Attuazione della direttiva 1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici

Analisi e commento

1. Premessa: il decreto legislativo 73/2005 come disciplina speciale della cattività a fini espositivi

Il decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 73 — di seguito «decreto legislativo 73/2005» — dà attuazione alla direttiva 1999/22/CE del Consiglio, del 29 marzo 1999, relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici. Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 100 del 2 maggio 2005 ed entrato in vigore il 17 maggio 2005, con tre anni di ritardo rispetto al termine di recepimento fissato dalla direttiva, esso costituisce ancora oggi, nell’ordinamento italiano, la sola disciplina organica della detenzione di animali selvatici a fini di esposizione al pubblico.

Sul piano sistematico, il decreto si colloca in una posizione peculiare rispetto alle altre discipline di settore in materia di animali. Non è una disciplina di allevamento, come il decreto legislativo 146/2001 e le discipline verticali sui polli da carne, sui suini, sui vitelli e sulle galline ovaiole; non è una disciplina di protezione della fauna selvatica in natura, come la legge 157/1992; non è una disciplina del commercio e della detenzione di specie protette, come la legge 7 febbraio 1992, n. 150. È una disciplina della cattività permanente di animali che, per definizione, appartengono a specie selvatiche, finalizzata — secondo l’art. 1 — alla conservazione della biodiversità. La tutela del benessere dei singoli animali vi compare come requisito dell’attività, non come sua finalità dichiarata.

Un chiarimento sulla legge 150/1992 è opportuno, perché il decreto vi fa rinvio in più punti. Si tratta della legge con cui l’Italia ha dato attuazione, sul piano sanzionatorio, alla Convenzione di Washington del 3 marzo 1973 sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (Convenzione sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (CITES)) e al regolamento (CE) n. 338/97: essa punisce l’importazione, l’esportazione, il commercio e la detenzione illeciti di esemplari delle specie protette. L’art. 6 della stessa legge — abrogato dal decreto legislativo 5 agosto 2022, n. 135 (art. 16), che ne ha assorbito la disciplina — vietava inoltre, per ragioni di salute e incolumità pubblica, la detenzione di esemplari vivi di mammiferi e rettili pericolosi, elencati nel decreto ministeriale 19 aprile 1996, consentendola soltanto a strutture qualificate: giardini zoologici, acquari e delfinari in possesso di una dichiarazione di idoneità (art. 6, comma 6, lettera a), circhi e mostre faunistiche dichiarati idonei dalla Prefettura (lettera b), istituzioni scientifiche iscritte nel registro tenuto dal Ministero dell’ambiente, aree protette. L’art. 4, comma 5, istituisce la Commissione scientifica CITES, organo consultivo del Ministero. Il decreto 73/2005 si innesta su questo impianto in tre punti: la licenza di giardino zoologico sostituisce la dichiarazione di idoneità dell’art. 6, comma 6, lettera a) (art. 4, comma 3); la Commissione scientifica CITES esprime il parere sulle esclusioni per non significatività (art. 2, comma 2); le sanzioni della legge 150/1992 restano applicabili in aggiunta a quelle del decreto (art. 8, comma 1).

Da questa collocazione discende l’architettura del decreto, che è quella tipica delle discipline autorizzatorie: una licenza ministeriale come titolo per l’esercizio dell’attività, un catalogo di requisiti (art. 3) specificati in allegati tecnici, un sistema di controlli e un apparato sanzionatorio amministrativo, chiuso dalla clausola di salvezza per le ipotesi di reato. Il decreto, in altri termini, non vieta la detenzione zoologica né ne interroga la legittimità: la presuppone come attività lecita e ne regola i presupposti e le condizioni di esercizio.

Il quadro sovraordinato entro cui il decreto opera si è profondamente trasformato dopo il 2005. L’art. 13 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in vigore dal 1° dicembre 2009, riconosce gli animali come «esseri senzienti» e impone all’Unione e agli Stati membri di tenere pienamente conto delle loro esigenze di benessere nella formulazione e nell’attuazione delle politiche nei settori indicati. La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha introdotto nell’art. 9 della Costituzione la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, riservando alla legge dello Stato la disciplina dei modi e delle forme di tutela degli animali. La legge 6 giugno 2025, n. 82, ha riformato il Titolo IX-bis del codice penale, oggi rubricato «Dei delitti contro gli animali», inasprendo le pene e introducendo la responsabilità amministrativa degli enti per i delitti contro gli animali, con un’esclusione — esaminata al paragrafo 17 — che interessa direttamente i giardini zoologici.

A differenza della legislazione sul benessere degli animali negli allevamenti, investita dal 2020 da un percorso di revisione, la direttiva zoo non è oggetto di alcuna iniziativa di riforma: la valutazione condotta dalla Commissione europea fra il 2015 e il 2018 ne ha confermato l’adeguatezza allo scopo, pur dando atto di un’attuazione incompleta. Il decreto legislativo 73/2005 si trova così, nel 2026, in una condizione di immobilità normativa che contrasta in modo stridente con l’evoluzione del quadro costituzionale e penale e con la crescente attenzione, scientifica e sociale, alle condizioni degli animali selvatici in cattività. È su questo scarto che si misura il presente commento, attorno a un interrogativo che ne attraversa tutte le parti: fino a che punto la conformità a requisiti amministrativi e tecnici può essere considerata sufficiente a tutelare le esigenze effettive degli animali custoditi?

2. La genesi della disciplina europea: dalla Convenzione sulla diversità biologica alla direttiva 1999/22/CE

La direttiva 1999/22/CE nasce nel solco della Convenzione sulla diversità biologica, firmata a Rio de Janeiro nel 1992 e ratificata dall’Italia con legge 14 febbraio 1994, n. 124, e in particolare del suo art. 9, dedicato alla conservazione ex situ: la conservazione di componenti della diversità biologica al di fuori dei loro habitat naturali, che la Convenzione concepisce come strumento complementare — e dichiaratamente subordinato — alla conservazione in situ delle popolazioni allo stato naturale. È in questa cornice che i giardini zoologici vengono assunti dal legislatore europeo non come luoghi di intrattenimento, ma come potenziali presidi di conservazione: una qualificazione che la direttiva presuppone più che verificare.

L’atto è di estrema brevità, undici articoli in tutto, e di struttura essenziale. L’art. 3 affida agli Stati membri il compito di assicurare che i giardini zoologici attuino misure di conservazione — ricerca, formazione, scambio di informazioni, allevamento in cattività, ripopolamento o reintroduzione —, promuovano l’educazione e la sensibilizzazione del pubblico, sistemino gli animali in condizioni che soddisfino le esigenze biologiche e di conservazione delle singole specie, prevengano le fughe e tengano registri aggiornati; gli artt. 4–6 impongono un sistema di licenze e ispezioni, con la chiusura delle strutture non conformi e un trattamento appropriato degli animali in tale evenienza.

Per scelta consapevole del legislatore del 1999, il ruolo dell’Unione nell’attuazione è ridotto al minimo: la direttiva non istituisce un comitato, non prevede obblighi di relazione periodica alla Commissione e rimette interamente agli Stati membri l’applicazione, come la stessa Commissione europea riconosce nella pagina istituzionale della Direzione generale Ambiente dedicata alla direttiva. Ne risulta una disciplina a maglie larghe, che fissa obiettivi e lascia ai legislatori nazionali la definizione degli standard tecnici; il decreto legislativo 73/2005 ha riempito questo spazio con quattro allegati, che costituiscono la parte realmente sostanziale della disciplina italiana e sui quali si concentrerà buona parte dell’analisi.

Una notazione sistematica è a questo punto necessaria, perché condiziona la lettura dell’intero decreto. La direttiva è un atto di diritto ambientale, fondato sulla conservazione della biodiversità, non un atto di diritto del benessere animale: la sua base giuridica e la sua finalità spiegano perché il benessere dei singoli animali vi compaia soltanto in termini di «esigenze biologiche e di conservazione delle singole specie» e mai come tutela dell’individuo. L’art. 3, terzo trattino, richiede infatti unicamente che gli animali siano sistemati in condizioni che soddisfino «le esigenze biologiche e di conservazione delle singole specie»: la parola «benessere» non compare. Il legislatore italiano, nel trasporre la disposizione nell’art. 3, lettera e), del decreto, ha aggiunto che le condizioni di custodia devono essere «volte a garantire il loro benessere», oltre che a soddisfare le esigenze biologiche e di conservazione. È un’aggiunta tutt’altro che irrilevante sul piano lessicale, perché introduce espressamente il benessere dell’individuo fra i requisiti dell’attività; non muta però l’impianto della disciplina, che resta orientato alla conservazione delle specie e non fornisce al benessere così enunciato parametri o indicatori propri. Il benessere entra nel decreto, per così dire, dalla porta di servizio: nominato, ma non attrezzato.

3. Struttura del decreto e stratificazione delle modifiche

Il decreto si compone di undici articoli e di quattro allegati: finalità (art. 1); definizioni e ambito di applicazione (art. 2); requisiti del giardino zoologico (art. 3); licenza (art. 4); chiusura (art. 5); controllo (art. 6); registro dei giardini zoologici (art. 7); sanzioni (art. 8); disposizioni finanziarie (art. 9); disposizioni transitorie (art. 10); disposizioni finali (art. 11). L’Allegato 1 detta le linee guida su cura, benessere, salute e igiene; l’Allegato 2 gli aspetti veterinari; l’Allegato 3 le misure di protezione e sicurezza; l’Allegato 4 la procedura per il rilascio della licenza.

Una considerazione preliminare di sistema. Il decreto legislativo 73/2005 è una disciplina delle condizioni della cattività espositiva, non una disciplina che ne interroghi la giustificazione. Tutta la sua architettura presuppone l’esistenza di un’attività legittima — l’esposizione al pubblico di animali selvatici vivi — e ne regola i presupposti. Il decreto non pone limiti al numero di specie o di esemplari detenibili, non individua specie incompatibili con la cattività, non fissa parametri dimensionali per i recinti (ad eccezione delle vasche dei tursiopi) e non disciplina la riproduzione in cattività se non in chiave di gestione genetica. I suoi standard sono standard di gestione, non di adeguatezza etologica: è questo il limite paradigmatico della disciplina.

4. Le finalità (art. 1): conservazione delle specie e benessere degli individui

L’art. 1 enuncia la finalità del decreto in termini che meritano di essere letti con attenzione: esso «detta norme in materia di giardini zoologici finalizzate a potenziarne il ruolo nella conservazione della biodiversità, allo scopo di proteggere la fauna selvatica e di salvaguardare la stessa diversità biologica». Il bene tutelato è dunque la biodiversità, declinata in specie, popolazioni ed ecosistemi; i singoli animali custoditi non vi compaiono. La norma non dice che i giardini zoologici conservano la biodiversità: dice che le norme sono finalizzate a «potenziarne il ruolo» in tale conservazione, con una formula che presuppone l’esistenza di un ruolo e si propone di accrescerlo.

Occorre allora distinguere con nettezza questo obiettivo dalla tutela del benessere degli individui. Le due esigenze possono concorrere — un animale detenuto in condizioni adeguate è anche un soggetto più idoneo a programmi riproduttivi — ma non coincidono, e possono entrare in conflitto. Un programma di conservazione ex situ può richiedere trasferimenti, separazioni di gruppi sociali, manipolazioni e interventi che incidono pesantemente sul benessere dei singoli; viceversa, condizioni di custodia ottimali per l’individuo possono non avere alcun valore conservativo se la specie non è minacciata o se la struttura non partecipa ad alcun programma coordinato. La conservazione guarda alla specie e accetta il sacrificio dell’individuo; il benessere guarda all’individuo e non conosce la specie se non come parametro delle sue esigenze.

