d.lgs. 136/2022 si sviluppa su 34 articoli e 4 allegati, ma la sua effettiva operatività dipende in larga misura da numerosi decreti ministeriali attuativi previsti dal testo stesso. Alcuni sono già stati emanati — si pensi al D.M. 30 maggio 2023 in materia di biosicurezza — ma altri sono ancora in corso di definizione, il che crea uno stato di parziale incompletezza applicativa che si rifletterà in più punti di questa analisi.

Struttura e finalità: cosa fa davvero il decreto

L’articolo 1 enuncia con chiarezza la finalità del decreto: raccordare e adeguare la normativa nazionale in materia di prevenzione e controllo delle malattie animali trasmissibili alle prescrizioni dell’AHL.

Il campo di applicazione, stabilito dal comma 4, copre le malattie animali trasmissibili, incluse le TSE (encefalopatie spongiformi trasmissibili) e le zoonosi — vale a dire quelle malattie che, originate negli animali, possono trasmettersi all’uomo attraverso il contatto diretto, il consumo di alimenti di origine animale o la mediazione di vettori  (ad esempio, zanzare o zecche), come accade per la salmonellosi, la brucellosi o l’influenza aviaria. Deve essere al riguardo precisato che le normative speciali di settore restano applicabili per gli aspetti di rispettiva competenza: il regolamento (CE) n. 999/2001, che disciplina la prevenzione e il controllo delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (BSE e scrapie); il d.lgs. 4 aprile 2006, n. 191, che attua la direttiva 2003/99/CE in materia di sorveglianza delle zoonosi e degli agenti zoonotici; e il regolamento (CE) n. 2160/2003, che stabilisce misure per il controllo della salmonella e di altri agenti zoonotici specifici nella filiera alimentare. È dunque un atto a vocazione generale, che coesiste con una pluralità di regimi speciali.

La struttura del decreto si organizza attorno a sei nuclei tematici principali: le definizioni e il sistema di classificazione delle malattie; le autorità competenti e il Centro nazionale; gli obblighi degli operatori (biosicurezza, formazione, sorveglianza); i sistemi informativi; le misure di controllo e i piani di emergenza; infine l’apparato sanzionatorio. La clausola di invarianza finanziaria prevista dall’art. 34 permea tutto il sistema: tutte le funzioni devono essere svolte con le risorse esistenti, il che costituisce un limite strutturale non secondario.

Il recepimento dell’AHL: tecnica normativa, margini di discrezionalità e lacune

Prima di analizzare i singoli nuclei tematici, è necessario soffermarsi su come il decreto recepisca il regolamento europeo. Questa valutazione è tutt’altro che scontata: l’AHL è un regolamento dell’Unione, direttamente applicabile in tutti gli Stati membri senza necessità di recepimento formale. Il d.lgs. 136/2022 non ha quindi la funzione classica di un atto di trasposizione di una direttiva, ma quella — più complessa e meno esplorata dalla dottrina — di raccordare e adeguare l’ordinamento nazionale a un regolamento già vigente, colmando i vuoti che il testo europeo espressamente lascia agli Stati membri e abrogando le norme interne incompatibili.

La tecnica normativa scelta è prevalentemente quella del rinvio per ricezione: il decreto rinvia sistematicamente agli articoli dell’AHL e ai regolamenti delegati e di esecuzione che lo integrano, senza riprodurne il contenuto. Questa scelta è coerente con il primato del diritto dell’Unione e con l’esigenza di evitare duplicazioni normative, ma comporta un costo in termini di leggibilità: il decreto è comprensibile appieno solo a chi legge parallelamente il testo europeo e i suoi numerosi atti delegati. Il rischio di una norma nazionale intellegibile solo per specialisti è reale, e il principio di semplificazione enunciato dalla legge delega (art. 14, comma 2, lett. o, l. 53/2021) risulta in questo senso solo parzialmente soddisfatto.

Sul piano dei margini di discrezionalità, l’AHL lascia agli Stati membri spazi definiti e il decreto li esercita in modo selettivo. Tre aree meritano attenzione specifica.

La prima riguarda le malattie nazionali aggiuntive. L’art. 1, comma 2, del decreto recepisce la facoltà prevista dagli artt. 171 e 226 dell’AHL, attribuendo al Ministro della salute il potere di individuare con decreto ulteriori malattie rilevanti sul piano nazionale diverse da quelle elencate nel regolamento europeo. È un esercizio legittimo di discrezionalità, ma la norma italiana lo configura come potere ministeriale a tempo indeterminato, senza vincoli procedurali significativi oltre al parere della Conferenza Stato-Regioni. L’AHL non impone standard procedurali più stringenti, ma la scelta italiana di non prevedere una revisione periodica obbligatoria di questi elenchi nazionali è una lacuna che vale la pena segnalare.

La seconda area riguarda la governance interna. L’AHL chiede agli Stati membri di designare l’autorità competente (art. 4, n. 55 del regolamento) e di predisporre piani di emergenza (art. 43), ma non impone una struttura organizzativa precisa. Il decreto italiano ha qui esercitato la discrezionalità in modo sostanziale. La designazione del Ministero della salute quale autorità veterinaria centrale risponde a un obbligo che l’AHL impone direttamente (art. 4, n. 55 del regolamento); la vera scelta nazionale sta nell’architettura costruita attorno ad essa, che include la riforma del Centro nazionale di lotta ed emergenza contro le malattie animali — organo collegiale di supporto al Ministero per la definizione della strategia e il coordinamento delle azioni di prevenzione e contrasto alle malattie, preesistente al decreto ma profondamente ridisegnato da esso — e la rete dei responsabili veterinari regionali. Si tratta di una scelta organizzativa che non trova una corrispondenza puntuale nel testo europeo, ma che risponde a un’esigenza concreta: in materia di sanità pubblica veterinaria le competenze sono distribuite tra Stato, regioni e Province autonome, con le ASL che operano come braccio esecutivo sul territorio. Il Centro nazionale presidia il livello strategico centrale, mentre il raccordo con il livello regionale e locale è assicurato dalla rete dei responsabili veterinari regionali coordinata dal Capo dei servizi veterinari. Senza questa architettura a più livelli, la risposta alle emergenze sanitarie animali — che per definizione richiedono velocità e uniformità di intervento su tutto il territorio nazionale — rischierebbe di essere frammentata e disomogenea.

