La difesa dei diritti animali in Europa
I progressi a livello di singole nazioni influenzano la legislazione europea sul benessere animale? Quali sono i modelli più avanzati di benessere animale?
(Joe Moran) La legislazione nazionale non solo influenza quella europea, ma spesso ne guida lo sviluppo. A parte il caso degli animal da reddito (per via della Politica Agricola Comunitaria), le istituzioni europee non possono emanare nuove leggi sul benessere animale semplicemente per ottenere una maggiore tutela degli animali. Di fatto il benessere animale è una competenza nazionale e non europea, eppure la maggior parte delle nuove leggi sul benessere animale negli ultimi 40 anni sono state emanate a livello comunitario. Questo perché uno dei ruoli chiave delle istituzioni europee è quello di assicurare che il mercato comune funzioni efficacemente, e che ci sia una parità di condizioni tra i diversi settori economici. Se gli standard di allevamento, trasporto, macellazione divergessero tra i diversi stati membri, o se una maggioranza di stati membri adottassero determinati standard, mentre altri no, questo creerebbe uno squilibrio di mercato. Pertanto, spesso le istituzioni europee prendono iniziative per armonizzare gli standard e assicurare che siano uniformi ovunque. Ad esempio, la Gran Bretagna abolì gli stalli singoli per i vitelli a carne bianca nel 1991, e 15 anni più tardi la stessa norma fu introdotta a livello europeo. Allo stesso modo, le gabbie da gestazione per le scrofe furono abolite in Gran Bretagna nel 1999, e 14 anni dopo anche nel resto d’Europa.
Le leggi sul benessere in Europa, sono le più avanzate al mondo, quindi in teoria potremo parlare di “modello Europeo” come quello migliore. Ma sebbene, sondaggio dopo sondaggio, appaia chiaro che il benessere animale è un valore importante nella civiltà europea, in altre nazioni e regioni del mondo la situazione è più complessa. Più nello specifico, per quanto riguarda l’Europa, possiamo dire che (in generale) i Paesi del nord e ovest europeo sono più sensibili al benessere animale rispetto ai Paesi del sud dell’Europa. In Paesi come Danimarca, Svezia e Norvegia, ad esempio, la sensibilità per il benessere di tutte le specie animali è generalmente alta. In altri Paesi tale sensibilità è più alta per alcune specie animali più che per altre: ad esempio Paesi come la Spagna, l’Italia, l’Irlanda o il Belgio sono molto sensibili a tematiche di benessere degli animali di affezione, ma meno verso gli animali da reddito o la fauna selvatica.
Qual’è la procedura per ottenere legislazione sul benessere animale a livello europeo?
(Joe Moran) Senza entrare troppo in dettagli che potrebbero creare confusione, ogni nuova proposta legislativa che riguardi gli animali deve garantirne la protezione, in quanto esseri senzienti, se questi animali ricadono in uno di questi tre ambiti: 1) la Politica Agricola Comunitaria; 2) il funzionamento del mercato unico europeo; 3) un rischio alla salute pubblica veterinaria, che va quindi gestito per ragioni sanitarie.
Supponendo che esista quindi un problema che possa essere risolto per via legislativa e che ricada in una delle categorie di cui sopra, se questo problema può essere efficacemente risolto a livello europeo, se la soluzione ha un valore aggiunto per gli stati membri e i loro cittadini ed è proporzionale al problema, la Commissione Europea – il “governo” d’Europa – ha facoltà di preparare un progetto di legge.
Questo processo è lungo e spesso passano due anni da quando prende inizio a quando il progetto di legge è adottato dal collegio dei Commissari, perché tutti i servizi (direttorati generali, DG) della Commissione devono essere consultati sul testo del progetto di legge, e possono proporre modifiche.
Una volta approvato dalla Commissione, il testo viene inviato al Parlamento Europeo, che rappresenta i cittadini, e al Consiglio dell’Unione Europea, che rappresenta gli interessi degli stati membri. Nel Parlamento, la proposta di legge viene esaminata da una o più commissioni, e le viene assegnato un relatore (Rapporteur), ossia un Membro del Parlamento Europeo incaricato di coordinare la posizione del parlamento sulla proposta. Il relatore raccoglie e compila gli emendamenti in un rapporto, e questi vengono poi discussi nelle relative commissioni. Quando il rapporto viene adottato dalle relative Commissioni, può essere votato dal Parlamento in seduta plenaria, e in quella fase nuovi emendamenti possono essere proposti.