Il rilievo non è soltanto teorico. Quando l’art. 3, lettera e), impone condizioni «volte a garantire il loro benessere ed a soddisfare le esigenze biologiche e di conservazione delle singole specie», il benessere dell’individuo e la conservazione della specie sono collocati sullo stesso piano, come requisiti concorrenti dell’attività, senza che alcuna norma del decreto stabilisca quale dei due debba prevalere in caso di conflitto. Alla luce dell’art. 13 TFUE e dell’art. 9 della Costituzione, è ragionevole — e, si ritiene, doveroso — sostenere che il benessere dell’individuo non possa essere sacrificato alla finalità conservativa oltre quanto strettamente necessario; ma si tratta di un canone interpretativo ricavato dalle fonti sovraordinate, non di una regola che il decreto contenga.

Resta infine il nodo dell’effettività della funzione conservativa. Una struttura non acquisisce un valore per la conservazione per il solo fatto di esporre specie selvatiche, né per il fatto di dichiararsi impegnata nella loro tutela: ciò che conta è la partecipazione effettiva a progetti di ricerca e conservazione e i risultati concretamente perseguiti. È su questo terreno — assai più che sulla regolarità formale della licenza — che la distanza fra la finalità dichiarata dall’art. 1 e la pratica di molte strutture può rivelarsi maggiore, e che il controllo amministrativo è chiamato a esercitare la propria funzione più delicata.

5. Definizione di giardino zoologico ed esclusioni (art. 2)

5.1 La definizione dopo il decreto legislativo 192/2006 e il decreto-legge 59/2008

L’art. 2, comma 1, nel testo risultante dalle modifiche del 2006 e del 2008, qualifica come giardino zoologico «qualsiasi struttura pubblica o privata con carattere permanente e territorialmente stabile, aperta e amministrata per il pubblico almeno sette giorni all’anno, che espone e mantiene animali vivi di specie selvatiche, anche nati e allevati in cattività, appartenenti, in particolare ma non esclusivamente, alle specie animali di cui agli allegati al regolamento (CE) n. 338/97», alla legge 157/1992 e al decreto del Presidente della Repubblica 357/1997. La definizione è volutamente ampia e merita di essere scomposta nei suoi elementi.

La soglia dei sette giorni di apertura annuale, mutuata dalla direttiva, è bassissima e ha l’effetto di attrarre nell’ambito del decreto anche strutture con un’apertura al pubblico del tutto occasionale: la permanenza della struttura, non la continuità dell’esposizione, è il criterio decisivo. Il riferimento agli animali «anche nati e allevati in cattività» chiude poi una possibile via di fuga: la nascita in cattività non determina, da sola, l’uscita dal perimetro normativo, perché l’animale resta «selvatico» in ragione dell’appartenenza alla specie e non della propria storia individuale, e un leone nato in uno zoo è, ai fini del decreto, un animale selvatico quanto uno catturato in natura. La clausola «in particolare ma non esclusivamente», infine, rende meramente esemplificativo l’elenco delle fonti richiamate e lascia alla nozione di specie selvatica un contenuto aperto, da riempire caso per caso con criteri zoologici e non con il solo rinvio agli allegati normativi.

5.2 Le esclusioni e il procedimento di «non significatività»

Il comma 2 esclude dal campo di applicazione sei categorie di strutture. Le prime tre sono i circhi, i negozi di animali e i centri dedicati alla cura della fauna selvatica previsti dalla legge 157/1992 (i centri di recupero che accolgono animali selvatici feriti o in difficoltà per reimmetterli in natura). La quarta è costituita dalle strutture che detengono uccelli e mammiferi (classi Aves e Mammalia) allevati sul territorio nazionale a fini zootecnici e agroalimentari: in sostanza, gli allevamenti, anche quando ospitino specie non domestiche. La quinta comprende le strutture scientifiche che detengono animali a scopo di ricerca, autorizzate ai sensi della disciplina sulla sperimentazione animale: il decreto richiama ancora il decreto legislativo 116/1992, oggi abrogato e sostituito dal decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 26, al quale il rinvio deve intendersi riferito. La sesta, aggiunta nel 2006, è quella delle strutture che espongono un numero di esemplari o di specie «giudicato non significativo ai fini del perseguimento delle finalità di cui all’articolo 1», da individuarsi con provvedimento del Ministero dell’ambiente, di concerto con i Ministeri della salute e delle politiche agricole, acquisito il parere della Commissione scientifica di cui all’art. 4, comma 5, della legge 150/1992, previa richiesta della struttura interessata. La legge 150/1992 è la legge che dà attuazione in Italia, sul piano sanzionatorio, alla Convenzione di Washington del 1973 sul commercio internazionale delle specie minacciate di estinzione (CITES) e che, all’art. 6 (abrogato nel 2022 e sostituito dal decreto legislativo 135/2022), vietava la detenzione di mammiferi e rettili pericolosi salvo che a strutture qualificate, fra cui i giardini zoologici; la Commissione scientifica da essa istituita è l’organo tecnico-consultivo del Ministero dell’ambiente in materia CITES, composto da esperti, chiamata qui a valutare se gli esemplari e le specie detenuti dalla struttura siano o meno rilevanti rispetto alle finalità conservative del decreto.

L’esclusione dei circhi è imposta dalla direttiva, che li esclude espressamente, ma produce una conseguenza sistematica che non va sottovalutata: gli animali selvatici detenuti nei circhi — oggetto di una disciplina propria, da ultimo orientata, con la delega legislativa in materia di spettacolo, al superamento del loro impiego — non beneficiano degli standard dell’Allegato 1, e sono dunque, paradossalmente, meno protetti sul piano delle condizioni di custodia di quelli ospitati in uno zoo. Un’osservazione analoga vale per le strutture di cura della fauna, la cui esclusione, pur ragionevole alla luce della finalità riabilitativa, le lascia prive di standard specifici di custodia.

L’esclusione per «non significatività» è la più delicata, perché è l’unica che dipenda da una valutazione discrezionale e non da una categoria. Essa non opera automaticamente: richiede un provvedimento ministeriale, su istanza della struttura, con parere della Commissione scientifica CITES. Né la struttura esclusa è per ciò solo sottratta all’ordinamento di tutela animale: resta soggetta alla legge 150/1992, al decreto legislativo 135/2022 — che per le mostre faunistiche permanenti escluse richiede, per la detenzione di specie pericolose, l’autorizzazione della Prefettura-UTG d’intesa con l’azienda sanitaria locale (art. 4, comma 3, lettera d) — e alle norme penali. L’esclusione dal decreto legislativo 73/2005 non equivale, dunque, a un’esenzione dall’intero sistema di tutela, ma a un cambio di regime: dalla licenza zoologica ai titoli ordinari, con la perdita, però, degli standard di custodia degli allegati.

Il punto è stato chiarito dal Consiglio di Stato, sezione IV, 19 febbraio 2021, n. 1490, in un caso relativo alla detenzione di un esemplare confiscato di Macaca fascicularis, specie inclusa fra gli animali pericolosi del decreto ministeriale 19 aprile 1996 nel regime, allora vigente, dell’art. 6 della legge 150/1992: per detenere animali esotici pericolosi la struttura deve acquisire la licenza di giardino zoologico oppure il provvedimento di esclusione dell’art. 2, comma 2, adottato dal Ministero dell’ambiente con i Ministeri della salute e dell’agricoltura previo parere della Commissione scientifica CITES, che verifica che il numero di esemplari o di specie detenuti non sia significativo. L’esclusione, dunque, non è una scelta della struttura ma un provvedimento ministeriale; in mancanza dell’uno o dell’altro titolo, l’attività resta priva di licenza, con le conseguenze sanzionatorie dell’art. 8, comma 1.

6. I requisiti del giardino zoologico (art. 3)

L’art. 3, comma 1, nel testo modificato dal decreto legislativo 192/2006, dispone che il giardino zoologico «deve ottenere la licenza di cui all’articolo 4 e possedere, a tale fine, i seguenti requisiti minimi volti a realizzare idonee misure di conservazione», elencati alle lettere da a) a i). L’aggettivo «minimi» non è un ornamento: la norma fissa una soglia al di sotto della quale l’attività non può essere autorizzata, non un livello ottimale che le strutture debbano tendere a raggiungere. Ne discende che la conformità ai requisiti dell’art. 3 è condizione necessaria, ma non sufficiente, per un giudizio positivo sulle condizioni degli animali.

6.1 Conservazione, formazione, educazione, gestione genetica (lettere a–d)

Le prime quattro lettere traducono fedelmente l’art. 3 della direttiva e ne riproducono la logica conservazionista. La struttura deve partecipare a ricerche scientifiche da cui risultino vantaggi per la conservazione delle specie (lettera a); partecipare a programmi di formazione nelle tecniche di conservazione o, in alternativa, scambiare informazioni sulla conservazione, sull’allevamento ex situ, sul ripopolamento o sulla reintroduzione (lettera b); promuovere e attuare programmi di educazione e sensibilizzazione del pubblico e del mondo della scuola, con informazioni sulle specie esposte, sui loro habitat, sulle possibilità e i tentativi di reinserimento in natura e sulle problematiche di conservazione (lettera c); rinnovare e arricchire il pool genetico delle popolazioni custodite ex situ attraverso piani di scambi e prestiti per riproduzione, senza ricorrere a pratiche di modificazione genetica, «fatto salvo il prelievo di animali dallo stato libero nell’ambito di specifici progetti» di salvaguardia (lettera d).

La lettera a) e la lettera b) sono formulate in termini alternativi all’interno di ciascuna lettera («partecipare … o scambiare»), sicché il requisito può essere soddisfatto anche con attività di modesto contenuto. La lettera c) è quella su cui la distanza fra lettera della norma e prassi è più visibile: la funzione educativa dichiarata deve essere sostenuta da iniziative adeguate, e alcune forme di interazione con i visitatori — presentate come educative — possono compromettere il benessere degli animali. Il contenzioso sui delfinari (cfr. paragrafo 13) ha portato questo conflitto davanti al giudice amministrativo.

La lettera d) merita una lettura particolarmente attenta. La clausola «fatto salvo il prelievo di animali dallo stato libero» ammette, sia pure nell’ambito di progetti specifici, la cattura di esemplari in natura a fini di gestione genetica delle popolazioni captive: una struttura che si dichiara presidio di conservazione può cioè, a determinate condizioni, sottrarre animali all’ambiente naturale per alimentare la propria collezione. È un’apertura che la direttiva non impone, che si pone in evidente tensione con la finalità conservativa dell’art. 1 e che rovescia il rapporto fra conservazione in situ ed ex situ voluto dalla Convenzione sulla diversità biologica.

6.2 Benessere e cura (lettere e–f)

La lettera e) impone di ospitare gli animali, in conformità alle linee guida dell’Allegato 1, «in condizioni volte a garantire il loro benessere ed a soddisfare le esigenze biologiche e di conservazione delle singole specie, provvedendo, tra l’altro, ad arricchire in modo appropriato l’ambiente delle singole aree di custodia, a seconda delle peculiarità delle specie ospitate»; la lettera f) richiede di mantenere, in conformità all’Allegato 2, «un elevato livello qualitativo nella custodia e nella cura degli animali attraverso l’attuazione di un programma articolato di trattamenti veterinari, preventivi e curativi, e fornendo una corretta alimentazione». Sono le due disposizioni in cui il benessere dell’individuo trova, nel decreto, la sua sede.

La norma non limita il benessere all’assenza di malattia: l’arricchimento ambientale è menzionato espressamente come componente del requisito, e le condizioni ambientali e comportamentali sono parte integrante degli standard. Non segue però che un recinto formalmente conforme all’Allegato 1 dimostri di per sé l’adeguatezza alle esigenze dell’animale: l’Allegato 1 non contiene parametri dimensionali, se non per i tursiopi, e rinvia a valutazioni specie-specifiche che richiedono esame caso per caso, anche alla luce delle evidenze scientifiche (cfr. paragrafo 16).