La terza area — la più critica — riguarda l’apparato sanzionatorio. L’AHL non prevede sanzioni dirette: lascia agli Stati membri il compito di introdurre misure sanzionatorie efficaci, dissuasive e proporzionate (considerando n. 9 del regolamento). Il d.lgs. 136/2022 ha esercitato questa discrezionalità scegliendo un sistema esclusivamente amministrativo pecuniario, con importi che — come si vedrà nell’analisi del paragrafo 11 — appaiono modesti rispetto alla gravità di alcune condotte. Nessuna norma europea imponeva questa scelta; era possibile introdurre anche fattispecie penali specifiche, come altri Stati membri hanno fatto. La scelta italiana di non farlo è un’opzione di politica legislativa che non costituisce una violazione del diritto europeo, ma merita una valutazione critica in termini di effettività.

Sul versante delle lacune di recepimento, il punto più rilevante riguarda il sistema di sorveglianza informatizzata. L’AHL prevede agli artt. 24 e 25 obblighi di sorveglianza degli operatori e visite di sanità animale, rimettendo ai singoli Stati la definizione delle modalità operative. Il decreto italiano ha raccolto questa indicazione costruendo il sistema ClassyFarm, ma — come si vedrà — ne ha condizionato l’operatività a decreti ministeriali attuativi la cui emanazione ha accumulato ritardi significativi. Il risultato è che l’obbligo europeo esiste, il decreto italiano lo recepisce, ma lo strumento concreto per adempierlo non è ancora pienamente funzionante. Si tratta di un’incompletezza attuativa che non configura una violazione formale del diritto dell’Unione — l’AHL non fissa scadenze operative per i sistemi informativi nazionali, lasciando agli Stati la definizione delle modalità concrete di attuazione — ma che produce un disallineamento sostanziale tra il livello di protezione atteso e quello effettivamente garantito.

Infine, una notazione sul profilo dell’art. 13 TFUE, che impone all’Unione e agli Stati membri di tenere pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali, in quanto esseri senzienti. L’AHL richiama esplicitamente questo principio nei considerando e ne fa uno degli assi valoriali del sistema. Il decreto italiano non vi fa riferimento esplicito, a differenza di quanto aveva fatto il d.lgs. 135/2022 che menziona l’art. 13 TFUE nel contesto della formazione degli operatori. Questa assenza non è di per sé una violazione, ma è un segnale: il recepimento interno tende a elidere i profili valoriali che il testo europeo aveva invece esplicitato, appiattendo il decreto su una dimensione puramente tecnico-amministrativa.

Il sistema di classificazione delle malattie: una grammatica giuridica nuova

Il contributo più visibile del d.lgs. 136/2022 sul piano formale è l’introduzione nell’ordinamento italiano del sistema di classificazione delle malattie previsto dall’AHL. L’articolo 2, comma 1, definisce cinque categorie — A, B, C, D, E — che corrispondono a cinque livelli di risposta normativa graduata, ciascuna ancorata ai criteri fissati dal regolamento (UE) 2018/1882, l’atto delegato all’AHL che stabilisce quali malattie animali rientrano nel sistema di classificazione dell’AHL, le assegna a una o più categorie e indica le specie animali interessate da ciascuna di esse.

La malattia di categoria A è quella che normalmente non si manifesta nell’Unione europea e per la quale è richiesta l’eradicazione immediata non appena rilevata: si tratta di patologie così gravi e potenzialmente devastanti — come l’afta epizootica o la peste suina africana — che l’ordinamento non ne tollera la presenza sul territorio unionale e impone la risposta più radicale sin dal primo caso confermato. Le malattie di categoria B condividono l’obiettivo dell’eradicazione, ma a differenza della categoria A sono già presenti in alcuni Stati membri: per questo il sistema non reagisce con l’eliminazione immediata del singolo focolaio, ma costruisce programmi strutturati di controllo e riduzione progressiva su scala unionale, come avviene per la brucellosi e la tubercolosi bovina; Le categorie C, D ed E hanno ambito progressivamente più circoscritto. La categoria C riguarda malattie presenti solo in alcuni Stati membri, per le quali sono necessarie misure per impedirne la diffusione nelle aree dell’Unione già indenni o sottoposte a programmi di eradicazione. La categoria D riguarda malattie per le quali il rischio principale è l’ingresso nell’Unione dall’esterno o la diffusione tra Stati membri attraverso i movimenti di animali e prodotti, e per le quali le misure sono quindi concentrate sui controlli alle frontiere e sulla tracciabilità. La categoria E, infine, riguarda malattie per le quali non sono richieste misure di controllo attivo, ma solo la sorveglianza: l’obiettivo è mantenere la conoscenza della loro distribuzione sul territorio unionale.

Sul piano del recepimento, le definizioni dell’art. 2 riprendono quasi letteralmente il testo dell’art. 9, par. 1, dell’AHL e le classificazioni del sopra citato regolamento (UE) 2018/1882. Non vi è qui alcun margine di discrezionalità esercitato dal legislatore italiano: si tratta di una trasposizione fedele, che ha il pregio della coerenza con il diritto europeo ma conferma la natura del decreto come atto di raccordo più che di scelta normativa autonoma. La sfida applicativa rimane tutta a carico degli operatori e dell’autorità competente: il regime concreto di ciascuna malattia elencata dipende dai regolamenti europei di esecuzione — in particolare dal regolamento (UE) 2018/1882 — e dagli atti delegati, che il decreto richiama ma non riproduce. In assenza di una lettura integrata del testo nazionale con quelli europei, la sola disciplina interna risulta incompleta.

Merita una notazione aggiuntiva l’art. 1, comma 2, che, come anticipato, attribuisce al Ministro della salute il potere di individuare, con proprio decreto, ulteriori malattie rilevanti sul piano nazionale, diverse da quelle già elencate nel regolamento europeo. Come già osservato nel paragrafo precedente, si tratta dell’esercizio di una facoltà che l’AHL espressamente riconosce agli Stati (artt. 171 e 226 del regolamento). Alla data di chiusura di questa analisi, tale decreto non risulta ancora adottato: la valvola di adattamento esiste sul piano normativo, ma non è stata ancora attivata. Dal punto di vista del diritto animale, è rilevante perché, quando e se emanato, allargherà la platea degli animali interessati dalle misure di prevenzione e controllo.

Le autorità competenti e il Centro nazionale: governance multilivello

L’articolo 3 radica nel Ministero della salute la funzione di autorità veterinaria centrale, con compiti di organizzazione, coordinamento dei controlli ufficiali e raccordo con le autorità regionali e locali. Il sistema non è monolitico: le regioni e le Province autonome, per il tramite dei servizi veterinari delle ASL, sono i soggetti operativi sul territorio. Il d.lgs. 136/2022 assegna inoltre al Ministero della difesa un ruolo che non è puramente residuale: l’art. 3, comma 2, lo individua come autorità competente per l’applicazione del decreto nelle strutture delle Forze armate, con obbligo di comunicazione tempestiva al Ministero della salute in caso di sospetto o conferma di malattie elencate.

