Per capire perché l’accordo Mercosur metta a rischio il principio di precauzione dobbiamo fare qualche passo indietro e ripercorrere le tappe che hanno portato alla sua elaborazione.
Lo sviluppo sostenibile
L’espressione sviluppo sostenibile nasce per rispondere ad un problema molto concreto, infatti, per decenni si è pensato che la crescita economica potesse procedere senza tenere conto delle conseguenze sull’ambiente ma nel tempo, ed a causa di vari disastri ambientali che hanno inciso anche sulla salute dei cittadini, ci si è accorti che inquinamento, perdita di biodiversità e sfruttamento delle risorse producono costi non solo ecologici, ma anche sociali ed economici, spesso difficili (o impossibili) da riparare.
Il punto di svolta è stato, nel 1987, il Rapporto Brundtland , Our Common Future, che ne ha dato la prima definizione, “lo sviluppo sostenibile è quello che soddisfa i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri”.
Quella definizione contiene già due idee forti, che poi sono entrate nel linguaggio giuridico, quella dell’equità tra generazioni (non scaricare sui futuri cittadini i costi delle scelte di oggi) e quella dell’ integrazione (ambiente e sviluppo non sono due entità distinte, ma parti fondamentali ed eguali di una stessa decisione pubblica).
Negli anni successivi, la sostenibilità da concetto ideale diventa una pilastro globale.
Un passaggio importante è l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite (2015), che mette insieme obiettivi economici, sociali e ambientali in un’unica agenda politica.
Il Trattato sull’Unione europea (TUE), all’art. 3, par. 3, indica lo sviluppo sostenibile dell’Europa come obiettivo dell’Unione : “ L’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico”.
Rio 1992: la sostenibilità entra nel diritto internazionale e nasce il principio di precauzione.
Se il rapporto Brundtland dà la definizione di sostenibilità la Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo del 1992 elenca una serie di principi che, ancora oggi, ritornano nei trattati e nelle controversie: cooperazione, responsabilità, integrazione tra politiche.
In quel testo c’è il Principio 15 della Dichiarazione, il principio di precauzione che nasce dall’idea che, di fronte a rischi gravi o irreversibili, non si possa usare l’incertezza scientifica come scusa per non fare nulla ed impedire che l’ambiente e le generazioni future vengano irrimediabilmente lese dal non avere impedito qualcosa.
Con la Dichiarazione di Rio si afferma una regola importantissima, non aspettare l’ultimo studio scientifico o la prova delle prove quando la posta in gioco è alta e il danno può essere irreversibile.
Il principio di precauzione oggi
Nel diritto UE il principio di precauzione non è uno slogan, ma una regola di decisione, se esistono indizi seri di rischio per l’ ambiente o la salute e la scienza è ancora incerta le Istituzioni possono adottare misure preventive, senza dover aspettare la certezza scientifica piena o l’accertamento incontrovertibile del nesso di causalità.
Questo è previsto dall’art. 191, par. 2 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) secondo cui:
La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga“.
- dall’art. 11 TFUE secondo cui le esigenze di tutela ambientale devono essere integrate in tutte le politiche dell’Unione, in particolare, per promuovere lo sviluppo sostenibile;
- dall’art 168, par. 1 TFUE in cui si garantisce un alto livello di protezione della salute umana in tutte le politiche e attività dell’Unione;
- dall’ art. 114, par. 3 TFUE, secondo cui quando si armonizzano norme per il mercato interno, la Commissione deve assumere come base un livello elevato di protezione nei settori della salute, sicurezza, ambiente e tutela dei consumatori;
- dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE all’art. 35, protezione della salute e all’art. 37, tutela dell’ambiente nel quadro dello sviluppo sostenibile.
Il principio di precauzione nasce, quindi, da un’evidenza secondo cui la scienza spesso procede per gradi, mentre le decisioni pubbliche vanno prese in tempi rapidi.
Se il rischio è plausibile ed il danno potenzialmente grave le decisioni devono essere prese prima che sia troppo tardi.
La Commissione europea, nella Comunicazione del 2000 sul principio di precauzione, chiarisce che non si tratta di sostituire la scienza, ma di gestire l’incertezza per cui prima si valuta il rischio con i dati disponibili, poi, se resta un’incertezza significativa, si possono adottare misure proporzionate, coerenti, non discriminatorie e rivedibili con l’evoluzione delle conoscenze.
Perché l’accordo Mercosur intacca i principi di sviluppo sostenibile e di precauzione
Il Mercosur nasce con il Trattato di Asunción (26 marzo 1991) tra Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay. L’accordo commerciale con l’Unione Europea è controverso proprio perché incide sulla sostenibilità ed il principio di precauzione.
Uno degli esempi più lampanti è il capitolo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (indicate con la sigla SPS) che costituiscono un pacchetto di regole su sicurezza alimentare e salute di animali e piante che possono incidere sugli scambi.
L’Accordo SPS dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) riconosce sì il diritto di proteggere la salute, ma richiede che le misure siano fondate su un impianto scientifico e su valutazioni del rischio, per evitare un protezionismo mascherato.
Il capitolo SPS dell’accordo UE–Mercosur riprende questa impostazione dell’OMC molto meno precauzionale. Infatti, collega le misure a tutela della salute a rigorose valutazioni scientifiche e del rischio. Il principio di precauzione rischia, quindi, di tornare ad essere quello pensato nell’ambito della Conferenza di Rio, ossia un principio di soft law.
Ma se l’Unione ha deciso, introducendo nel TFUE l’articolo 191, par. 2 , di basare la propria politica ambientale anche sulla precauzione, la questione diventa, inevitabilmente, di primaria importanza.
Se lo sviluppo sostenibile è un obiettivo dei Trattati e la precauzione è un principio del diritto europeo, un accordo commerciale non può non tenerne conto e dargli, quindi, piena rilevanza.
Il Benessere Animale calpestato
Riguardo al benessere animale, che è anch’esso connesso strettamente al principio di precauzione, l’Accordo UE–Mercosur introduce una sola clausola davvero vincolante che riguarda soltanto le uova fresche.
Per l’accesso di questo prodotto in UE si prevede un certificato di conformità, o equivalenza, agli standard UE ma su prodotti ben più sensibili e controversi, come la carne bovina ed il pollame, è previsto soltanto che vengano effettuate verifiche in loco decise dalla Commissione.
Sappiamo dai casi mucca pazza ed influenza aviaria quanto il benessere animale sia strettamente legato alla sicurezza alimentare e la salute pubblica, il principio di precauzione è, o meglio dovrebbe essere, quindi, imperativo in questo contesto.
Ma, anche qui, la Commissione ha preferito rendere l’accordo più soft possibile demandando, addirittura, l’applicazione delle norme europee sul benessere animale, da parte dei paesi dell’area Mercosur, ad un dialogo di lungo periodo e ad un gruppo di lavoro che sulla carta è certamente una bella cosa ma che svuota totalmente di efficacia la tutela degli animali, dell’ambiente e della salute pubblica.
Il ricorso alla Corte di Giustizia Europea, di cui abbiamo parlato qui, è, quindi, un ricorso che rappresenta l’extrema ratio per richiamare l’attenzione sul rischio di depotenziamento di principi caposaldo del diritto europeo come quello di precauzione.
Un rischio concreto ed una deriva pericolosa.