6.3 Fuga, sicurezza, registro (lettere g–i)

Le ultime tre lettere spostano l’attenzione dall’animale al contesto. La lettera g) richiede misure idonee a impedire la fuga degli animali, con una motivazione che è ecologica prima che di sicurezza — evitare minacce per le specie indigene e la diffusione di specie alloctone —; la lettera h) misure atte a garantire la sicurezza e la salvaguardia sanitaria del pubblico e degli operatori; entrambe rinviano all’Allegato 3. La lettera i) impone infine di tenere e aggiornare un registro degli esemplari di ogni specie ospitata, a disposizione dei soggetti preposti al controllo e trasmesso in copia ogni anno al Ministero dell’ambiente, fatti salvi gli obblighi del decreto ministeriale 8 gennaio 2002.

Il registro è, in realtà, assai più di un adempimento burocratico: è lo strumento di tracciabilità su cui si regge l’intero sistema del controllo, e il presupposto per verificare le movimentazioni degli esemplari fra strutture, che la normativa CITES sottopone a regole stringenti. Dove il registro è tenuto in modo lacunoso, la verifica del destino degli animali — nascite, morti, cessioni — diventa impossibile.

6.4 Il comma 1-bis e la convenzione per la chiusura (comma 2)

Il comma 1-bis, inserito nel 2006, prevede che i requisiti del comma 1 non si applichino, ai fini del rilascio della licenza, «previo parere favorevole della Commissione europea, nel caso di strutture che detengono specie animali per le quali sono previsti sistemi di registrazione e di gestione delle stesse specie che soddisfano i requisiti stabiliti al comma 1 e garantiscono la realizzazione delle finalità di cui all’articolo 1». La disposizione traspone la facoltà, prevista dall’art. 5 della direttiva, di esentare dai requisiti le strutture che aderiscono a sistemi di gestione delle specie riconosciuti; la sua applicazione concreta non risulta documentata nelle fonti consultate.

Il comma 2 subordina il rilascio della licenza alla stipula di una convenzione con strutture adeguate a mantenere gli animali in condizioni conformi al decreto in caso di chiusura. È una previsione di notevole rilievo, e per certi versi più avanzata della direttiva, che affronta il destino degli animali soltanto all’art. 6, in sede di chiusura: il legislatore italiano ha scelto di anticipare il problema al momento autorizzatorio, imponendo alla struttura di dimostrare, prima ancora di aprire, di avere un luogo dove collocare gli animali qualora dovesse chiudere.

7. Licenza, diffida, revoca e chiusura (artt. 4–5 e Allegato 4)

L’art. 4, comma 1, subordina l’esercizio dell’attività a licenza rilasciata con decreto del Ministro dell’ambiente, di concerto con i Ministri della salute e delle politiche agricole, sentita la Conferenza unificata (l’organo di raccordo fra Stato, Regioni ed enti locali istituito dall’art. 8 del decreto legislativo 281/1997, il cui parere è obbligatorio ma non vincolante), su istanza della struttura e previa verifica del possesso dei requisiti dell’art. 3, entro centottanta giorni dal ricevimento della domanda e con le modalità dell’Allegato 4. L’Allegato 4, modificato dal decreto ministeriale 18 gennaio 2006, disciplina l’istanza (ubicazione, planimetria, elenco degli animali per specie e sesso, elenco delle strutture di custodia, elenco del personale, documentazione sui requisiti), l’istruttoria con ispezione in loco ai sensi dell’art. 6 e il rilascio; la richiesta di integrazione documentale sospende i termini.

Il comma 2 prevede, con decreto adottato nelle medesime forme: la chiusura delle strutture prive di licenza (lettera a); la revoca della licenza e la chiusura, in tutto o in parte, ovvero la modifica della licenza, «previa contestazione delle irregolarità e fissazione di un termine massimo di due anni per adottare le misure necessarie», nel caso in cui il Ministero constati la sopravvenuta mancanza di uno dei requisiti o accerti gravi e reiterate irregolarità e la struttura non ottemperi nei modi e nei tempi indicati nel provvedimento di diffida (lettera b).

Il termine massimo di due anni traspone l’art. 4, paragrafo 5, della direttiva, ed è una delle disposizioni più esposte a letture distorte. Esso va inteso come termine per la regolarizzazione in vista della revoca, non come un periodo di tolleranza durante il quale la struttura sia esonerata dagli altri obblighi di protezione o sottratta alla responsabilità amministrativa e penale per le condotte frattanto tenute. Quando vi siano rischi immediati per gli animali, l’autorità non può attendere il decorso del biennio: deve valutare gli strumenti applicabili alla concreta fattispecie, a partire dai poteri di polizia veterinaria fatti salvi dall’art. 11, comma 1, e dal sequestro in sede penale.

L’art. 5 prevede che, in caso di chiusura al pubblico in tutto o in parte, il Ministero accerti che, a spese della struttura, gli animali siano mantenuti in condizioni conformi all’art. 3, comma 1, lettere da e) a i), ovvero trasferiti entro diciotto mesi dal provvedimento in altra struttura adeguata e conforme.

Il sistema della chiusura presenta una lacuna: il decreto non disciplina l’ipotesi in cui la struttura non sia in grado di sostenere i costi del mantenimento o del trasferimento, né individua un soggetto pubblico tenuto a intervenire in via sostitutiva. Per evitare questo rischio il legislatore ha previsto, all’art. 3, comma 2, che la licenza possa essere rilasciata solo se la struttura ha già stipulato una convenzione con altre strutture idonee, che si impegnano ad accogliere gli animali in caso di chiusura. La garanzia funziona però solo se la convenzione è reale e non soltanto formale: occorre che il Ministero verifichi, al momento del rilascio della licenza e poi nei controlli annuali, che le strutture convenzionate esistano ancora, abbiano spazio e competenze per le specie interessate e siano effettivamente disposte ad accoglierle.

8. Controllo e registro nazionale (artt. 6–7)

L’art. 6 affida l’attività di controllo, con cadenza almeno annuale, al Ministero dell’ambiente, che si avvale del Corpo forestale dello Stato e di medici veterinari, zoologi ed esperti di comprovata competenza da esso individuati, su indicazione anche dei Ministeri della salute e delle politiche agricole. Il riferimento al Corpo forestale, mai aggiornato, va letto alla luce del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, che ne ha disposto l’assorbimento nell’Arma dei Carabinieri; e non è privo di significato che il punto 37 della lettera H dell’Allegato 1, nella versione del 2017, menzioni già l’Arma dei Carabinieri, mentre l’articolato continua a nominare un corpo che non esiste più.

L’art. 7 istituisce presso il Ministero dell’ambiente, senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato, un registro dei giardini zoologici titolari di licenza, trasmesso alla Commissione europea con le relative variazioni. È l’unico strumento di trasparenza che il decreto conosca, ed è uno strumento povero: per previsione normativa esso registra chi ha la licenza, non come la esercita, e non contiene né gli esiti dei controlli né le eventuali diffide. Il cittadino, come l’associazione di tutela, non ha modo di sapere dal registro se una struttura licenziata sia stata trovata conforme o meno.

Due rilievi sull’effettività del controllo. Il primo riguarda la frequenza: un controllo annuale su strutture che ospitano centinaia di specie e migliaia di esemplari consente una verifica documentale e a campione, non un accertamento delle condizioni quotidiane di custodia; la valutazione del benessere richiede invece indicatori comportamentali osservati nel tempo (cfr. paragrafo 16). Il secondo riguarda la natura della verifica: l’Allegato 2 prescrive programmi, strutture e protocolli; il controllo dovrebbe accertarne l’effettiva applicazione e non la mera disponibilità astratta.

9. L’Allegato 1: cura degli animali, benessere, salute e igiene

9.1 Osservazione di routine, spazio e relazioni sociali (lettere A–B)

La lettera A apre l’allegato con le osservazioni di routine: il controllo giornaliero delle condizioni di salute da parte del personale incaricato e l’immediata cura veterinaria per qualsiasi animale in condizioni di stress, malato o ferito. Vi si aggiungono tre prescrizioni che dicono molto del modello di struttura che il legislatore aveva davanti: spettacoli, concerti ed esibizioni possono svolgersi solo in spazi lontani dai recinti e isolati acusticamente; le attrezzature da luna-park vanno collocate in aree diverse da quelle degli animali; i visitatori con mezzi privati circolano solo su percorsi prefissati. Il giardino zoologico che l’Allegato 1 presuppone è un luogo in cui l’intrattenimento convive con la custodia degli animali, e la norma si limita a tenerli a distanza.

La lettera B affronta il tema dello spazio e delle relazioni sociali, ed è qui che il metodo del decreto si rivela. I recinti e le vasche devono consentire, per spazio e arricchimento, adeguato movimento ed esercizio fisico «come richiesto per il benessere della specie di appartenenza»; devono avere dimensioni sufficienti ed essere gestiti in modo da evitare dominanze anomale e conflitti persistenti, assicurare il contenimento e prevenire parassiti e patogeni; le specie collocate in recinti adiacenti non devono interagire in modo da creare stress; le femmine gravide o con piccoli devono disporre di recinti separati, con trasferimento solo su prescrizione veterinaria. Nessuna di queste prescrizioni contiene un numero: lo spazio è «adeguato», le dimensioni «sufficienti», il parametro è «il benessere della specie».

In mezzo a queste clausole di adeguatezza spicca il punto 3, che vieta di indurre gli animali «ad assumere atteggiamenti innaturali per la specie a beneficio del piacere del pubblico». È il precetto più significativo dell’intero allegato sul piano del diritto animale, perché vieta in via generale ciò che, nel modello dello spettacolo con animali, costituisce il contenuto stesso dell’attività, e lo fa senza eccezioni e per ogni specie. La sua applicazione ai delfinari è stata poi specificata dalla lettera H (cfr. paragrafo 12), ma la regola generale resta, e andrebbe presa sul serio in ogni struttura in cui gli animali siano fatti esibire. Per contro, la formulazione dei requisiti di spazio — «come richiesto per il benessere della specie» — è priva di qualsiasi parametro, e rimette la verifica a una valutazione tecnica caso per caso che il decreto non attrezza in alcun modo.

9.2 Comfort, arricchimento e prevenzione (lettere C–E)

Le lettere C e D completano il quadro delle condizioni ambientali. Temperatura, ventilazione e luce devono essere idonee al comfort e al benessere di ogni animale di ogni specie «in qualsiasi momento della sua vita», con particolare riguardo alle femmine gravide, ai neonati e agli animali di recente introduzione, per i quali la norma riconosce che l’ambientamento «è un processo lento e graduale»; i recinti esterni devono offrire ripari dalla pioggia e dal sole. L’arricchimento ambientale, oggetto della lettera D, impone che recinti e vasche siano dotati, a seconda delle esigenze della specie, di materiali per lettiere, rami, tane, scatole-nido e, per gli animali acquatici, di piante, pietre e altre strutture idonee: non una facoltà estetica, ma una prescrizione funzionale alle esigenze della specie, che l’art. 3, lettera e), eleva a componente del requisito di benessere.

La lettera E, dedicata alla prevenzione dello stress e dei danni fisici, è in larga parte un codice di buona manutenzione: recinti, vasche e barriere in condizioni tali da non consentire rischi di ferimento, rimozione immediata dei difetti e delle piante pericolose, impianti non danneggiabili, rimozione dei rifiuti, ispezione degli alberi, divieto di fumo per lo staff, maneggiamento degli animali solo da parte di personale autorizzato e con cura. Vi è però un punto che va oltre la manutenzione: il punto 7 ammette il contatto fisico diretto fra animali e pubblico, purché avvenga «sotto il controllo del personale tecnico» e si protragga per un periodo di tempo «tale da rispettare il benessere degli animali». La norma, dunque, non vieta il contatto: lo condiziona, e lo affida alla valutazione della stessa struttura che ha interesse a offrirlo. È su questo punto che la lettera H, per i tursiopi, ha introdotto un divieto assoluto (cfr. paragrafo 12), e che il contenzioso sul nuoto con i delfini ha avuto origine.