Sul piano del recepimento, la designazione del Ministero della salute come autorità veterinaria centrale risponde al requisito dell’art. 4, n. 55, dell’AHL, che impone a ciascuno Stato membro di individuare un’unica autorità competente responsabile del coordinamento generale. La norma italiana aggiunge però un elemento non imposto dal regolamento europeo: il raccordo esplicito con il Ministero della difesa, che nell’ordinamento italiano è necessario per assicurare la copertura delle strutture militari. Si tratta di un adattamento giustificato dalla specificità dell’assetto istituzionale nazionale.

Il vero architrave della governance di emergenza è però il Centro nazionale di lotta ed emergenza contro le malattie animali, disciplinato dall’art. 5 e poi modificato dal d.lgs. 220/2024. Il Centro ha struttura tripartita: una Direzione strategica permanente, un’Unità centrale di crisi (UCC) e i Gruppi operativi di esperti (GOE). La Direzione strategica, presieduta dal Capo dei servizi veterinari (CVO), è l’organo di indirizzo; l’UCC è l’organo di gestione delle emergenze in atto; i GOE forniscono la base scientifica per le decisioni.

Come già anticipato, la struttura del Centro nazionale è una creazione del tutto nazionale: l’AHL si limita a richiedere, all’art. 43, che gli Stati predispongano piani di emergenza e, all’art. 43, par. 2, lett. d), iii), che siano individuati gruppi di esperti. L’Italia ha scelto di formalizzare tutto ciò in un organo collegiale permanente articolato su tre livelli, il che rappresenta una scelta organizzativa più ambiziosa rispetto al minimo europeo. L’ambizione è apprezzabile; la sua sostenibilità è però condizionata dalla già richiamata clausola di invarianza finanziaria (art. 5, comma 13). Il rischio è che organi di governance sanitaria complessa operino senza adeguate risorse dedicate. L’esperienza degli ultimi anni — dalla gestione della Peste suina africana alle crisi da influenza aviaria — mostra che la qualità della risposta emergenziale dipende spesso non dalla norma, ma dalla sua dotazione operativa.

Il correttivo del 2024 ha ampliato la composizione dell’UCC inserendo un rappresentante della Direzione generale dell’igiene e della sicurezza alimentare e uno della Direzione generale dei corretti stili di vita e dei rapporti con l’ecosistema: una scelta coerente con la logica One Health dell’AHL, che rafforza il raccordo tra sicurezza alimentare, sanità animale e salute umana. Ha anche ridisegnato i GOE, includendo, con il nuovo comma 11-bis, esperti di modellistica ecologica e sistemi informativi geografici: competenze essenziali in caso di focolai che coinvolgano fauna selvatica, e che il testo originario del 2022 non contemplava.

Gli obblighi degli operatori: biosicurezza, formazione e sorveglianza

Biosicurezza

L’articolo 10, comma 1, del decreto recepisce il nucleo precettivo dell’art. 10, par. 1, lett. b), e par. 4, dell’AHL, imponendo agli operatori di adottare misure di biosicurezza appropriate alle specie detenute e al tipo di attività svolta. La biosicurezza è intesa, nella definizione dell’art. 4, n. 23, dell’AHL, come l’insieme delle misure gestionali e fisiche volte a ridurre il rischio di introduzione, sviluppo e diffusione delle malattie. Il decreto rinvia al D.M. 30 maggio 2023 per le modalità operative specifiche per specie e tipologia produttiva. Il raccordo con il regolamento europeo è diretto e puntuale: l’art. 10, par. 6, dell’AHL aveva espressamente abilitato la Commissione ad adottare atti di esecuzione per i requisiti minimi di biosicurezza, e l’art. 10, comma 1, del decreto italiano rispecchia questa stessa logica rinviando all’atto ministeriale attuativo per il dettaglio operativo. La biosicurezza non è qui una buona prassi raccomandata: è un obbligo giuridicamente esigibile, la cui violazione è sanzionata dall’art. 23, comma 3, con una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 5.000 euro.

Per una lettura in chiave di diritto animale, questo passaggio merita attenzione specifica. La biosicurezza non riguarda solo l’efficienza produttiva degli allevamenti. Riguarda le condizioni di vita degli animali: gli ambienti in cui sono tenuti, la gestione dei contatti, i flussi di ingresso e uscita dalle strutture. Quando le misure di biosicurezza sono rispettate, gli animali vivono in condizioni che limitano l’esposizione ad agenti patogeni; quando non lo sono, a pagare il prezzo sono in primo luogo gli animali stessi. Il legame tra sanità e benessere animale, che il regolamento europeo enuncia esplicitamente al considerando n. 21 — affermando che sanità animale e benessere animale sono interconnessi e che nell’attuazione delle misure occorre tenere conto dell’art. 13 TFUE — trova qui una delle sue traduzioni pratiche più dirette. Il decreto italiano, però, come già osservato, non riprende questo richiamo esplicito: tratta la biosicurezza come obbligo funzionale alla prevenzione sanitaria, senza esplicitarne la dimensione di protezione dell’animale in quanto soggetto.

La formazione obbligatoria

L’articolo 10, comma 2, è tra le disposizioni strutturalmente più innovative del decreto. L’AHL, all’art. 11, enuncia il principio secondo cui operatori e professionisti degli animali devono disporre di conoscenze adeguate in materia di malattie animali, biosicurezza e interazione tra sanità animale e salute umana; l’art. 13, par. 2, aggiunge che gli Stati membri devono incoraggiare l’acquisizione di tali conoscenze, senza però prescrivere modalità specifiche — lasciando aperta la strada dell’istruzione formale, della consulenza aziendale o della formazione informale.

Il decreto italiano ha compiuto una scelta più netta: ha trasformato quell’incoraggiamento in obbligo giuridico, imponendo la partecipazione a programmi formativi strutturati e certificati. Si tratta di un esercizio di discrezionalità verso l’alto rispetto al minimo europeo, che innalza lo standard richiesto agli operatori.