Mentre il Parlamento esamina la proposta, questa è anche inviata a un apposito gruppo di lavoro al Consiglio. Il gruppo di lavoro è composto da diplomatici professionisti provenienti dalle rappresentanze permanenti degli stati membri. Questi diplomatici esaminano la proposta di legge riga per riga, e propongono anch’essi emendamenti, fino a quando non raggiungono una posizione comune. La posizione viene comunicata a una commissione superiore – la Commissione dei Rappresentanti Permanenti (COREPER). Questa commissione a sua volta può proporre emendamenti e infine approvare la proposta. Alla fine, il testo deve essere ufficialmente approvato da tutti i ministri dei governi nazionali, che si riuniscono regolarmente al Consiglio in base ai loro dossier (agricoltura, ambiente, ecc.). I ministri adottano una posizione comune e poi esaminano la posizione del Parlamento Europeo.
Molto spesso a questo punto inizia un process chiamato “trilogo” (trilogue in inglese), che comporta una serie di incontri tra rappresentanti del Parlamento Europeo (il relatore e altri membri chiave), il Consiglio (rappresentanti dello stato membro che ha la presidenza) e la Commissione Europea, al fine di ottenere una versione di compromesso tra le tre posizioni, ossia il testo originale con gli emendamenti, e le versioni del Consiglio e del Parlamento. Quando viene raggiunto un accordo sul testo, questo viene adottato dal Consiglio, poi dal Parlamento, e infine i presidenti del Consiglio e del Parlamento firmano la versione finale che diventa legge.
Il trilogo non è una procedura obbligatoria e in teoria Consiglio e Parlamento possono inviarsi reciprocamente versioni diverse di una proposta di legge fino a tre volte, dopo di che il testo viene discusso in una “commissione di conciliazione”: praticamente un incontro a porte chiuse in cui negoziatori di tutte le parti in causa cercano di raggiungere un compromesso, oppure, se questo si rivela impossibile, la proposta di legge viene abbandonata. Anche la Commissione può decidere di ritirare una proposta di legge in qualunque momento, prima che sia stata adottata da Parlamento e Consiglio, se per esempio il testo finale devia troppo dal suo scopo originale. In generale, comunque, questo non accade.
Tutta questa procedura dura altri 1-2 anni, il che significa che dalla sua concezione fino alla eventuale adozione, una legge impiega circa 3-4 anni. Ma non siamo ancora arrivati alla fine, perché molte leggi entrano in vigore solo molto tempo dopo essere state approvate.
Esistono due tipi principali di leggi, i Regolamenti e le Direttive. I regolamenti sono leggi normali, e sono di immediata applicazione per tutti, cittadini, autorità competenti, esercizi commerciali, ecc. I regolamenti entrano generalmente in vigore poco dopo essere stati approvati. Le Direttive invece sono semplici quadri legislativi che stabiliscono standard minimi a cui le legislazioni nazionali devono adeguarsi. Per questo motivo, le Direttive hanno tempi di entrata in vigore più lunghi dei Regolamenti, in quanto richiedono che gli stati membri introducano legislazioni nazionali per adeguarsi ai nuovi standard minimi. Spesso questi periodi di transizione sono brevi (intorno ai 2 anni), ma in ogni caso questo significa un ulteriore ritardo nell’entrata in vigore della legge, che di fatto si traduce in 6-7 anni dall’inizio del suo iter. Nel caso di Direttive sul benessere degli animali da reddito, che richiedono investimenti e/o adattamenti strutturali (pensiamo all’abolizione delle gabbie standard per le galline ovaiole, o all’obbligo di tenere le scrofe in gruppo durante la gestazione), i periodi di transizione possono essere più lunghi.
Chi partecipa a questo procedimento? Le associazioni sono rappresentate?
(Andreas Erler) La stragrande maggioranza delle leggi comunitarie è adottata congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio con la cosidetta procedura legislativa ordinaria che conferisce lo stesso peso al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione.
Il Parlamento europeo può approvare o respingere una proposta legislativa della Commissione europea o proporre emendamenti alla stessa. Il Consiglio non è giuridicamente obbligato a tenere conto del parere del Parlamento sebbene, stando alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, non possa deliberare prima di averlo ricevuto.
Le organizzazioni non governative e i gruppi d’interesse sono indirettamente coinvolti nel processo legislativo con il loro coinvolgimento in consultazioni delle parti interessate e in gruppi consultivi della Commissione europea.
Il Parlamento europeo svolge un ruolo chiave per le ONG per promuovere i loro interessi e per proporre modifiche alle proposte legislative della Commissione europea.
Le ONG hanno anche la possibilità di far sentire i loro interessi nel Consiglio. Questo è fatto in collegamento con i ministeri competenti a livello nazionale, ma anche lavorando con le rappresentanze permanenti degli Stati membri presso l’Unione Europea a Bruxelles.