9.3 Cibo e aspetti sanitari (lettere F–G)

Le lettere F e G chiudono l’allegato con l’alimentazione e l’igiene. Cibo e bevande devono rispondere, per valore nutritivo e quantità, alle esigenze di ogni specie e di ogni individuo, tenuto conto di condizioni fisiche, taglia, età, digiuni fisiologici, ibernazione, trattamenti e gravidanza, e devono essere offerti nel rispetto del comportamento naturale e sociale degli animali; «qualsiasi apporto di cibo e bevande da parte del pubblico» è vietato (punto 5), con una regola che, a differenza del contatto fisico, non ammette eccezioni. La lettera G detta gli standard igienici, la pulizia e il monitoraggio della qualità dell’acqua, la gestione delle malattie infettive, il drenaggio, il controllo degli animali invasivi e gli obblighi di comunicazione del personale in caso di infezioni o di inidoneità.

Letto nel suo insieme, l’Allegato 1 è un documento di buone pratiche gestionali, redatto con un linguaggio prescrittivo — «devono» — ma privo, salvo rare eccezioni, di parametri misurabili. La scelta non è neutra e produce due conseguenze. La prima è che la verifica della conformità dipende interamente dalla competenza tecnica e dalla sensibilità dell’ispettore, in assenza di soglie che consentano di dire, con certezza, che una prescrizione è stata violata. La seconda, ancora più rilevante, è che in sede sanzionatoria e penale la violazione di un precetto formulato in termini di adeguatezza è difficile da provare: dove la norma dice «sufficiente» e «adeguato», chi contesta deve dimostrare l’insufficienza e l’inadeguatezza, e la struttura ha buon gioco nell’opporre una valutazione tecnica diversa. Il decreto, in altri termini, protegge gli animali con clausole la cui applicazione è lasciata, in prima battuta, a chi li detiene.

10. L’Allegato 2: assistenza veterinaria e protocollo post mortem

L’Allegato 2 è, rispetto al primo, più concreto, perché la materia veterinaria si presta a prescrizioni verificabili. La lettera A richiede un’assistenza veterinaria di routine e un programma di cure sotto la supervisione di un veterinario esperto, esami periodici comprensivi dei controlli parassitari, medicina preventiva a intervalli regolari e un’assistenza garantita ventiquattro ore su ventiquattro per l’intera settimana; impone strutture per la cura degli animali feriti, malati o stressati e per l’allevamento artificiale, strutture per anestesia, eutanasia e risveglio, un ambiente separato per l’isolamento e il controllo dei nuovi arrivati, da tenere in osservazione per il tempo ritenuto necessario dal veterinario e dal curatore; detta infine regole sulla conservazione dei farmaci e sulla gestione delle attrezzature pericolose.

La lettera B detta il protocollo post mortem: gestione delle carcasse senza rischio di infezione, individuazione delle cause di morte, ove possibile, mediante esame autoptico eseguito da un veterinario esperto o da un patologo, disponibilità di locali idonei per gli esami e di un congelatore per la conservazione in attesa di trasferimento, rimozione delle carcasse in condizioni di sicurezza. La lettera C, aggiunta dal decreto ministeriale 28 maggio 2015, contiene le prescrizioni veterinarie specifiche per i tursiopi (cfr. paragrafo 12).

La dimensione sanitaria è una componente imprescindibile della tutela, ma non la esaurisce: un animale può essere clinicamente sano e, al tempo stesso, vivere in condizioni che ne compromettono gravemente il benessere, come le stereotipie e l’apatia degli animali in cattività dimostrano da decenni. Il benessere va dunque valutato anche attraverso indicatori comportamentali e ambientali, che l’Allegato 2 non contempla. Vi è però, in questo allegato, uno strumento potenzialmente prezioso e largamente inutilizzato: l’esame post mortem sistematico. La registrazione delle cause di morte, se resa disponibile all’autorità di controllo e letta in serie, consentirebbe di individuare pattern di mortalità riconducibili a carenze strutturali — spazi, alimentazione, gestione sociale — che la singola ispezione annuale non è in grado di cogliere. Il decreto, tuttavia, non prevede alcun obbligo di comunicazione dei dati post mortem, salvo che per i tursiopi: l’informazione esiste, ma resta nella disponibilità della struttura.

11. L’Allegato 3: protezione e sicurezza

L’Allegato 3 attua le lettere g) e h) dell’art. 3 ed è il più ampio e articolato dei quattro. Disciplina la custodia degli animali nei recinti o, per le specie non pericolose in libera circolazione, entro il perimetro della struttura (lettera A); le barriere dei recinti, con prescrizioni specifiche per gli animali che saltano, si arrampicano o scavano, e per fossati, porte e cancelli (lettera B); le barriere di separazione fra pubblico e animali, comprese le «vasche tattili» per il contatto con animali acquatici (lettera C); le recinzioni perimetrali ed elettrificate (lettera D); la segnaletica di pericolo (lettera E); le uscite (lettera F); i recinti accessibili alle automobili, con doppi cancelli, sorveglianza costante e staff armato e addestrato ad abbattere un animale «se questo salva la vita ad una persona» (lettera G); gli spostamenti degli animali dai recinti (lettera H); le fughe, con piani di emergenza e un membro dello staff sempre reperibile, dotato dell’autorità di decidere l’anestesia o l’abbattimento dell’animale fuggito «dopo aver verificato tutte le possibilità alternative alla soppressione» (lettera I); la sicurezza dei visitatori (lettera L); il pronto soccorso e gli antidoti per gli animali velenosi (lettera M).

È, non a caso, anche il più dettagliato e il più misurabile: prescrive altezze, distanze, materiali, procedure. La ragione è evidente, e istruttiva: la sicurezza del pubblico è un interesse per il quale il legislatore ha ritenuto indispensabili parametri precisi, mentre per il benessere degli animali si è accontentato di clausole di adeguatezza. Il confronto fra l’Allegato 3 e l’Allegato 1 è, in questo senso, la più chiara rappresentazione della gerarchia degli interessi che il decreto, senza dichiararla, incorpora.

Sul piano del diritto animale, due previsioni dell’allegato meritano una lettura specifica. La lettera C, punto 3, ammette le «vasche tattili» per il contatto diretto con animali acquatici, purché costruite in modo da consentire agli animali «ampi spazi ove non possono essere raggiunti dal pubblico»: la norma legittima così una pratica di interazione forzata — tipicamente con razze, stelle marine, piccoli squali — limitandosi a imporre una via di fuga, senza chiedersi se l’interazione sia compatibile con le esigenze della specie. La lettera I, punto 3, subordina invece l’abbattimento dell’animale fuggito alla verifica di tutte le alternative: è un criterio di extrema ratio che vincola la discrezionalità dell’operatore e che, in caso di abbattimento non necessario, può fondare la responsabilità per uccisione di animali ai sensi dell’art. 544-bis del codice penale.

12. I delfinari: la lettera H dell’Allegato 1 e la lettera C dell’Allegato 2

Il decreto ministeriale 28 maggio 2015 ha aggiunto all’Allegato 1 la lettera H, recante «criteri e requisiti minimi necessari per il mantenimento in cattività e per il trasporto e trasferimento di esemplari di delfini appartenenti alla specie Tursiops truncatus», e all’Allegato 2 la lettera C sugli aspetti veterinari. La materia era in precedenza disciplinata dal decreto ministeriale 6 dicembre 2001, n. 469, regolamento sul mantenimento in cattività dei tursiopi, che costituiva il parametro tecnico di riferimento anche nel procedimento penale relativo al Delfinario di Rimini (cfr. paragrafo 17). Si tratta dell’unica disciplina specie-specifica del decreto e dell’unica che contenga parametri dimensionali: il che dice, al tempo stesso, quanto il legislatore sia stato capace di fare quando ha voluto, e quanto abbia omesso di fare per tutte le altre specie.

Il punto 1 subordina il mantenimento in cattività dei tursiopi alla partecipazione a uno stud-book internazionale e a un programma di riproduzione, alla raccolta sistematica di dati comportamentali e al contributo alla conoscenza scientifica dei cetacei; il punto 2 riserva le vasche ai tursiopi. I punti da 3 a 9 disciplinano materiali, dimensioni e progettazione delle vasche con una precisione sconosciuta al resto del decreto: superficie minima di 400 metri quadrati per gruppi fino a cinque esemplari, con settore principale non inferiore a 275 e settore secondario non inferiore a 125, e ulteriori 100 metri quadrati per ogni esemplare aggiuntivo; diametro minimo di 7 metri del cerchio inscrivibile; profondità mai inferiore a 3,5 metri e di almeno 4,5 metri per metà della superficie; volume minimo di 1.600 metri cubi per gruppi fino a cinque esemplari, con ulteriori 400 per esemplare aggiuntivo.

I punti da 10 a 31 regolano vasche veterinarie, isolamento, spazio libero sovrastante, compatibilità sociale — con il divieto di tenere esemplari da soli se non per motivi sanitari —, ventilazione, illuminazione con periodi di luce e buio coincidenti con le variazioni stagionali, qualità dell’acqua (temperatura fra 10 e 28 gradi, pH fra 7,4 e 8,5, salinità, coliformi, ricircolo non superiore a cinque ore), sistemazioni alternative approvate dall’Autorità CITES e piani di emergenza che devono contemplare anche vertenze sindacali e difficoltà finanziarie. I punti da 32 a 36 disciplinano manipolazione, addestramento e dimostrazioni, e sono quelli di maggiore interesse: le dimostrazioni «devono essere basate solo sul comportamento naturale dell’animale», con un giorno a settimana esente, e l’addestramento deve avvenire con rinforzo positivo non esclusivamente alimentare e con esercizi di collaborazione. La lettera H, in sostanza, riscrive per i tursiopi il punto 3 della lettera B, e lo fa in termini operativi.

Il punto 38 vieta l’alimentazione da parte del pubblico e il contatto fisico con il pubblico, imponendo una sorveglianza continua durante le dimostrazioni; il punto 39 vieta ai visitatori l’accesso alle aree di servizio e alle vasche, «ad eccezione di quanto previsto al punto 37» — ed è questa eccezione che la vicenda del 2017 ha tentato di dilatare. I punti da 40 a 48 riguardano alimentazione e personale, il punto 49 le schede individuali, i punti da 50 a 54 il trasporto, con il divieto di permanenza nei box oltre ventiquattro ore salvo controllo veterinario e la conformità alle indicazioni International Air Transport Association (IATA). La lettera C dell’Allegato 2 impone un programma di prevenzione, esami almeno semestrali, un rapporto giornaliero sulla salute di ogni delfino, quarantena con filtraggio separato, un registro sanitario inviato mensilmente al Ministero in formato non modificabile, autopsia con notifica della morte entro ventiquattro ore e trasmissione dei risultati entro sessanta giorni: un apparato di trasparenza che, significativamente, il decreto riserva ai soli tursiopi.