Sul piano del recepimento, l’obbligo formativo derivante dall’art. 11 dell’AHL non è attuato dal solo d.lgs. 136/2022, e la distribuzione tra i decreti del pacchetto è più articolata di quanto potrebbe sembrare. Il D.M. 6 settembre 2023 (in G.U. n. 243 del 17 ottobre 2023) — l’atto attuativo della formazione — è adottato, come recita il suo stesso art. 1, comma 1, in attuazione congiunta dell’art. 24, comma 1, del d.lgs. 134/2022 e dell’art. 10, comma 2, del d.lgs. 136/2022. Il d.lgs. 134/2022 è il primo decreto del pacchetto AHL, quello che disciplina il sistema di identificazione e registrazione di operatori, stabilimenti e animali: anche lì, all’art. 24, era previsto un obbligo formativo. Il Ministero ha quindi scelto deliberatamente di unificare in un unico provvedimento le due deleghe, motivando la scelta «in ragione dell’uniformità di materia e dei criteri applicabili e al fine di garantire il principio di semplificazione e di economia degli atti». Il primo binario della formazione è dunque comune a 134 e 136, e riguarda operatori, trasportatori e professionisti degli animali che operano nel Sistema I&R di identificazione e registrazione. C’è poi un secondo binario, separato, derivante dal d.lgs. 135/2022, che disciplina la formazione specifica per i detentori e operatori di animali selvatici ed esotici: il suo D.M. attuativo è quello del 3 aprile 2025 (in G.U. n. 120 del 26 maggio 2025), con contenuti calibrati sulle specificità di quella categoria di animali (per maggiori informazioni sul D.M. 3 aprile 2025 clicca qui). I due binari non si sovrappongono: il D.M. 6 settembre 2023 esclude esplicitamente dal proprio campo di applicazione (art. 1, comma 3-ter, lett. a), introdotto dal D.M. 23 dicembre 2025) gli operatori soggetti al decreto del 135.

Il D.M. 6 settembre 2023, nella sua versione vigente aggiornata dal D.M. 23 dicembre 2025, struttura i programmi formativi per gli operatori in quattro moduli: salute degli animali e quadro normativo; sistema I&R (identificazione e registrazione); biosicurezza, aspetti gestionali e uso del farmaco; e — dato rilevante, aggiunto proprio dal correttivo del dicembre 2025 — un modulo 4 interamente dedicato al benessere animale, con contenuti su anatomia, fisiologia e comportamento, indicatori di benessere, buone prassi di gestione e, con preferenza per la modalità in presenza, cure d’emergenza e abbattimento d’emergenza. La scadenza per il completamento del primo programma formativo è il 31 dicembre 2026 (come modificato dal D.M. 23 dicembre 2025, che ha posticipato la precedente scadenza del 2025).

Rispetto al diritto animale, il rilievo di questa disposizione è duplice. Sul piano diretto, un operatore formato riconosce prima i segnali di malattia, adotta misure di contenimento più efficaci e garantisce condizioni di gestione migliori agli animali. Sul piano indiretto, il decreto eleva la soglia minima di competenza richiesta a chi detiene animali: non basta più la sola disponibilità di spazi, ma si richiede anche una base cognitiva verificata. La sanzione per il mancato rispetto dell’obbligo formativo (art. 23, comma 4: da 300 a 3.000 euro) è la più bassa del sistema sanzionatorio del decreto, il che riflette — probabilmente correttamente — la minore gravità immediata rispetto ad altre violazioni, ma anche l’idea che la formazione sia comunque un vincolo giuridicamente rilevante.

Sorveglianza e ClassyFarm

L’articolo 11 disciplina gli obblighi di sorveglianza degli operatori e le visite di sanità animale in attuazione degli artt. 24 e 25 dell’AHL, che richiedono rispettivamente che gli operatori tengano traccia dei dati di sorveglianza e che vengano effettuate visite periodiche di sanità animale. Sul piano del recepimento, il decreto italiano si confronta qui con una delle aree in cui l’AHL lascia la maggiore discrezionalità agli Stati: le modalità operative, le frequenze e gli strumenti di raccolta dati sono tutti rimessi alla normativa nazionale.

La scelta italiana — accentrare la raccolta nel sistema informatico ClassyFarm, gestito dall’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Lombardia e dell’Emilia Romagna (IZSLER) e integrato nel sistema informativo veterinario nazionale Vetinfo.it, gestito dall’Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell’Abruzzo e del Molise — è una soluzione di recepimento ambiziosa, che va ben oltre il minimo richiesto dal regolamento europeo. Ma è anche una soluzione che condiziona l’effettività dell’obbligo europeo alla funzionalità di un’infrastruttura informatica ancora in fase di completamento.

Il meccanismo è il seguente: gli operatori raccolgono i dati di sorveglianza (inclusi gli esiti delle analisi di laboratorio e le informazioni sulle visite di sanità animale) e li fanno inserire in ClassyFarm per il tramite di veterinari incaricati o aziendali. ClassyFarm non è un sistema autonomo ma è integrato nel portale Vetinfo.it: i dati gestionali e clinici raccolti a livello di singolo stabilimento confluiscono quindi nel sistema informativo veterinario nazionale, dove vengono elaborati insieme ai dati acquisiti dalle autorità competenti, nell’ambito delle ispezioni e dei controlli veterinari ufficiali effettuati sul territorio. Il risultato è duplice: da un lato la categorizzazione degli stabilimenti in base al rischio, che orienta la programmazione dei controlli futuri; dall’altro l’alimentazione dei flussi informativi che il Ministero della salute è tenuto a trasmettere alla Commissione europea, agli altri Stati membri e all’OIE, l’Organizzazione Mondiale per la Sanità Animale.

Tuttavia, l’efficacia di questa architettura digitale è attualmente paralizzata da una significativa lacuna attuativa. Il decreto ministeriale previsto dall’articolo 11, comma 3, che dovrebbe definire le modalità operative di ClassyFarm, la frequenza delle visite di sanità animale e i protocolli tecnici per l’alimentazione del sistema, non risulta ancora adottato alla data di chiusura di questa analisi. Senza questo atto regolamentare, il sistema rimane di fatto non operativo per la generalità degli stabilimenti, determinando un vuoto tra l’obbligo di sorveglianza sancito dal legislatore europeo e la possibilità concreta di adempierlo secondo il modello nazionale. Proprio a causa di questo stallo normativo, il decreto ha dovuto prevedere una gestione transitoria basata sulla figura del veterinario incaricato.