Purtroppo si sente poco parlare dell’Unione Europea. Lei ritiene che la legislazione europea sia stata positiva per gli animali d’allevamento? O si sarebbe potuto ottenere di più tramite i singoli parlamenti?
(Andreas Erler) L’Unione europea ha contribuito in modo fondamentale al miglioramento del benessere degli animali da allevamento emanando la più ampia legislazione correlata al mondo. Tuttavia molte specie di allevamento non sono ancora protette da una legislazione specifica e rimane ancora molto lavoro da fare. Nel mercato interno europeo l’armonizzazione della legislazione per gli animali d’allevamento è di fondamentale importanza al fine di evitare distorsioni della concorrenza e offrire parità di condizioni. La legislazione europea prevede generalmente requisiti minimi per la protezione degli animali da allevamento, ma gli Stati Membri sono autorizzati ad applicare standard più elevati.
È vero che i singoli Stati membri possono elaborare la propria legislazione, ma il grande vantaggio della legislazione europea è di poter promuovere miglioramenti per il benessere degli animali su un territorio molto più ampio.
Le sensibilità sono diverse, la legislazione unitaria. Ci sono dati sull’effettività dell’applicazione nei vari paesi europei? L’Italia è tra i virtuoso o tra i peggiori?
(Elena Nalon, Andreas Erler) Informazioni sul grado di implementazione delle leggi europee sul benessere animale negli Stati Membri possono essere ricavate da varie fonti. Gli Stati Membri devono regolarmente inviare alla Commissione rapporti in merito alla effettiva implementazione delle norme di protezione degli animali in allevamento, e devono indicare le infrazioni riscontrate durante i controlli ufficiali. Inoltre, anche la Commissione, tramite il suo apposito servizio veterinario (Direttorato F di DG SANTE), effettua un certo numero di ispezioni negli Stati Membri, alcune delle quali sono volte a verificare il grado di implementazione delle norme sul benessere animale. Un sito utile per avere tutte queste informazioni è il seguente http://www.lawyersforanimalprotection.eu/. Nel settore benessere degli animali di allevamento, l’Italia non brilla per essere ai primi posti quanto a rispetto delle normative Europee. Le recenti investigazioni da parte di varie ONG italiane negli allevamenti intensivi di suini destinati al circuito dei prosciutti crudi pregiati testimoniano una scarsa attenzione alle norme che prevedono arricchimento ambientale e divieto di mutilazioni praticate di routine (taglio della coda in particolare). L’Italia è stata anche tra gli ultimi Paesi ad adeguarsi al divieto per le gabbie di batteria convenzionali per le galline ovaiole, e ha rischiato una procedura di infrazione per questo. In ogni caso, le irregolarità di applicazione delle leggi sul benessere animale rimangono un problema diffuso in tutta Europa, e non solo in Italia.
Quali pensa saranno le ripercussioni del Brexit sulle leggi di protezione animale?
(Joe Moran) La Gran Bretagna è stata per molto tempo uno stato membro molto attivo nel proporre iniziative legislative a livello europeo.
Alcune delle norme sul benessere animale introdotte in Gran Bretagna hanno facilitato progressivamente la promulgazione di analoghe norme europee. Gli europarlamentari britannici sono stati tradizionalmente tra i difensori più accesi del benessere animale, e sono stati sempre rappresentati nell’Intergruppo1Gli intergruppi sono gruppi di lavoro tematici costituiti da europarlamentari che si interessano di argomenti specifici, in questo caso di benessere animale Sul Benessere e la Conservazione degli Animali (http://www.animalwelfareintergroup.eu/), di cui Eurogrup for Animals gestisce il segretariato. Fino ad ora, il peso politico dell Gran Bretagna in seno al Consiglio ha facilitato l’ottenimento del supporto necessario a ottenere protezione legale per gli animali.
Ad ogni modo, come già detto, i cittadini europei in generale hanno a cuore il benessere animale, e molti altri Stati Membri sono in prima linea per migliorare la legislazione. Quindi, nel momento in cui la Gran Bretagna lascerà formalmente l’Unione Europea (presumibilmente nel 2019), sicuramente se ne sentirà la mancanza, e potrebbe essere più difficile far adottare iniziative per migliorare il benessere animale. Questo non significa che il processo si arresterà. Il benessere animale è un valore troppo importante per molti altri Stati Membri, e per la maggioranza dei cittadini europei. Sicuramente con la Gran Bretagna se ne andrà un alleato della causa animale, ma siamo certi che l”Europea continuerà a guidare gli standard mondiali sul benessere animale.
Note
- 1Gli intergruppi sono gruppi di lavoro tematici costituiti da europarlamentari che si interessano di argomenti specifici, in questo caso di benessere animale