Si tratta di regole puntuali e, nel contesto italiano, avanzate; la Lega Anti Vivisezione (LAV) ha definito il regolamento del 2001, da cui esse discendono, fra i più completi d’Europa. Ma sarebbe un errore concludere che il rispetto dei valori minimi equivalga, sul piano scientifico, a riprodurre l’ambiente di un cetaceo: una vasca di 400 metri quadrati è, per un animale che in natura percorre decine di chilometri al giorno in un ambiente acustico tridimensionale, uno spazio di ordine di grandezza incomparabile, e nessun parametro di qualità dell’acqua compensa l’assenza del mare. La lettera H è, nella sua stessa struttura, il riconoscimento normativo che la cattività dei tursiopi è compatibile con il decreto solo a condizioni stringenti, anche riproduttive e scientifiche (punto 1), che andrebbero lette come un limite, non come una formalità.

13. Il contenzioso sul nuoto con i delfini: decreto ministeriale 20 dicembre 2017, Tribunale amministrativo regionale del Lazio 5892/2019, Consiglio di Stato 157/2024

Il punto 37 della lettera H, nella versione del 2015, consentiva il nuoto con i delfini al solo addestratore e le immersioni a veterinario, biologo e curatore per finalità di cura e ispezione, oltre che a soggetti autorizzati per scopi scientifici. Il decreto ministeriale 20 dicembre 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 3 gennaio 2018, ha sostituito il paragrafo consentendo «l’ingresso in vasca ai soggetti che partecipano ad attività di educazione e sensibilizzazione del pubblico in materia di conservazione della biodiversità con i delfini», nell’ambito di iniziative programmate dalle strutture licenziate, a condizione che il veterinario della struttura accertasse preventivamente l’idoneità sanitaria e comportamentale dei delfini e ne monitorasse periodicamente le condizioni, con comunicazione preventiva ai Ministeri e all’Arma dei Carabinieri e decorso di trenta giorni. La veste era educativa; la sostanza, come la LAV denunciò immediatamente, era l’apertura del nuoto con i delfini a finalità commerciali.

La LAV ha impugnato la modifica, e il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione II-bis, con sentenza n. 5892/2019, depositata il 10 maggio 2019, ha annullato la previsione contestata. Il nucleo della decisione non è stato un accertamento astratto della nocività di ogni interazione fra uomo e delfino: il giudice ha censurato il percorso istruttorio seguito dal Ministero e l’insufficiente considerazione dei pareri tecnici negativi sui rischi per gli animali e per le persone, facendo leva sul principio di precauzione. Il principio di precauzione, nato per la tutela dell’ambiente e della salute, è stato qui applicato a protezione del benessere animale, con la direttiva 1999/22/CE quale parametro di legittimità dell’atto regolamentare, come è stato evidenziato in dottrina nel primo commento alla sentenza.

Il Consiglio di Stato, sezione VII, 4 gennaio 2024, n. 157, ha confermato l’esito del giudizio, respingendo l’appello e sottolineando l’insufficienza degli elementi disponibili per superare le controindicazioni emerse sul piano sanitario e del benessere animale. La dottrina ha approfondito la pronuncia in un contributo dedicato al nuoto in vasca con i delfini, leggendola alla luce dei principi di proporzionalità e di precauzione e del rapporto fra interessi economici e tutela degli animali.

Per l’analisi del decreto legislativo 73/2005, il passaggio decisivo della vicenda sta nel rapporto fra educazione e benessere. Qualificare un’attività come educativa — e dunque riconducibile all’art. 3, lettera c) — non basta a dimostrarne la compatibilità con la tutela dell’animale, che l’art. 3, lettera e), impone come requisito autonomo e concorrente: l’etichetta educativa non è una scriminante. La giurisprudenza amministrativa riconosce così che, nell’attività regolatoria, la considerazione del benessere animale deve riflettersi concretamente nell’istruttoria e nella motivazione, anche in relazione all’art. 13 TFUE, e che un’amministrazione che ignori i pareri tecnici negativi adotta un atto illegittimo. Non si deve però forzare la portata delle decisioni: il giudice amministrativo non ha vietato le dimostrazioni nei delfinari, né ha dichiarato illegittima la cattività dei tursiopi; il suo oggetto era la specifica modifica sulle interazioni in vasca, e a quella si è limitato.

14. Il regime sanzionatorio (art. 8) e le disposizioni finanziarie (art. 9)

L’art. 8, comma 1, punisce l’esercizio dell’attività senza la licenza dell’art. 4 con la sanzione amministrativa da 15.000 a 90.000 euro. La disposizione è preceduta da due clausole che ne definiscono i rapporti con le altre fonti. La prima — “salvo che il fatto costituisca reato” — rinvia alla tutela penale, esaminata al paragrafo 17: quando la condotta integra anche un reato, è la sanzione penale a prevalere. La seconda — “fatte salve le sanzioni applicabili” ai sensi di altre quattro normative — stabilisce invece un cumulo: la sanzione per l’esercizio senza licenza si aggiunge, e non si sostituisce, a quelle previste dalla legge 150/1992 per la detenzione illecita di specie protette o pericolose, dalla legge 157/1992 per la fauna selvatica autoctona, dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, in materia di abusi edilizi (per le strutture realizzate senza titolo urbanistico) e dal regio decreto 6 maggio 1940, n. 635, regolamento di esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, come modificato dal decreto del Presidente della Repubblica 311/2001, per le licenze di polizia eventualmente necessarie. Chi apre uno zoo senza licenza risponde, dunque, su più fronti contemporaneamente.

Il comma 2 punisce, fatto salvo quanto previsto dall’art. 4, comma 2, e salvo che il fatto costituisca reato, «la violazione di ogni singola condotta di cui all’articolo 3, comma 1, lettere d), e), f), g), h) ed i), e la violazione dell’obbligo di cui all’articolo 5» con la sanzione amministrativa da 1.500 a 9.000 euro.

Il sistema così disegnato ha una struttura che merita di essere letta con attenzione. Anzitutto, non tutti i requisiti dell’art. 3 sono assistiti da sanzione: le lettere a), b) e c) — ricerca, formazione, educazione, cioè proprio le funzioni che giustificano l’esistenza dell’istituto — ne sono prive, e la loro violazione rileva soltanto in sede di diffida e di revoca ai sensi dell’art. 4, comma 2. Il decreto sanziona dunque la cattiva custodia, non la mancata conservazione: occorre tenere distinto il piano delle prescrizioni necessarie al titolo autorizzatorio da quello, più ristretto, delle fattispecie assoggettate a sanzione pecuniaria. In secondo luogo, la formula «ogni singola condotta» consente il cumulo delle sanzioni per violazioni plurime, ma l’ampiezza delle lettere e) ed f) — che rinviano a interi allegati — rende incerta l’individuazione della «singola condotta», e con essa il computo. In terzo luogo, la clausola «fatto salvo quanto previsto all’articolo 4, comma 2» coordina la sanzione con la procedura di diffida: la violazione può dar luogo, cumulativamente, alla sanzione pecuniaria e alla contestazione ai fini della revoca.

Quanto all’entità, i massimi edittali — 90.000 euro per l’esercizio senza licenza, 9.000 euro per la violazione dei requisiti — vanno rapportati alla scala economica delle strutture, che per le maggiori è quella di imprese con centinaia di migliaia di visitatori l’anno. Novemila euro per la violazione dei requisiti di benessere sono, in questa prospettiva, un costo d’esercizio più che un deterrente. Il vero deterrente sarebbe la revoca della licenza, che il decreto subordina però a un procedimento con termine biennale di regolarizzazione: il sistema, in altre parole, minaccia poco e tardi.

L’art. 9 pone a carico del richiedente le spese per il rilascio della licenza e per i controlli, secondo tariffe calcolate sul costo effettivo del servizio e aggiornate ogni due anni, determinate con decreto ministeriale 30 dicembre 2008, con riassegnazione delle somme al Ministero dell’ambiente per il finanziamento delle attività di licenza e controllo. Il meccanismo risponde al principio, condivisibile, secondo cui il costo della vigilanza grava sull’attività vigilata; la sua efficacia dipende, però, dal fatto che i controlli siano effettivamente svolti.

15. L’effettività della disciplina: la valutazione della Commissione europea e i limiti del controllo

Con il documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2018) 455 final del 6 novembre 2018 (Evaluation of Council Directive 1999/22/EC – Zoos Directive), la Commissione europea ha concluso la valutazione della direttiva avviata nel 2015, ritenendola complessivamente idonea alle proprie finalità («fit for purpose»), pur rilevando che i progressi verso gli obiettivi restano incompleti e che il pieno potenziale della direttiva dipende da una migliore attuazione da parte degli Stati membri. La valutazione ha riguardato in particolare l’efficacia dei sistemi di licenza e ispezione e il contributo conservativo delle strutture. A sostegno dell’attuazione la Commissione aveva già pubblicato, il 22 luglio 2015, un documento di buone pratiche, tradotto in tutte le lingue dell’Unione e di natura orientativa, elaborato all’esito di un processo consultivo avviato nel 2013 con rappresentanti degli Stati membri, dell’European Association of Zoos and Aquaria e della Born Free Foundation; ha poi promosso incontri, formazione pilota e scambi fra pari. Si tratta di strumenti di accompagnamento, non di enforcement: la direttiva, come si è detto, non attribuisce alla Commissione alcun potere di vigilanza diretta.

Il documento di buone pratiche era, a sua volta, la risposta — così lo ha presentato la coalizione ENDCAP — alle criticità emerse dall’EU Zoo Inquiry, l’indagine condotta nel 2011 dalla Born Free Foundation con la stessa coalizione su un campione di strutture in venti Stati membri. Per l’Italia, l’indagine — che ha esaminato venticinque strutture selezionate casualmente — riportava che, a fronte di sessantotto strutture tenute alla licenza e diciannove esentate, soltanto cinque avevano ottenuto la licenza mentre oltre sessanta risultavano operative senza; segnalava inoltre che non erano stati individuati criteri o procedure ispettive specifici, che l’autorità stessa riteneva necessaria una formazione aggiuntiva per gli ispettori, che il coinvolgimento di tre Ministeri creava problemi di coordinamento, e che la Commissione europea aveva aperto nei confronti dell’Italia la procedura d’infrazione n. 2007/2179, della quale il rapporto non precisa l’oggetto. Sono dati risalenti e di fonte associativa, che non possono essere assunti come rappresentativi della situazione attuale; documentano però che, a sei anni dall’entrata in vigore, il sistema della licenza era largamente inattuato.

I dati ufficiali oggi disponibili confermano questa lettura per la fase iniziale e consentono di aggiornarla. L’elenco delle strutture licenziate pubblicato dal Ministero dell’ambiente, aggiornato a ottobre 2025, comprende trentasette licenze ministeriali, cui si aggiunge una struttura autorizzata dalla Regione autonoma Valle d’Aosta ai sensi della legge regionale 34/2006. Poiché ogni licenza reca la data del decreto o della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, l’elenco consente di ricostruire l’andamento dell’attuazione. Le prime due licenze risalgono al 2009 — la più antica è del 17 giugno 2009 — cioè a oltre quattro anni dall’entrata in vigore del decreto; alla fine del 2011 le licenze erano otto, dato coerente con le cinque censite dall’indagine Born Free a metà di quell’anno; sono salite a diciannove alla fine del 2014 e a ventisette alla fine del 2016, anni in cui si concentra oltre un terzo dei rilasci; da allora il flusso si è quasi arrestato, con dieci licenze in nove anni e nessun rilascio nel 2018, nel 2020, nel 2024 e nel 2025. Una delle strutture in elenco, che aveva presentato istanza il 14 novembre 2005, ha ottenuto la licenza con decreto del 10 ottobre 2016, undici anni dopo. Non esistono, invece, serie pubblicate sui controlli effettuati, sulle diffide e sui provvedimenti di esclusione: l’unico indicatore ufficiale dell’attuazione è il numero delle licenze. Il confronto con le sessantotto strutture che l’indagine del 2011 riteneva tenute alla licenza non è possibile in termini rigorosi, perché i perimetri non coincidono e perché il Ministero non pubblica l’elenco delle strutture escluse ai sensi dell’art. 2, comma 2, né quello delle istanze respinte; esso suggerisce però che una parte delle strutture che espongono animali selvatici operi oggi nel regime delle mostre faunistiche, al di fuori degli standard degli allegati. Con circolare del 27 ottobre 2020 il Ministero ha del resto dovuto ribadire alle amministrazioni locali e al Raggruppamento Carabinieri CITES che l’esposizione al pubblico di animali selvatici per almeno sette giorni l’anno, senza licenza né provvedimento di esclusione, costituisce esercizio abusivo sanzionato ai sensi dell’art. 8, e che il provvedimento di esclusione deve essere aggiornato a ogni variazione della collezione: un richiamo che, quindici anni dopo il decreto, dice molto sullo stato della sua applicazione.