Il decreto, in attesa che il sistema ClassyFarm fosse pienamente operativo, ha infatti introdotto in via transitoria questa figura — un professionista delegato dall’operatore a inserire i dati di sorveglianza nel sistema, distinto dal veterinario aziendale che è invece la figura prevista a regime, con un rapporto formalmente riconosciuto con lo specifico stabilimento e requisiti professionali definiti dal D.M. 7 dicembre 2017. La transitorietà si è però trasformata in stabilità di fatto: le proroghe successive, motivate dalla non piena operatività di ClassyFarm per tutte le tipologie di stabilimento, hanno continuato a rinviare il momento in cui il veterinario aziendale sarebbe diventato l’unico soggetto abilitato a svolgere quella funzione. Il termine originario per l’operatività del veterinario incaricato era scaduto il 12 ottobre 2023; è stato poi riattivato e prorogato più volte, fino al 31 dicembre 2026 per effetto dell’art. 5, comma 2, del D.L. 31 dicembre 2025, n. 200, convertito con la legge 27 febbraio 2026, n. 26.

Questo susseguirsi di proroghe rivela che ClassyFarm non è ancora pienamente operativo per tutte le tipologie di stabilimento, e che la transizione verso il veterinario aziendale — figura a regime — è più lenta del previsto. Il profilo di adeguamento all’AHL è qui critico: l’obbligo europeo di sorveglianza esiste e il decreto lo recepisce, ma il rinvio dell’operatività dello strumento nazionale di adempimento configura un disallineamento sostanziale tra la norma e la sua attuazione effettiva.

Dal punto di vista del diritto animale, ClassyFarm ha un potenziale interessante: aggregando dati su mortalità, patologie, uso di farmaci e condizioni gestionali degli allevamenti, potrebbe diventare uno strumento di monitoraggio indiretto del benessere animale su scala nazionale. Che questo potenziale si realizzi dipende però da variabili che non sono disciplinate dal d.lgs. 136/2022 ma rimesse alla prassi applicativa: quali indicatori vengono raccolti, come vengono usati dall’autorità competente, se e come le informazioni vengono rese accessibili.

I sistemi informativi: Vetinfo e ClassyFarm come infrastrutture della prevenzione

L’articolo 14 istituisce e disciplina in dettaglio i due sistemi informativi sopra menzionati, che costituiscono il sistema nervoso del decreto: Vetinfo.it (il sistema informativo veterinario nazionale, gestito dall’Istituto Zooprofilattico Specialistico dell’Abruzzo e del Molise e già in essere prima del decreto) e ClassyFarm.it. Il primo garantisce i flussi informativi verso l’Unione europea e le organizzazioni internazionali; il secondo è lo strumento di categorizzazione degli allevamenti in base al rischio.

Sotto il profilo sistematico, ClassyFarm non rappresenta infatti un mero database di raccolta dati, ma l’architrave della nuova ‘polizia veterinaria digitale’ introdotta dal recepimento dell’AHL. L’integrazione prevista dall’art. 14 tra flussi sanitari e dati gestionali trasforma il monitoraggio da reattivo (intervento a focolaio avvenuto) a predittivo. Attraverso l’elaborazione di algoritmi che pesano variabili quali il consumo di antimicrobici, la biosicurezza e i parametri produttivi, il sistema assegna a ogni stabilimento un ‘livello di rischio’. È proprio questa categorizzazione, prevista indirettamente dall’art. 25 dell’AHL e attuata in Italia tramite ClassyFarm, a determinare la frequenza e l’intensità dei controlli ufficiali. In questo senso, ClassyFarm diventa lo strumento giuridico con cui l’Autorità Competente esercita la propria discrezionalità tecnica, orientando le risorse pubbliche verso le realtà produttive potenzialmente più pericolose per la salute pubblica e animale.

Sul piano del recepimento, i sistemi informativi non trovano un corrispondente puntuale nell’AHL, che si limita a richiedere la raccolta e trasmissione di determinati dati (artt. 26 e 27), senza prescrivere le soluzioni tecniche. La costruzione di Vetinfo.it e ClassyFarm è quindi integralmente una scelta italiana, che va oltre il minimo europeo e configura un’infrastruttura di sorveglianza più evoluta rispetto a quanto il regolamento richiedesse. L’ambizione è apprezzabile; la coerenza con il diritto dell’Unione è piena. Ma è anche una soluzione che condiziona l’effettività dell’obbligo europeo alla piena operatività di un’infrastruttura ancora in fase di completamento: i provvedimenti di proroga succedutisi dal 2023 motivano il rinvio con la «non piena operatività» di ClassyFarm, senza ulteriori specificazioni. Va ribadito che l’art. 11, comma 3, prevede un decreto ministeriale attuativo — che deve definire le check list informatizzate, le modalità operative e le frequenze minime delle visite di sanità animale — la cui adozione, prevista entro settembre 2024, non risultava ancora avvenuta alla data di chiusura di questa analisi.

Notifica e comunicazione delle malattie: tempi, soggetti, flussi

L’articolo 6 disciplina il sistema di notifica e comunicazione in attuazione dell’art. 18, par. 1, lett. a) e b), dell’AHL. Il regolamento europeo impone la notifica immediata in caso di sospetto di malattia di categoria A e la notifica tempestiva per le altre malattie elencate, senza tuttavia specificare le finestre temporali per le categorie diverse dalla A. Il decreto italiano introduce qui una precisazione che va oltre il testo europeo: fissa esplicitamente la soglia delle 12 ore per le notifiche relative alle malattie elencate diverse dalla categoria A.

La catena informativa non si esaurisce nel rapporto operatore-ASL. Le 12 ore riguardano l’obbligo dell’operatore di notificare il sospetto al servizio veterinario competente; una volta ricevuta la notifica, è il veterinario ufficiale ad avere l’obbligo di inserire le informazioni in SIMAN — il Sistema Informativo Malattie Animali Nazionale — immediatamente per le malattie di categoria A, entro 24 ore per le altre. A monte di questa catena interna, il Ministero della salute è responsabile della notifica verso la Commissione europea, gli altri Stati membri e l’Organizzazione mondiale per la sanità animale, l’organismo internazionale di riferimento per la prevenzione e il controllo delle malattie animali a livello globale. La catena è strutturata e precisa; la sua efficacia dipende però dalla capacità operativa reale dei servizi veterinari territoriali, che il sistema normativo presuppone ma non garantisce.

Il d.lgs. 220/2024 ha aggiunto un comma 7-bis all’art. 6, imponendo alle ASL di garantire uno scambio tempestivo di informazioni sui sospetti e sui casi confermati di malattie trasmissibili tra animali e uomo tra i diversi servizi della propria organizzazione. È una disposizione che non trova un corrispondente diretto nell’AHL ma è coerente con la logica One Health del regolamento: riconosce che la barriera tra sanità animale e sanità umana è anche organizzativa, non solo normativa, e che abbatterla richiede un raccordo interno alle stesse aziende sanitarie.

