Sistema di identificazione e registrazione degli operatori, degli stabilimenti e degli animali (Animal Health Law – Decreto I&R)

Analisi e commento

Nota: il presente contributo analizza il decreto nella versione vigente, che incorpora le modifiche introdotte dal d.lgs. 27 dicembre 2024, n. 220, entrato in vigore il 6 febbraio 2025. Il testo originario del decreto è reperibile in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2022; la versione consolidata è consultabile su Normattiva.

Premessa: il «decreto I&R» nel quadro del pacchetto Animal Health Law

Il decreto legislativo 5 agosto 2022, n. 134 — comunemente denominato «decreto I&R» in ragione del suo oggetto principale, il sistema di identificazione e registrazione di operatori, stabilimenti e animali — è il primo dei tre decreti legislativi con cui il legislatore italiano ha dato attuazione al regolamento (UE) 2016/429 (Animal Health Law, relativo alle malattie animali trasmissibili, che ha riformato e unificato l’intera normativa dell’Unione in materia di sanità animale, di seguito «AHL»), pubblicati contestualmente in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2022 ed entrati in vigore il 27 settembre 2022. Gli altri due decreti del pacchetto — il d.lgs. 135/2022 (in materia di fauna selvatica ed esotica e formazione degli operatori per quella specifica categoria di animali) e il d.lgs. 136/2022 (in materia di prevenzione e controllo delle malattie animali trasmissibili) — operano su segmenti distinti ma complementari dello stesso sistema normativo.

La legge 22 aprile 2021, n. 53 (Legge di delegazione europea 2019-2020) ha conferito al Governo la delega per adeguare l’ordinamento italiano all’AHL. I criteri direttivi ai quali il Governo doveva attenersi per il decreto I&R sono elencati all’art. 14, comma 2, nelle lettere a), b), g), h), i) e p). Rispetto alle lettere della delega attribuite al d.lgs. 136/2022, quelle del 134 si distinguono per la lettera g) — che specificamente riguarda l’adeguamento del sistema di identificazione, registrazione e tracciabilità degli animali — e per l’assenza delle lettere e), f), l) e n), che riguardano invece le misure di emergenza, la governance veterinaria e gli obblighi formativi. Il decreto I&R ha quindi una base delegante più circoscritta, coerente con il suo oggetto: non si occupa di prevenzione e risposta alle malattie, ma delle infrastrutture conoscitive che rendono possibile quella prevenzione.

Va segnalato sin da subito un elemento che caratterizza il decreto rispetto agli altri due del pacchetto: il d.lgs. 134/2022 è il decreto più direttamente incidente sulla vita quotidiana di un numero molto ampio di soggetti, che va ben oltre il mondo della zootecnia professionale. Il sistema I&R riguarda non solo gli allevatori di bovini, suini e pollame, ma anche i proprietari di animali da compagnia, i gestori di rifugi, i circhi, i giardini zoologici, i centri di recupero per animali selvatici e gli stabilimenti per la sperimentazione animale. Questa ampiezza di campo è uno degli aspetti più rilevanti del decreto dal punto di vista del diritto animale, e richiede una lettura che non si fermi al profilo tecnico-amministrativo.

Struttura e finalità: cosa fa il decreto

L’articolo 1 enuncia le finalità del decreto con una precisione inusuale per un testo normativo: riorganizzare il sistema I&R in attuazione della parte IV del regolamento europeo («Registrazione, riconoscimento, tracciabilità e movimenti»), introducendo misure supplementari rispetto a quelle stabilite dall’AHL, in conformità a quanto disposto dall’art. 269, par. 1, lett. d) ed e), del regolamento. Questa doppia funzione — attuativa e integrativa — è importante: il decreto non si limita a recepire le disposizioni europee, ma le completa con scelte nazionali aggiuntive.

Le finalità del sistema I&R, elencate dall’art. 1, comma 3, sono sette: assicurare la registrazione e il riconoscimento di stabilimenti e operatori; garantire la tracciabilità degli animali, del materiale germinale e dei prodotti di origine animale; supportare le misure di prevenzione e controllo delle malattie; contribuire alla tutela della salute pubblica e del patrimonio zootecnico; assicurare la disponibilità delle informazioni alle autorità competenti; definire azioni correttive e sanzioni; e garantire il supporto dei dati per la programmazione dei controlli sanitari e per l’erogazione dei premi comunitari della Politica agricola comune (PAC). Quest’ultimo elemento — il raccordo tra tracciabilità sanitaria e accesso ai sussidi della PAC — è significativo perché mostra come il sistema I&R non serva solo finalità sanitarie, ma anche economiche e di governance agricola.