La valutazione europea non è, dunque, una bocciatura della direttiva, e le criticità applicative vanno tenute distinte dagli interrogativi, diversi e più radicali, sulla sufficienza degli standard per determinate specie. Né la valutazione del 2018 né l’indagine del 2011 consentono di quantificare le violazioni o i controlli effettuati oggi in Italia: in assenza di dati pubblicati, non si formulano stime. Il punto è, semmai, che tali dati non sono accessibili: il registro dell’art. 7 e l’elenco ministeriale indicano chi ha la licenza, non come la esercita; gli esiti dei controlli annuali non sono pubblicati e il decreto non prevede alcuna relazione periodica sull’attività ispettiva, sicché la trasparenza del sistema è inferiore a quella delle discipline di allevamento, che almeno prevedono relazioni annuali alla Commissione. Le raccomandazioni dell’EU Zoo Inquiry — standard specie-specifici fondati su evidenze scientifiche, indicatori di benessere, eliminazione graduale delle specie non adatte alla cattività, un ispettorato centralizzato con procedure standard — restano, a quindici anni di distanza, un programma di riforma non attuato.

Il limite strutturale del controllo è già stato indicato (cfr. paragrafo 8) e qui si ricompone: la verifica annuale di requisiti formulati in termini di adeguatezza, affidata a esperti individuati dal Ministero e per la quale non risultano pubblicati criteri o procedure standardizzati, non consente di accertare le condizioni quotidiane di custodia né di rilevare indicatori comportamentali che richiedono osservazione protratta. Il contenzioso sui delfinari e il caso Rimini (cfr. paragrafo 17) lo confermano nel modo più eloquente: nei casi documentati, l’accertamento delle carenze è avvenuto per iniziativa delle associazioni di tutela e in sede giurisdizionale, non attraverso il controllo amministrativo ordinario, che pure esisteva e avrebbe dovuto intercettarle.

16. Il problema strutturale: le evidenze scientifiche sulla cattività

Tutto il decreto legislativo 73/2005 riposa su una premessa non dichiarata: che la cattività di animali selvatici sia compatibile con il loro benessere, purché siano rispettate le condizioni degli allegati. È una premessa che la letteratura scientifica consente di sottoporre a verifica, a patto di leggerla con il rigore che la materia richiede, distinguendo ciò che gli studi dimostrano da ciò che non dimostrano.

Gli studi scientifici in materia — la correlazione fra ampiezza degli spostamenti naturali della specie, stereotipie e mortalità infantile nei carnivori in cattività rilevata in uno studio pubblicato su Nature nel 2003; le modificazioni comportamentali indotte dalla presenza dei visitatori nel 90,9% delle specie di mammiferi e nel 60% delle specie di pesci esaminate documentate in uno studio pubblicato su Animals nel 2020; l’aumento dell’inattività e la riduzione dei comportamenti specie-specifici nei felidi osservati in un parco italiano riscontrati in uno studio pubblicato su Zoo Biology nel 2023 — convergono su un punto: il benessere degli animali in cattività va valutato attraverso indicatori specie-specifici e individuali — stereotipie, inattività, risposte alla presenza del pubblico, mortalità — e, per talune specie, la premessa stessa della compatibilità fra cattività e benessere è messa seriamente in discussione. Non fondano, è bene ribadirlo, un giudizio scientifico generale di incompatibilità di tutti gli zoo con il benessere animale. Ma sul piano normativo la conseguenza è netta: l’Allegato 1, privo di indicatori e di parametri, non è lo strumento con cui una simile valutazione possa essere condotta. La conformità all’allegato è il punto di partenza dell’analisi, non il suo esito; e un decreto che si accontenta della conformità rinuncia, per scelta, a sapere come stanno gli animali.

Il decreto, come si è detto, non individua specie incompatibili con la cattività. Eppure la lettera H sui tursiopi dimostra che il legislatore è perfettamente in grado, quando lo vuole, di dettare per una specie condizioni stringenti e parametri dimensionali, e persino di subordinarne la detenzione a condizioni riproduttive e scientifiche. L’estensione di questo metodo alle altre specie per le quali la letteratura segnala criticità analoghe — i grandi carnivori ad ampio raggio, gli elefanti, i primati — è la direzione in cui una revisione degli allegati, possibile ai sensi dell’art. 11, comma 3, senza alcuna modifica legislativa, potrebbe muovere da subito. Che non lo abbia fatto in vent’anni non dipende da un limite dello strumento, ma da una scelta.

17. Il rapporto con la tutela penale del codice penale: la clausola di salvezza e l’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale

Il rapporto fra il decreto legislativo 73/2005 e la tutela penale generale degli animali è enunciato dalla clausola di salvezza «salvo che il fatto costituisca reato», posta in apertura di entrambi i commi dell’art. 8 del decreto. Le fattispecie astrattamente richiamate dalla clausola sono, principalmente, quelle degli artt. 544-bis (uccisione di animali), 544-ter (maltrattamento di animali) e 727 (abbandono e detenzione di animali in condizioni incompatibili con la loro natura) del codice penale.

L’effettività di tale rinvio è tuttavia potenzialmente ridotta dall’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, ai sensi del quale le disposizioni del Titolo IX-bis del libro secondo del codice penale non si applicano «ai casi previsti dalle leggi speciali in materia di caccia, di pesca, di allevamento, di trasporto, di macellazione degli animali, di sperimentazione scientifica sugli stessi, di attività circense, di giardini zoologici, nonché dalle altre leggi speciali in materia di animali». I giardini zoologici sono dunque espressamente nominati, e il decreto legislativo 73/2005 è la legge speciale cui l’art. 19-ter rinvia. Si configura così, sul piano sistematico, una tensione interna all’ordinamento: la clausola di salvezza dell’art. 8 del decreto presuppone l’applicabilità delle fattispecie penali a condotte tenute nell’esercizio dell’attività zoologica, mentre l’art. 19-ter esclude quelle del Titolo IX-bis (artt. 544-bis ss.) proprio in ragione del loro inserimento in un’attività disciplinata da legge speciale. Tale tensione è stata gradualmente sciolta dalla giurisprudenza di legittimità, che ha ridimensionato in via interpretativa la portata scriminante dell’art. 19-ter.

La Corte di cassazione, sezione III penale, 14 dicembre 2018 (dep. 29 aprile 2019), n. 17691, ne ha fornito l’inquadramento dogmatico più nitido, in un passaggio della motivazione che merita di essere riportato per esteso: «La tesi posta a monte delle doglianze difensive si fonda su un’erronea lettura di tale disposizione che gli imputati considerano una sorta di zona franca volta a garantire agli esercenti le attività ivi menzionate, fra cui è compresa la pesca, di commettere impunemente i reati disciplinati dal citato titolo IX-bis, mentre, al contrario, tale disposizione altro non è se non l’esplicitazione del principio di specialità di cui all’art. 15 e della scriminante dell’esercizio di un diritto di cui all’art. 51 c.p. Come osservato in dottrina, infatti, la ratio ispiratrice della norma è quella di escludere l’applicabilità delle norme penali poste a tutela degli animali con riferimento ad attività obiettivamente lesive della loro vita o salute a condizione che siano svolte nel rispetto delle normative speciali che le disciplinano perché considerate socialmente adeguate al consesso umano. Uniformandosi a tale interpretazione la giurisprudenza ha pertanto univocamente affermato che la scriminante trova il proprio limite applicativo nella funzionalità della condotta posta in essere rispetto agli scopi e alle ragioni posti a base della normativa speciale: dette attività, segnatamente contemplate dalla suddetta norma di coordinamento, devono essere svolte, per potere essere esentate da sanzione penale, nell’ambito della normativa speciale stessa ed ogni comportamento che esuli da tale ambito è suscettibile di essere penalmente valutato (cfr., con riferimento all’attività circense, Sez. 3, n. 11606 del 06/03/2012, Rv. 252251; nonché Sez. 3, n. 40751 del 05/03/2015 – dep. 12/10/2015, PG in proc. Bertoldi, Rv. 265164, secondo cui in forza della previsione dell’art. 19-ter disp. att. c.p. il reato di cui all’art. 544-ter c.p. e le altre disposizioni del titolo 9-bis, libro secondo, del c.p. non si applicano ai casi previsti in materia di caccia ed alle ulteriori attività ivi menzionate, se svolte nel rispetto della normativa di settore)».

La stessa pronuncia formula, con particolare incisività, il limite applicativo dell’esimente: «non è sufficiente che l’ordinamento attribuisca all’agente un diritto, ma è necessario che ne consenta l’esercizio proprio con l’attività e le modalità che altrimenti costituirebbero reato».

L’orientamento era stato anticipato, proprio con riferimento a un’attività contigua ai giardini zoologici e anch’essa menzionata dall’art. 19-ter, dalla Corte di cassazione, sezione III penale, 6 marzo 2012 (dep. 26 marzo 2012), n. 11606, che, annullando l’assoluzione del titolare di un circo, ha affermato che l’art. 19-ter «non esclude in ogni caso l’applicabilità delle disposizioni del Titolo IX-bis», ma si riferisce «esclusivamente a quelle [attività] svolte nel rispetto delle normative speciali che espressamente le disciplinano», sicché «ogni comportamento che esuli da tale ambito è suscettibile di essere penalmente valutato». Nella medesima direzione, Corte di cassazione, sezione III penale, 24 giugno 2015, n. 38789 (caso «mucca Doris»), secondo cui «un animale destinato alla macellazione soggiace alla disciplina di settore sin tanto che risultino rispettate le condizioni ivi stabilite, mentre al di fuori di tale contesto, risulta applicabile la disposizione di cui all’art. 544-ter c.p.». L’orientamento è oggi consolidato.

Un’altra sentenza rilevante sul rapporto fra disposizioni speciali e gli artt. 544-bis e 544-ter del codice penale è la decisione della Corte d’Appello di Brescia, sezione I, 23 febbraio 2016, n. 597 (c.d. sentenza Green Hill), pronunciata nell’ambito del noto caso dell’allevamento di cani beagle destinati alla sperimentazione, in cui la Corte territoriale ha confermato in appello la condanna per maltrattamento degli operatori e dei vertici dello stabilimento. Pur trattandosi di vicenda relativa alla sperimentazione (e dunque tecnicamente diversa dalla custodia a fini espositivi disciplinata dal decreto legislativo 73/2005), la pronuncia è particolarmente significativa perché applica l’art. 544-ter del codice penale a un’attività rientrante nel novero di quelle ordinariamente coperte dall’esclusione dell’art. 19-ter, individuandone i limiti operativi in coerenza con il principio di specialità sopra esposto.