Misure di controllo, emergenza e piani di eradicazione

Gli articoli da 17 a 21 compongono il blocco delle misure di risposta a situazioni di sospetto o conferma di malattia. La struttura è graduata: i piani di emergenza (art. 17), le misure in caso di sospetto di categoria A o malattia emergente (art. 18), le misure in caso di conferma di categoria A (art. 19), e le misure per le malattie di categoria B e C (art. 20). A ciascun livello corrisponde un diverso grado di intensità dell’intervento e una diversa articolazione delle responsabilità tra ASL, regioni e Ministero.

Sul piano del recepimento, questo blocco normativo è quello in cui il decreto segue più fedelmente il testo europeo. Le misure di controllo per la categoria A (artt. 61-71 dell’AHL) e quelle per le categorie B e C (artt. 72-82) sono recepite per rinvio diretto, con il decreto che individua le autorità competenti per ciascun passaggio ma non riscrive il contenuto delle misure stesse. Il rinvio al regolamento delegato (UE) 2020/687 – che stabilisce le norme operative relative alla prevenzione e al controllo delle malattie elencate, definendo nel dettaglio le misure da adottare in caso di sospetto o conferma di focolaio – per il dettaglio operativo è sistematico. La scelta è corretta dal punto di vista della gerarchia delle fonti, ma produce — anche qui — un testo nazionale leggibile solo in combinato disposto con i regolamenti europei.

In caso di sospetto di malattia di categoria A, gli operatori devono adottare immediatamente le misure di controllo previste dal sopra citato regolamento (UE) 2020/687 e l’ASL avvia le indagini preliminari. La conferma di un focolaio di categoria A aziona un meccanismo articolato: indagine epidemiologica immediata, attuazione del piano di emergenza, adozione delle misure di controllo (comprese quelle più invasive, come l’abbattimento degli animali previsto dall’art. 61, par. 1, lett. b), dell’AHL), comunicazione verso l’alto della catena istituzionale — dall’ASL alla regione, dalla regione al Ministero — e obbligo per gli operatori e le altre pertinenti persone fisiche e giuridiche di rispettare e cooperare all’attuazione delle misure adottate.

Dal punto di vista del diritto animale, l’abbattimento degli animali come misura di controllo delle malattie è il punto più delicato dell’intero sistema. Il decreto non introduce alcun temperamento rispetto al modello europeo: recepisce la misura così come l’AHL la configura — misura sanitaria necessaria, controbilanciata da un sistema indennitario a favore dell’operatore — senza aggiungere standard di benessere per gli animali coinvolti nelle procedure di abbattimento. Il sistema indennitario (l. 2 giugno 1988, n. 218, come modificata dall’art. 32 del decreto) compensa l’operatore, non l’animale. Questa logica era già insita nell’AHL, che tratta gli animali come oggetti di tutela sanitaria e non come soggetti dotati di interessi propri. Il decreto italiano non modifica questa impostazione, ma avrebbe potuto — nell’esercizio della discrezionalità nazionale — accompagnare le misure di abbattimento con prescrizioni minime sul metodo e sulle condizioni. Non lo ha fatto, e questo costituisce una lacuna rilevabile in chiave di art. 9 Cost. Inoltre, in assenza di una norma nazionale che imponga la valutazione di alternative meno invasive (come la compartimentazione rigorosa o la vaccinazione d’emergenza, laddove scientificamente percorribile), l’abbattimento rischia di trasformarsi da extrema ratio sanitaria in automatismo amministrativo.

I programmi di eradicazione e sorveglianza (art. 13) recepiscono gli artt. 31-40 dell’AHL. Quelli obbligatori riguardano le malattie di categoria B per le quali il territorio nazionale non è indenne; quelli facoltativi le malattie di categoria C, su proposta delle regioni. Il Ministero della salute ne coordina la presentazione alla Commissione europea e l’adozione formale. Gli operatori degli stabilimenti interessati hanno l’obbligo di rispettare le prescrizioni dei programmi e di collaborare con le autorità competenti (art. 13, commi 10 e 11).

Un profilo trascurato: la fauna selvatica nel decreto

La fauna selvatica non è esplicitamente al centro del d.lgs. 136/2022 — è il d.lgs. 135/2022 ad occuparsene in modo più diretto — ma vi compare in modo significativo nelle disposizioni di gestione dei focolai.

L’AHL include gli animali selvatici nel proprio campo di applicazione quando rilevano come vittime o vettori di malattie trasmissibili (artt. 1 e 2 del regolamento, che definisce come selvatici tutti gli animali non detenuti dall’uomo, inclusi quelli inselvatichiti o randagi). Il decreto italiano ha inizialmente recepito questo aspetto in modo piuttosto asciutto; è stato il correttivo del 2024 a integrare in modo più sostanziale i riferimenti agli animali selvatici.

Il d.lgs. 220/2024 ha integrato l’art. 18, comma 2, per includere espressamente le misure da adottare in caso di sospetto di categoria A anche per gli animali selvatici (con richiamo all’art. 70 dell’AHL e all’art. 62 del regolamento delegato (UE) 2020/687); ha analogamente integrato l’art. 19. I Gruppi operativi di esperti (GOE), disciplinati dall’art. 5, comma 11, includono ora obbligatoriamente un esperto di ecologia della specie o del gruppo di specie coinvolte, designato dall’ISPRA — l’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, l’ente pubblico di riferimento per il monitoraggio ambientale e la ricerca sulla fauna selvatica. Queste integrazioni colmano parzialmente un gap di recepimento presente nel testo originario del 2022, che non aveva adeguatamente declinato a livello operativo le disposizioni dell’AHL relative agli animali selvatici.

Dal punto di vista del diritto animale, il fatto che il decreto — anche per effetto del correttivo — inizi a trattare gli animali selvatici come soggetti di sorveglianza e non solo come fonti di rischio è un passo nella direzione giusta, anche se ancora parziale. La consapevolezza, emersa chiaramente nel contesto della Peste suina africana che ha interessato l’Italia a partire dal 2022, che i confini tra fauna domestica e fauna selvatica sono epidemiologicamente permeabili ha accelerato questo processo. Gli animali selvatici subiscono le malattie e le misure di controllo; il sistema normativo che li riguarda dovrebbe rifletterne la doppia condizione di soggetti vulnerabili, e non solo di vettori da gestire.