La struttura del decreto si articola attorno a sei nuclei principali, che questa analisi ripercorre nell’ordine: il sistema definitorio e il campo di applicazione; le autorità competenti e la BDN — la Banca dati nazionale in cui confluiscono tutte le informazioni del sistema I&R; la registrazione e il riconoscimento degli stabilimenti; l’identificazione e la registrazione degli animali per specie; il SINAC per gli animali da compagnia e gli stabilimenti speciali; e infine l’apparato sanzionatorio.

Il recepimento dell’AHL: tecnica normativa, margini di discrezionalità e scelte nazionali

Come già osservato per il d.lgs. 136/2022, anche il d.lgs. 134/2022 non è un atto di trasposizione di una direttiva ma di raccordo con un regolamento direttamente applicabile. La tecnica normativa prevalente è quella del rinvio: il decreto rimanda sistematicamente agli articoli dell’AHL, ai regolamenti delegati (in particolare il regolamento delegato (UE) 2019/2035, che integra l’AHL per quanto riguarda le norme relative agli stabilimenti che detengono animali terrestri e agli incubatoi, e la tracciabilità di determinati animali terrestri detenuti e delle uova da cova) e agli atti di esecuzione, senza riprodurne il contenuto. Il costo in termini di leggibilità è il medesimo già segnalato per il decreto prevenzione: il testo nazionale è intellegibile appieno solo in combinato disposto con quelli europei.

Sul piano della discrezionalità, il decreto italiano ha compiuto alcune scelte rilevanti. La prima, di carattere strutturale, riguarda la BDN — la Banca dati nazionale, già istituita con il d.lgs. 22 maggio 1999, n. 196, presso il Ministero della salute e gestita dal Centro Servizi Nazionale (CSN) dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell’Abruzzo e del Molise. L’AHL richiede agli Stati di dotarsi di una base dati per la tracciabilità degli animali, ma non ne prescrive l’architettura. Il decreto italiano ha scelto di mantenere e potenziare un’infrastruttura preesistente, integrandola con le nuove esigenze europee, anziché costruirne una ex novo. Si tratta di una scelta pragmatica, coerente con il principio di semplificazione, ma che porta con sé anche i limiti di un sistema informatico costruito originariamente per finalità più circoscritte e che deve ora coprire un campo di applicazione molto più ampio.

La seconda scelta discrezionale rilevante riguarda il manuale operativo. L’art. 2, comma 1, lett. q) definisce il manuale operativo come «il documento che contiene le procedure operative per la gestione del sistema I&R», emanato con decreto ministeriale. Si tratta di uno strumento atipico nel panorama normativo italiano: tecnicamente è un atto ministeriale, ma nella pratica funziona come una fonte di diritto secondaria che disciplina nel dettaglio gli adempimenti degli operatori — comprese le tempistiche precise, come le 48 ore per la comunicazione di furto o smarrimento degli animali, o le 7 ore entro cui registrare in BDN le movimentazioni. Il manuale operativo adottato con D.M. 7 marzo 2023 è il principale atto attuativo del decreto, senza il quale molte disposizioni non sono operative.

Questo modello di regolazione — decreto legislativo che fissa i principi, manuale operativo che ne definisce il funzionamento concreto — è flessibile e aggiornabile senza necessità di iter parlamentari, il che ha una sua logica in un settore che richiede adattamenti tecnici frequenti. Ma comporta un costo di trasparenza non trascurabile: il diritto che davvero governa i comportamenti degli operatori non è quello contenuto nel decreto legislativo, che il Parlamento ha esaminato e approvato, ma quello contenuto nel manuale, che può essere modificato con un decreto direttoriale. Per un lettore non specializzato — e questo riguarda in modo particolare i proprietari di animali da compagnia entrati nel sistema per la prima volta — il decreto è intellegibile; il manuale, molto meno. Il rischio è quello di un «diritto veterinario fluido», tecnicamente aggiornato ma difficilmente monitorabile da chiunque non abbia accesso diretto ai canali istituzionali.

La terza scelta discrezionale riguarda l’estensione del campo di applicazione soggettivo. L’AHL disciplina principalmente gli operatori in senso tecnico; il decreto italiano ha esercitato la facoltà prevista dall’art. 269 del regolamento per introdurre misure supplementari, estendendo l’applicazione del sistema I&R a categorie che nell’AHL avevano una disciplina meno dettagliata: gli animali da compagnia, i rifugi, i circhi, le collezioni faunistiche, i centri di recupero per animali selvatici. Questa scelta espansiva è uno degli elementi più significativi del decreto in chiave di diritto animale, e verrà analizzata nel dettaglio.