Trasposto alla specifica disciplina dei giardini zoologici, il principio si formula nei termini seguenti: la causa di non punibilità prevista per l’attività zoologica opera nei limiti in cui le condotte rispettino le prescrizioni dell’art. 3 e degli Allegati 1, 2 e 3 del decreto legislativo 73/2005 (osservazione giornaliera e immediata cura veterinaria degli animali in condizioni di stress, malati o feriti; recinti e vasche che consentano adeguato movimento ed esercizio fisico; divieto di indurre gli animali ad atteggiamenti innaturali a beneficio del pubblico; arricchimento ambientale; condizioni di temperatura, ventilazione e luce idonee; alimentazione rispondente alle esigenze di specie e di individuo; assistenza veterinaria continua; per i tursiopi, i parametri dimensionali e gestionali della lettera H); il loro superamento riapre lo spazio della qualificazione penale ex art. 544-ter del codice penale, fermo restando che l’art. 727, estraneo al Titolo IX-bis, non è coperto dall’art. 19-ter. Vi è però una differenza rispetto al caso circense che la stessa Cassazione del 2012 aveva colto: per i circhi l’insieme delle disposizioni speciali risulta «frammentario e, per quel che qui interessa, sicuramente inidoneo a delineare l’attività circense nel suo complesso», sicché lo spazio coperto dalla scriminante è ridotto; per i giardini zoologici esiste invece una disciplina organica, e la scriminante copre tutto ciò che vi è conforme. Ne discende che, per gli zoo, la questione penale si sposta sull’interpretazione delle clausole di adeguatezza dell’Allegato 1: una condotta è «nel rispetto» della normativa speciale soltanto se soddisfa in concreto le esigenze della specie, non se si limita a non violare un parametro misurabile.

Sul piano della condotta penalmente rilevante, la giurisprudenza ha precisato che il reato di maltrattamento ex art. 544-ter del codice penale non richiede la produzione di lesioni fisiche, essendo sufficiente aver cagionato «sofferenze di carattere ambientale, comportamentale, etologico o logistico, comunque capace di produrre nocumento agli animali, in quanto esseri senzienti» (Cass. 38789/2015), e che l’esposizione degli animali a «condizioni insopportabili per le loro attitudini etologiche, ovverosia incompatibili con il comportamento proprio della specie di appartenenza, così come ricostruito dalle scienze naturali» integra di per sé la fattispecie (Cass. 17691/2019, che richiama Cass. n. 5979 del 13/12/2012). Le formule sono di particolare rilevanza per il decreto legislativo 73/2005, atteso che l’art. 3 e gli allegati configurano un sistema di regole che dovrebbe essere orientato al rispetto delle esigenze fisiologiche ed etologiche delle specie ospitate, ma che — proprio sul piano etologico — è formulato in termini di adeguatezza, privo di parametri e di indicatori, e che le evidenze scientifiche esaminate al paragrafo 16 mettono in discussione per talune specie.

Una pronuncia di legittimità di particolare rilievo per gli animali selvatici detenuti in cattività è Corte di cassazione, sezione V penale, 11 aprile 2022, n. 20221, che ha stabilito il principio secondo cui «la detenzione di uccelli in gabbie talmente piccole da cagionare il danneggiamento e l’avulsione del piumaggio, ed il loro impiego nell’attività venatoria quali richiami vivi, fuori dai casi e dai modi consentiti dagli artt. 4 e 5 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, costituiscono sevizie insopportabili per le caratteristiche etologiche dell’avifauna, tali da integrare non già la contravvenzione di cui all’art. 727 cod. pen., ma il delitto di maltrattamento di animali di cui all’art. 544-ter cod. pen.». Il principio è di diretto significato per i giardini zoologici, che ospitano avifauna e, più in generale, animali selvatici la cui detenzione è anch’essa consentita «nei casi e nei modi» stabiliti da una legge speciale: la detenzione di animali in spazi gravemente incompatibili con le esigenze etologiche della specie — recinti e voliere insufficienti, assenza di arricchimenti, impossibilità di esprimere comportamenti specie-specifici quali il volo, il nuoto, l’esplorazione, le relazioni sociali — integra il delitto di cui all’art. 544-ter e non la mera contravvenzione di cui all’art. 727.

Una vicenda di particolare rilievo per l’attività di controllo prevista dall’art. 6 del decreto legislativo 73/2005 è quella del macello Italcarni di Ghedi (BS), chiuso nel 2016 dopo un’inchiesta della Procura di Brescia che vi aveva documentato, fra l’altro, animali trascinati con catene. Con sentenza n. 233 del 13 febbraio 2017, resa in rito abbreviato, il giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Brescia ha condannato a due anni di reclusione per maltrattamento di animali (art. 544-ter c.p., in forma omissiva ex art. 40, comma 2, c.p.) e per falso ideologico uno dei due veterinari della ASL di Brescia addetti al macello; l’altro veterinario è stato assolto dal maltrattamento per non avere commesso il fatto e condannato per il falso e per minaccia a pubblico ufficiale, mentre la posizione dell’amministratore era stata definita con patteggiamento. Nel marzo 2019 la Corte d’appello di Brescia ha confermato la condanna per maltrattamento e falso del primo veterinario. Il giudice ha escluso che l’art. 19-ter disp. coord. c.p. coprisse i fatti, perché la macellazione è sottratta al Titolo IX-bis solo se svolta nel rispetto della normativa di settore, e ha fondato la responsabilità del veterinario sull’art. 5 del regolamento (CE) n. 854/2004, che gli affida compiti ispettivi anche sul benessere degli animali: la norma costituisce a suo carico «una posizione di garanzia a fronte della quale lo stesso ha l’obbligo di intervenire in presenza di condotte da parte dei dipendenti che gestiscano gli animali in modo non corretto». Se ne può trarre una regola di portata generale, che si estende ai medici veterinari, agli zoologi e agli esperti di cui il Ministero dell’ambiente si avvale nell’attività di controllo prevista dall’art. 6, nonché — con riferimento ai delfinari — al medico veterinario della struttura cui la lettera C dell’Allegato 2 affida il programma sanitario e il registro dei tursiopi: ove essi accertino condotte di maltrattamento o condizioni di custodia incompatibili con la natura degli animali, sussiste in capo ad essi un obbligo di garanzia ex art. 40, comma 2, del codice penale che si traduce nel dovere di intervenire — segnatamente attraverso la trasmissione degli atti all’autorità giudiziaria penale ai sensi dell’art. 331 del codice di procedura penale — e la cui violazione può dar luogo, in linea di principio, a responsabilità per omissione.

Una pronuncia di merito di particolare interesse sul piano dottrinale è quella del Tribunale di Ravenna, sentenza n. 231 del 2011, che la dottrina riporta in questi termini: «non essendo sufficiente a giustificare uno stato di necessità il conflitto dell’interesse dell’animale con beni giuridici meno garantiti dall’ordinamento, in particolare penale, anche considerato che “il sentimento per gli animali” appare bene del tutto prevalente rispetto alla semplice “proprietà”, come testimoniato dalla maggiore gravità riconosciuta dall’ordinamento alla fattispecie di cui all’articolo 544-ter c.p., rispetto a quella di cui all’articolo 638 c.p. […] deve ritenersi che le norme di cui al titolo libro II capo III titolo IX-bis c.p. e l’art. 727 c.p. siano attualmente posti a tutela di più beni giuridici diversi, che in prima battuta riguardano i sentimenti e la socialità degli esseri umani, ma in seconda battuta sono identificabili in un punto subordinato ed embrionale statuto dei diritti degli animali, una tutela riconosciuta all’animale come essere vivente in sé» (il passo è riportato da M. Santoloci, C. Campanaro, Tutela giuridica degli animali. Aspetti sostanziali e procedurali, Diritto all’Ambiente Edizioni, 2013, e ripreso da P. Sobbrio, M. Pettorali, Gli animali da produzione alimentare come esseri senzienti. Considerazioni giuridiche e veterinarie, Key Editore, 2018). La pronuncia è significativa perché chiarisce, sul piano dogmatico, la gerarchia dei beni giuridici nel conflitto fra l’interesse proprietario del gestore della struttura e la tutela dell’animale, indicando la prevalenza della seconda; e perché — già nel 2011, oltre un decennio prima della riforma costituzionale e della legge Brambilla — individua nel sistema della tutela penale degli animali un «embrionale statuto dei diritti degli animali», anticipando la traiettoria evolutiva che le riforme del 2022 e del 2025 hanno poi consacrato.

Un ulteriore profilo merita di essere segnalato. L’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale esclude espressamente l’applicazione delle sole «disposizioni del titolo IX-bis del libro secondo del codice penale» — cioè dei delitti di cui agli artt. 544-bis e seguenti — alle attività ivi menzionate. La contravvenzione di cui all’art. 727, comma 2, del codice penale («chiunque detiene animali in condizioni incompatibili con la loro natura, e produttive di gravi sofferenze»), che è collocata nel libro terzo del codice penale e non nel titolo IX-bis del libro secondo, non rientra nell’esclusione e resta dunque integralmente applicabile alle condotte poste in essere nell’ambito dei giardini zoologici. La sentenza della Corte di cassazione, sezione III penale, 12 giugno 2025 (dep. 8 settembre 2025), n. 30398, in tema di alimentazione dei suini, ne offre la conferma operativa con un principio di diretta applicabilità anche agli animali selvatici in cattività: «Ai fini della configurabilità del reato di cui all’art. 727 cod. pen., la detenzione di animali in condizioni produttive di gravi sofferenze consiste non solo in quella che può determinare un vero e proprio processo patologico nell’animale, ma anche in quella che produce meri patimenti». La qualificazione delle «gravi sofferenze» rilevante ai fini dell’art. 727, comma 2, comprende dunque anche i meri patimenti, senza necessità di un quadro patologico conclamato, e si misura sul rispetto della normativa di settore; per animali selvatici detenuti in cattività, la nozione di condizioni «incompatibili con la loro natura» è il terreno sul quale le evidenze scientifiche del paragrafo 16 possono assumere un rilievo probatorio diretto.

Sul versante dell’art. 727, comma 2, del codice penale, la Corte di cassazione, sezione III penale, 13 aprile 2007, n. 15061, aveva già enunciato un criterio generalizzabile: «costituisce incrudelimento senza necessità […] ogni comportamento produttivo nell’animale di sofferenze che non trovino giustificazione nell’insuperabile esigenza di tutela non altrimenti realizzabile di valori giuridicamente apprezzabili». Trasposto ai giardini zoologici, il criterio impone di valutare se le sofferenze inflitte dalle pratiche espositive — recinti e vasche inadeguati alle esigenze di movimento della specie, isolamento di animali sociali, dimostrazioni e interazioni con il pubblico che inducano comportamenti innaturali, omessa cura di animali in condizioni di stress — trovino una giustificazione qualificabile come «insuperabile esigenza» ovvero costituiscano mere convenienze espositive e commerciali cui sono disponibili alternative meno lesive (a tal proposito basterà richiamare i parametri della lettera H per i tursiopi e le raccomandazioni dell’EU Zoo Inquiry su standard specie-specifici, indicatori di benessere ed eliminazione graduale delle specie non adatte alla cattività); nel secondo caso si riapre la qualificazione penale ex art. 727, comma 2, del codice penale.

In questo quadro si inserisce, con vocazione potenzialmente innovativa, la legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. Legge Brambilla), che ha modificato il Titolo IX-bis del codice penale, ridenominandolo da «delitti contro il sentimento per gli animali» a «delitti contro gli animali» e segnando uno spostamento del bene giuridico protetto verso l’animale in quanto tale. La portata effettiva della riforma del 2025 si misura, tuttavia, proprio sull’art. 19-ter — che la legge n. 82/2025 non ha né abrogato né modificato. È un punto che la dottrina ha colto con chiarezza: di certo, l’ostacolo al riconoscimento di una completa tutela in capo agli animali continua ad essere la perdurante vigenza dell’art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice penale, che codifica una serie di ambiti in cui la violazione del Titolo IX-bis viene ad essere «giustificata» dall’ordinamento in base alla scriminante dell’esercizio del diritto (art. 51 del codice penale), e si tratta delle non poche aree, normate da leggi speciali, della caccia, pesca, allevamento, trasporto, macellazione, sperimentazione scientifica, attività circense, giardini zoologici.