L’apparato sanzionatorio: proporzionalità, lacune e profilo di adeguamento

Gli articoli 23-30 costruiscono un sistema sanzionatorio articolato, esclusivamente di natura amministrativa pecuniaria, con clausola di riserva penale («salvo che il fatto costituisca reato»). Le sanzioni coprono un’ampia gamma di violazioni: mancata notifica, inosservanza delle misure di biosicurezza, inadempimento degli obblighi formativi, violazioni relative ai movimenti di animali e materiale germinale, inosservanza delle misure di controllo in caso di sospetto o conferma di malattia.

Sul piano del recepimento, come già anticipato nel paragrafo 3, la scelta di un sistema esclusivamente amministrativo è un esercizio di discrezionalità nazionale che non viola il diritto europeo ma merita una valutazione critica. Il considerando n. 9 dell’AHL richiede misure sanzionatorie «efficaci, dissuasive e proporzionate»; la conformità degli importi previsti a questo standard è quantomeno dubbia per alcune fattispecie. La sanzione da 300 a 3.000 euro per il mancato adempimento dell’obbligo formativo (art. 23, comma 4) può risultare poco dissuasiva per operatori di grandi dimensioni; la sanzione da 500 a 5.000 euro per la violazione delle misure di biosicurezza (art. 23, comma 3) appare sproporzionata rispetto al danno potenziale — sanitario, economico e per gli animali coinvolti — che quella violazione può produrre. L’inefficacia dissuasiva di tali importi è evidente se rapportata alla scala industriale di molti stabilimenti: il rischio è che la sanzione amministrativa venga interiorizzata dall’operatore come un mero ‘costo d’impresa’ o un rischio calcolato, anziché come un deterrente contro condotte che possono innescare crisi epidemiche nazionali e sofferenze animali su vasta scala. La mancanza di fattispecie sanzionatorie più incisive o penali per le violazioni sistematiche della biosicurezza rappresenta, in tal senso, il punto di maggiore fragilità dell’intero apparato sanzionatorio

La forbice sanzionatoria più elevata, 10.000-100.000 euro, riguarda le violazioni delle condizioni sui movimenti di animali selvatici terrestri (art. 25): un segnale che il legislatore ha percepito la gravità del rischio di diffusione di malattie attraverso la fauna selvatica.

La norma più significativa sul piano simbolico è quella dell’art. 23, comma 12: chi non dà esecuzione a un provvedimento di abbattimento disposto dall’ASL è punito con 150 euro per ogni animale non abbattuto. L’importo è modesto, ma la struttura della sanzione dice qualcosa di preciso: moltiplicandosi per ogni capo sottratto all’abbattimento, cresce proporzionalmente al numero di animali non abbattuti, rendendo il costo dell’inadempimento tanto più elevato quanto più numerosi sono gli animali coinvolti. Il legislatore ha così costruito un meccanismo che scoraggia specificamente la resistenza alle misure sanitarie più invasive, trattando l’ordine di abbattimento come un obbligo giuridico non negoziabile.

Dal punto di vista dell’effettività, il sistema sconta due limiti. Il primo è l’assenza di forme di responsabilità penale diretta per le violazioni più gravi: la clausola «salvo che il fatto costituisca reato» rimanda al diritto penale comune, ma in assenza di fattispecie specifiche il rinvio rischia di restare teorico per molte condotte. Il secondo limite riguarda la capacità accertativa: l’art. 31 attribuisce la competenza all’accertamento a Ministero, regioni, Province autonome, ASL e Ministero della difesa, ma non introduce risorse aggiuntive né meccanismi di incentivo al controllo. Il sistema funziona se l’apparato di controllo funziona; in caso contrario, le sanzioni rimangono sulla carta.

Lettura in chiave di diritto animale: sanità come tutela indiretta

Il d.lgs. 136/2022 è, dichiaratamente, una normativa di sanità animale. Non è — né pretende di essere — una disciplina del benessere animale in senso organico. Tuttavia, come già il regolamento europeo da cui deriva, produce effetti diretti e indiretti sulla condizione degli animali, e una lettura in chiave di animal law è non solo possibile ma necessaria.

Sul piano diretto, il decreto impone condizioni gestionali minime agli operatori (biosicurezza, sorveglianza, formazione) che incidono sulla qualità dell’ambiente in cui gli animali vivono. Un allevamento che rispetta le misure di biosicurezza non garantisce automaticamente il benessere degli animali, ma ne riduce l’esposizione a malattie che causano sofferenza. Il decreto richiama esplicitamente, all’art. 10, il principio secondo cui le misure di biosicurezza devono tenere conto dell’interazione tra sanità animale, benessere animale e salute umana: il benessere non è estraneo al sistema, anche se non ne è l’oggetto principale. Tuttavia, come già osservato nel paragrafo 3, il decreto non riprende il richiamo all’art. 13 TFUE che l’AHL aveva inserito, né esplicita la dimensione valoriale dell’animale come essere senziente: il recepimento italiano si ferma al dato funzionale, elidendo il dato valoriale. Si assiste, in tal modo, a una sorta di ‘oggettivazione linguistica’ di ritorno: mentre il diritto unionale, pur in un testo tecnico come l’AHL, si sforza di ricordare la natura di esseri senzienti degli animali (considerando n. 21), il d.lgs. 136/2022 tende a neutralizzare tale soggettività. Nel sistema dei flussi informativi e delle notifiche, l’animale scompare come individuo per essere riassorbito nelle categorie di ‘partita’, ‘merce’ o ‘unità epidemiologica’. Questa scelta terminologica non è neutra, ma riflette la persistenza di una visione patrimoniale e funzionale dell’animale, la cui salute è protetta solo in quanto riflesso della sicurezza alimentare e degli scambi commerciali, e non come bene in sé.

Va però segnalato un elemento che corregge parzialmente questa valutazione. Il D.M. 23 dicembre 2025, modificando il D.M. 6 settembre 2023, ha introdotto nel programma formativo degli operatori un modulo 4 interamente dedicato al benessere animale, con contenuti che spaziano da anatomia, fisiologia e comportamento agli indicatori di benessere, alle buone prassi di gestione, fino alle cure d’emergenza e all’abbattimento d’emergenza. Si tratta di un ampliamento significativo rispetto alla struttura originaria del decreto formativo, che apre uno spazio esplicito di consapevolezza sul benessere dentro un sistema pensato primariamente per la sanità. Rimane il limite già segnalato: il benessere animale entra nella formazione come contenuto curriculare, non come principio fondante del sistema. Ma la direzione è rilevante e merita di essere valorizzata.