Infine, sul piano delle lacune, va segnalato che il decreto affida al manuale operativo — e al successivo D.M. 2 novembre 2023 sulle modalità tecniche del SINAC — la disciplina operativa di molti aspetti centrali. Finché questi atti attuativi non erano pienamente in vigore, le disposizioni del decreto sono rimaste parzialmente inapplicabili per alcune categorie di stabilimenti. La nota ministeriale del settembre 2022 aveva già chiarito che per le tipologie di stabilimenti e di specie non ancora presenti nel sistema informativo BDN le disposizioni sarebbero state obbligatorie solo dopo l’entrata in vigore del manuale operativo, con tempi di adeguamento da definire.

La BDN e l’architettura del sistema informativo

Il cuore del decreto è la Banca dati nazionale (BDN), definita all’art. 2, comma 1, lett. b) come «la base dati informatizzata nazionale di cui all’articolo 109, paragrafo 1, del regolamento». La BDN è il registro nazionale in cui confluiscono tutte le informazioni relative a operatori, stabilimenti e animali: registrazioni e riconoscimenti degli stabilimenti, identificazione e movimentazioni degli animali, eventi (nascite, morti, trasferimenti), dati dei macelli, informazioni sui fornitori dei mezzi di identificazione. È gestita tecnicamente dal CSN dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell’Abruzzo e del Molise e accessibile tramite il portale internet dei sistemi informativi veterinari.

La BDN non è una creazione del d.lgs. 134/2022: la sua origine risale al d.lgs. 22 maggio 1999, n. 196, che istituì la prima banca dati informatizzata per l’identificazione e la tracciabilità degli animali di specie bovina e suina. Il decreto del 2022 ha riorganizzato e ampliato questo sistema, estendendolo a specie e tipologie di stabilimenti che in precedenza ne erano escluse o disciplinate in modo frammentato. Il guadagno in termini di coerenza sistemica è reale; la sfida è che la BDN deve ora gestire una mole di informazioni molto più ampia, su specie molto diverse e per tipologie di stabilimenti eterogenee, il che richiede funzionalità informatiche che non erano tutte immediatamente disponibili.

Dal punto di vista del recepimento, il decreto ha compiuto una scelta che va oltre il minimo europeo: mentre l’AHL richiede la tracciabilità degli animali principalmente in funzione della prevenzione delle malattie e del controllo dei movimenti, il decreto italiano ha raccordato la BDN anche con le finalità della PAC (art. 1, comma 3, lett. g), rendendola uno strumento di governance agricola oltre che sanitaria. Questo raccordo è funzionalmente utile — evita la duplicazione di registri —  ma introduce una tensione di fondo: la BDN è allo stesso tempo uno strumento sanitario e uno strumento economico, e le due finalità non sempre convergono. Il rischio è che la logica del premio agricolo condizioni le modalità di raccolta dei dati sanitari, o viceversa.

L’art. 7 disciplina il registro nazionale contenuto in BDN, comprensivo di stabilimenti registrati e riconosciuti. Di particolare rilievo è il comma 6, che regola l’accesso alle informazioni: nel rispetto delle norme sulla protezione dei dati personali, il Ministero della salute assicura l’accesso ad alcune tipologie di informazioni alle pubbliche amministrazioni che ne abbiano necessità per lo svolgimento delle proprie funzioni, previa approvazione di specifica richiesta. Il comma 7 fissa i termini di conservazione dei dati: trentacinque anni per equini, camelidi e bovini; venti anni per suini, ovini, caprini e cervidi; almeno due anni dall’evento di uscita dalla BDN per le altre specie. Questi termini — molto più lunghi di quelli solitamente previsti per le banche dati amministrative — riflettono la necessità di garantire la tracciabilità retrospettiva degli animali anche ai fini della sicurezza alimentare e della ricostruzione di catene epidemiologiche.

Registrazione e riconoscimento degli stabilimenti: due livelli di ingresso nel sistema

Il decreto distingue tra due regimi di accesso al sistema I&R: la registrazione (art. 5) e il riconoscimento (art. 6). La distinzione non è meramente formale: risponde a una logica di proporzionalità tra il livello di controllo richiesto e il profilo di rischio dello stabilimento.