Per i giardini zoologici la riforma presenta, inoltre, una specificità che non ha eguali negli altri settori. La legge 82/2025 ha introdotto nel decreto legislativo 231/2001 l’art. 25-undevicies, che estende agli enti la responsabilità per i delitti degli artt. 544-bis, 544-ter, 544-quater, 544-quinquies e 638 del codice penale, con sanzione pecuniaria fino a cinquecento quote e sanzioni interdittive fino a due anni; il comma 3 dispone però che tale responsabilità non si applica «ai casi previsti dall’articolo 19-ter». Per i giardini zoologici gestiti in forma societaria ne deriva un’esclusione che va letta con lo stesso criterio elaborato dalla Cassazione per la persona fisica: la responsabilità dell’ente è esclusa per le condotte conformi alla disciplina speciale, non per quelle che la violano. Una lettura che estendesse l’esclusione a ogni condotta tenuta nell’esercizio dell’attività licenziata svuoterebbe la clausola di salvezza dell’art. 8 del decreto, contrasterebbe con l’orientamento consolidato e finirebbe per riservare agli enti che gestiscono zoo un’immunità che il legislatore del 2025 ha negato a tutti gli altri. Il punto è, allo stato, privo di riscontri giurisprudenziali.

Indicazioni di come la giurisprudenza di merito stia continuando a sciogliere la tensione fra legge speciale e tutela penale si rinvengono in due recenti pronunce, provenienti da tribunali diversi, riferite ad allevamenti intensivi di suini ma con principi pienamente trasferibili ai giardini zoologici, perché costruiti sull’art. 19-ter e non sulla specifica disciplina di settore. La prima è la sentenza del Tribunale di Mantova, sezione penale, 24 novembre 2025, n. 1134, che ha condannato per maltrattamento ex art. 544-ter del codice penale un dipendente di un allevamento per calci, lanci e trascinamenti sistematici dei suini, qualificati come «sevizie» perché «connotate da una violenza gratuita, del tutto esorbitante rispetto a qualsiasi esigenza funzionale dell’allevamento e comunque non necessaria né proporzionata». Il passaggio decisivo è dedicato all’art. 19-ter, che secondo il Tribunale «non introduce una causa di esclusione della punibilità per le attività zootecniche in quanto tali, ma delimita l’area delle condotte consentite alle sole pratiche svolte nel rispetto delle normative di settore». Una seconda pronuncia di analogo segno è stata resa dal Tribunale di Reggio Emilia con sentenza del 16 gennaio 2026, che ha condannato ex art. 544-ter tre soggetti — un lavoratore, un socio amministratore e un socio dell’azienda — per violenze fisiche sugli animali e per abbattimenti d’emergenza eseguiti in violazione della normativa di settore, disponendo altresì la sospensione per sei mesi delle attività: ciò che eccede le modalità prescritte dalla legge speciale integra il reato di maltrattamento. Sebbene si tratti di pronunce di primo grado, il principio è strutturalmente applicabile a tutto il campo applicativo del decreto legislativo 73/2005, e non dipende dalla riforma Brambilla, ma da una lettura sistematica dell’art. 19-ter che già la legislazione vigente consentiva.

Sul terreno specifico dei giardini zoologici, la vicenda del Delfinario di Rimini conferma l’operatività del principio, e costituisce il primo caso in Italia — e, secondo le cronache, in Europa — di condanna definitiva per maltrattamento di delfini detenuti in una struttura licenziata. La Corte di cassazione, sezione III penale, 27 marzo 2014 (dep. 24 settembre 2014), n. 39159, intervenendo nella fase cautelare relativa al sequestro di quattro delfini, ha ritenuto che la collocazione di animali in ambienti inadatti per dimensioni, salubrità e condizioni tecniche — valutate alla stregua della normativa tecnica allora vigente per i tursiopi, il decreto ministeriale 469/2001 — integri la sottoposizione a comportamenti insopportabili per le caratteristiche etologiche dell’animale, punita dall’art. 544-ter del codice penale come maltrattamento, e non la sola contravvenzione dell’art. 727; la qualificazione come delitto, anziché come contravvenzione, è stata criticata dalla nota di commento pubblicata su Diritto Penale Contemporaneo, in base al principio di specialità dell’art. 15 del codice penale. Il giudizio di merito si è poi sviluppato in tre gradi: il Tribunale di Rimini, con sentenza dell’aprile 2019, ha condannato l’ex direttore a sei mesi di reclusione e la veterinaria della struttura a quattro mesi; la Corte d’Appello di Bologna, sezione III penale, con sentenza del febbraio 2021, ha confermato la condanna del direttore ai sensi dell’art. 544-ter, rifiutando la derubricazione nella contravvenzione dell’art. 727 e confermando la confisca dei delfini, e ha assolto la veterinaria; la Corte di cassazione, sezione III penale, ha infine dichiarato inammissibile il ricorso dell’ex direttore, rendendo definitive la condanna e la confisca, con i delfini affidati allo Stato e custoditi presso l’Acquario di Genova, secondo la ricostruzione pubblicata dalla LAV nel gennaio 2022. Non essendo stato verificato il testo integrale delle sentenze di merito e dell’ultimo provvedimento di legittimità, non se ne attribuiscono qui specifiche massime; la vicenda dimostra però, nel modo più concreto, che la licenza di giardino zoologico non costituisce una zona franca e che la qualificazione come delitto, anziché come contravvenzione, della detenzione in condizioni etologicamente incompatibili ha retto in tutti i gradi di giudizio.

Sul piano dottrinale, la lettura sistematica del decreto legislativo 73/2005 con gli artt. 544-ter e 727 del codice penale — alla luce del nuovo art. 9, terzo comma, della Costituzione, della rinnovata cornice del Titolo IX-bis e del consolidato orientamento giurisprudenziale — costituisce, oggi, la chiave interpretativa per superare la lettura del decreto come isola di immunità delle strutture zoologiche e per ricondurlo all’unità sistematica della tutela penale degli animali nell’ordinamento italiano. La specificità del modello espositivo — animali selvatici detenuti permanentemente in spazi di ordine di grandezza inferiore a quelli naturali, standard di custodia formulati come clausole di adeguatezza, controllo annuale — fa sì che il rischio della qualificazione penale, in caso di accertamento di condizioni incompatibili con le esigenze della specie, sia tutt’altro che teorico, come dimostra il procedimento di Rimini.

È in questa sintesi di disciplina di settore, controllo amministrativo e tutela penale — e nell’effettività dei tre piani — che si gioca, oggi, la concreta protezione degli animali selvatici custoditi nei giardini zoologici italiani.

18. Art. 13 TFUE, art. 9 della Costituzione e prospettive interpretative

L’art. 13 TFUE riconosce gli animali come esseri senzienti e impone di tener pienamente conto delle esigenze di benessere nei settori e nei limiti indicati dalla norma. La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha modificato l’art. 9 della Costituzione, introducendo la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni, e stabilendo che la legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali. Per il decreto legislativo 73/2005 la riforma ha un rilievo doppio e, in parte, ambivalente: la tutela della biodiversità — finalità dichiarata del decreto — è oggi un valore costituzionale, e ciò può essere invocato tanto a sostegno della funzione conservativa degli zoo quanto contro le strutture che tale funzione non esercitano; la tutela degli animali è materia di riserva di legge statale, e ciò conferma che gli standard di custodia non possono essere lasciati alla sola autoregolazione del settore.

Il nuovo quadro rafforza l’esigenza di interpretare e applicare le prescrizioni secondo la loro effettiva funzione protettiva, distinguendo le esigenze degli individui dalle finalità di conservazione delle specie, e di risolvere i conflitti fra le due nel senso meno lesivo per l’animale. La giurisprudenza amministrativa sui delfinari ha già fatto applicazione di questo canone, richiedendo che il benessere animale sia considerato concretamente nell’istruttoria e nella motivazione dei provvedimenti regolatori.

La cautela interpretativa è, tuttavia, essenziale, e il presente commento intende rispettarla. Il giudice amministrativo si è pronunciato su specifici provvedimenti e su specifici difetti istruttori: non ha formulato una teoria generale dell’illegittimità della cattività zoologica, né lo si può far dire alle sue sentenze. Allo stesso modo, la Cassazione ha delimitato l’art. 19-ter, non lo ha disapplicato. Il diritto vigente consente la detenzione zoologica a condizioni; il compito dell’interprete — e dell’associazione che voglia far valere i diritti degli animali in giudizio — è assicurare che quelle condizioni siano intese nel senso più coerente con le fonti sovraordinate, e pretenderne l’applicazione effettiva.

Sul piano delle prospettive, tre direzioni sono percorribili senza alcuna modifica legislativa, e il fatto che nessuna sia stata intrapresa dice molto della priorità che la materia ha avuto: l’aggiornamento degli allegati ai sensi dell’art. 11, comma 3, con l’introduzione di indicatori di benessere e di requisiti specie-specifici sul modello della lettera H; la pubblicazione degli esiti dei controlli; la ripubblicazione del testo consolidato con il punto 37 nella versione effettivamente vigente. Una quarta direzione — l’individuazione di specie incompatibili con la cattività espositiva, che l’EU Zoo Inquiry raccomandava già nel 2011 — richiederebbe un intervento del legislatore, e sarebbe il primo vero cambio di paradigma dal 2005.

19. Conclusioni: una licenza non è un giudizio di adeguatezza

Il decreto legislativo 73/2005 ha collegato l’esercizio dell’attività zoologica a funzioni di conservazione e a requisiti di cura, inserendolo in un sistema di licenze, controlli e sanzioni. È un modello che, sulla carta, non ha nulla di irragionevole; la sua efficacia dipende però dall’applicazione concreta delle prescrizioni e dalla capacità di valutarne l’adeguatezza rispetto alle esigenze delle diverse specie, e su entrambi i piani il decreto offre strumenti deboli. I suoi standard di benessere sono clausole di adeguatezza prive di parametri, affidate in prima battuta alla valutazione di chi detiene gli animali; il controllo annuale non è in grado di accertare le condizioni quotidiane di custodia; le sanzioni non dissuadono; il registro non informa.

Ciò che il decreto non dà, lo hanno in parte supplito i giudici. La giurisprudenza amministrativa sui delfinari ha preteso un’istruttoria effettiva sui rischi delle interazioni con il pubblico e ha negato che la qualificazione educativa di un’attività ne dimostri la compatibilità con il benessere; il caso Rimini ha mostrato il rilievo penale delle condizioni di custodia; la Cassazione ha chiarito che l’art. 19-ter protegge solo le condotte conformi alla disciplina speciale, e la stessa lettura deve valere per l’esclusione della responsabilità degli enti introdotta nel 2025. Gli studi scientifici, per parte loro, indicano con chiarezza la necessità di indicatori sensibili alle differenze tra specie e tra individui, senza avallare conclusioni indiscriminate su tutte le strutture, ma senza nemmeno consentire di ignorare che, per alcune specie, la cattività espositiva è un problema in sé.

La questione centrale, in definitiva, non è se un giardino zoologico possieda una licenza, ma se le attività di conservazione che la giustificano siano reali, se le condizioni quotidiane assicurino il benessere degli animali ospitati e se, per talune specie, la cattività espositiva sia compatibile con la loro natura. La conformità agli standard è il punto di partenza dell’analisi; la loro effettività e la loro sufficienza ne sono la verifica decisiva. Una licenza attesta che una struttura ha superato una soglia amministrativa: non è, e non può essere, un giudizio di adeguatezza sulla vita degli animali che vi sono rinchiusi.