Sul piano indiretto, il decreto costruisce un’infrastruttura informativa — ClassyFarm, Vetinfo.it, i flussi di notifica — che raccoglie dati sulle condizioni degli animali negli allevamenti. Questi dati, se adeguatamente analizzati e resi accessibili, potrebbero diventare uno strumento di monitoraggio del benessere su scala nazionale. La possibilità non è esplorata dal decreto, che non prevede né indicatori di benessere tra le informazioni da raccogliere, né meccanismi di accesso pubblico ai dati aggregati. Si tratta di un’opportunità perduta che potrebbe essere recuperata in sede di attuazione, e che andrebbe colmata anche in una futura revisione del decreto.

Resta infine il punto strutturale più critico: il decreto tratta la vita e la salute degli animali principalmente come patrimonio collettivo da proteggere, non come interesse degli animali stessi. L’abbattimento come misura sanitaria è la manifestazione più chiara di questo approccio: è giustificato dal bene pubblico della prevenzione delle malattie, non temperato da alcuna considerazione della soggettività degli animali coinvolti. L’art. 9 della Costituzione, che dal 2022 include la tutela degli animali tra i principi fondamentali dell’ordinamento, impone di non fermarsi qui: la prospettiva costituzionale richiederebbe almeno di valutare se le misure di controllo siano le meno invasive tra quelle ugualmente efficaci, e di accompagnarle con standard di benessere per gli animali coinvolti nelle procedure di abbattimento. Il decreto non lo fa, seguendo fedelmente il modello europeo, ma è una lacuna che — nel contesto del nuovo assetto costituzionale — merita di essere tematizzata esplicitamente e portata al centro del dibattito di animal law.

Le criticità applicative: un quadro ancora incompiuto

A distanza di circa due anni e mezzo dall’entrata in vigore, il d.lgs. 136/2022 presenta un quadro attuativo ancora parziale. I decreti ministeriali necessari sono stati adottati in modo non uniforme: il D.M. sulla biosicurezza (30 maggio 2023) è stato emanato; il D.M. sulle visite di sanità animale e sulle modalità operative di ClassyFarm — previsto dall’art. 11, comma 3, entro 24 mesi dall’entrata in vigore, con scadenza al settembre 2024 — non risultava ancora adottato alla data di chiusura di questa analisi. La vicenda dei veterinari incaricati, con le sue proroghe successive fino al 31 dicembre 2026, è la spia più visibile di questa incompletezza.

Oltre all’incompletezza tecnica, si rileva una criticità sul piano della ‘democrazia del dato’. ClassyFarm raccoglie indicatori preziosi — mortalità, lesioni, consumo di farmaci — che costituiscono la fotografia reale del benessere animale negli allevamenti italiani. Tuttavia, tale infrastruttura rimane una ‘scatola nera’ accessibile quasi esclusivamente agli operatori e alle autorità. Un’attuazione del decreto davvero coerente con l’interesse pubblico alla tutela degli animali dovrebbe prevedere la pubblicazione di report aggregati e trasparenti su tali indici. Rendere accessibili i dati sul benessere animale (nel rispetto della privacy aziendale) permetterebbe una partecipazione consapevole della società civile e delle associazioni al monitoraggio della sanità nazionale, trasformando il dato tecnico in uno strumento di progresso etico.

La complessità tecnica del decreto non è una critica in sé: è la conseguenza inevitabile di un sistema che ambisce a governare un rischio biologico per sua natura complesso. Ma la distanza tra il piano normativo e quello applicativo — tra ciò che il decreto prevede e ciò che oggi concretamente accade — rischia di svuotare di effettività proprio la parte più innovativa dell’impianto: la sorveglianza preventiva, la categorizzazione del rischio, l’uso dei dati per orientare i controlli ufficiali. Finché ClassyFarm non è pienamente operativo per tutte le tipologie di stabilimento, la logica dell’AHL — che puntava proprio su questa sorveglianza continua e informatizzata — rimane incompiuta sul piano nazionale.

Commento conclusivo

Il decreto legislativo n. 136/2022 è uno strumento normativo solido, coerente con il quadro europeo e animato da una logica preventiva che rappresenta un salto qualitativo rispetto al sistema previgente. La sua architettura — classificazione delle malattie, responsabilizzazione degli operatori, obblighi formativi, sorveglianza informatizzata, sistema di emergenza graduato — è ben costruita e risponde alle esigenze che l’AHL aveva individuato.

Il raccordo con il regolamento europeo è nel complesso fedele, ma non privo di asimmetrie. Dove il legislatore italiano ha esercitato discrezionalità verso l’alto — la formazione obbligatoria strutturata, le 12 ore come soglia per la notifica, la riforma del Centro nazionale — ha spesso prodotto soluzioni più ambiziose del minimo europeo. Dove invece ha esercitato discrezionalità verso il basso — il sistema sanzionatorio esclusivamente amministrativo, l’assenza di richiami all’art. 13 TFUE e alla senzienza dell’animale come soggetto, l’assenza di standard di benessere per le procedure di abbattimento — ha prodotto un recepimento che, pur formalmente corretto, risulta meno ricco di quello che il testo europeo avrebbe consentito e che il nuovo art. 9 Cost. sembrerebbe oggi richiedere.

Il suo limite principale non è nella norma, ma nella sua attuazione: un sistema che dipende da decreti ministeriali ancora parzialmente adottati, da un’infrastruttura informatica non ancora completamente operativa, da apparati di controllo che operano senza risorse aggiuntive, rischia di restare un’architettura disegnata con precisione ma abitata in modo incompleto. La vicenda dei veterinari incaricati — figure transitorie che transitano da proroga in proroga — è la metafora più efficace di questa tensione tra la norma e la sua effettività.

Per il diritto animale, il decreto rappresenta un’occasione di riflessione ancora aperta. Mostra che la tutela della salute animale — quando è davvero presa sul serio, con obblighi, controlli e sanzioni — produce ricadute positive anche sulla condizione degli animali. Mostra anche che questa tutela rimane ancillare rispetto alla logica sanitaria e produttiva: gli animali sono protetti in quanto risorse, non in quanto soggetti. L’articolo 9 della Costituzione impone di non fermarsi qui. L’attuazione del decreto — e la sua futura revisione — dovrebbero essere l’occasione per colmare questo scarto: introducendo indicatori di benessere nei sistemi informativi, standard minimi di trattamento negli interventi di controllo, un esplicito raccordo tra normativa sanitaria e normativa di benessere, e — soprattutto — recuperando il richiamo all’art. 13 TFUE e alla natura senziente degli animali che l’AHL aveva inserito e che il legislatore italiano, nel recepimento, aveva lasciato cadere.

Il diritto della sanità animale è già, implicitamente, diritto animale. Il passaggio a renderlo tale in modo esplicito e consapevole è ancora da compiere.