La registrazione è il regime ordinario: tutti gli operatori di stabilimenti in cui sono detenuti animali o materiale germinale, i trasportatori e gli operatori che effettuano operazioni di raccolta devono registrarsi in BDN prima di iniziare la propria attività. La registrazione avviene su iniziativa dell’operatore, con modalità definite dal manuale operativo. L’ASL territorialmente competente effettua una valutazione di congruità della documentazione ricevuta e assegna un numero di registrazione unico. Non è previsto un sopralluogo preventivo obbligatorio per la maggior parte delle attività: il decreto prevede la visita in loco solo per stalle di transito per ungulati, fiere, mostre e mercati, mentre per le altre tipologie il controllo avviene nell’ambito delle ordinarie attività di vigilanza.

Il riconoscimento è il regime più oneroso, riservato agli stabilimenti che presentano un profilo di rischio più elevato o che sono destinati a movimentare animali verso altri Stati membri. L’operatore deve presentare istanza all’ASL competente, che effettua una visita in loco obbligatoria, verifica il rispetto dei requisiti prescrittivi definiti dagli atti delegati europei e, se soddisfatti, rilascia il riconoscimento registrandolo in BDN. Il riconoscimento può essere condizionato, sospeso o revocato in caso di non conformità. Sul piano del recepimento, questa distinzione rispecchia fedelmente il modello dell’AHL, che agli artt. 84-100 distingue tra stabilimenti soggetti a registrazione e stabilimenti soggetti a riconoscimento. La discrezionalità italiana si esercita soprattutto nell’individuazione delle procedure operative dettagliate, demandate al manuale operativo.

Un dato rilevante per il diritto animale emerge dall’art. 5, comma 5, lett. b), che tra gli obblighi dell’operatore registrato include espressamente «la custodia e il benessere degli animali, oltre che il rispetto degli obblighi previsti dal regolamento». La stessa previsione compare all’art. 6, comma 5, lett. b), per gli stabilimenti riconosciuti. Si tratta di una menzione esplicita del benessere animale come obbligo dell’operatore nell’ambito del sistema I&R — non come principio valoriale o rimando a normativa specifica, ma come condizione operativa legata alla registrazione e al riconoscimento. La norma non specifica quali standard di benessere debbano essere rispettati, rinviando implicitamente alla normativa di settore; ma la sua collocazione sistematica è significativa: il benessere degli animali è presentato come un requisito del sistema di tracciabilità, non solo come oggetto di una normativa separata.

L’identificazione degli animali: specie, mezzi e obblighi

L’art. 9 disciplina l’identificazione e la registrazione degli animali, differenziando tra specie a identificazione individuale obbligatoria — bovini, equini, ovini, caprini, suini, cervidi e camelidi — e specie per le quali è sufficiente la registrazione di gruppi o insiemi. Per le prime, l’operatore deve provvedere all’identificazione di ciascun animale secondo le modalità previste dal regolamento delegato (UE) 2019/2035 e dai regolamenti di esecuzione (UE) 2021/520 e 2021/963, registrando in BDN entro sette giorni ogni evento rilevante: identificazione, movimentazioni in ingresso e in uscita, morte. Per le specie a identificazione di gruppo, le modalità sono definite dal manuale operativo.

Sul piano del recepimento, il decreto segue fedelmente le disposizioni dell’AHL e dei suoi regolamenti delegati per la parte relativa alle specie tradizionalmente oggetto di anagrafe zootecnica. Il contributo nazionale più significativo riguarda la tempistica: il termine di sette giorni per la registrazione degli eventi è una scelta italiana che non trova una corrispondenza puntuale nel testo europeo, il quale utilizza formule più elastiche. Si tratta di un esercizio di discrezionalità verso la precisione, che aumenta la certezza giuridica per gli operatori ma introduce anche un rischio sanzionatorio per i casi in cui l’adempimento nei tempi previsti sia materialmente difficile.

Merita un’attenzione specifica il regime degli equidi, che nel decreto occupa una posizione di rilievo. Per gli equini, il sistema I&R è strutturato attorno al documento unico di identificazione a vita — il passaporto equino — che accompagna l’animale in ogni spostamento e in cui è registrata una delle informazioni più rilevanti per il diritto animale: la destinazione dell’equide, ovvero se è o meno destinato alla produzione di alimenti (DPA). La dichiarazione di status non DPA — che esclude l’animale dalla filiera alimentare — è irreversibile: una volta che il proprietario dichiara che il cavallo non è destinato alla macellazione, tale dichiarazione viene registrata nel passaporto e nella BDN, e non può essere revocata. Ogni movimentazione dell’equide richiede la generazione di un documento di accompagnamento informatizzato in BDN, che deve essere compilato prima dello spostamento. Questo sistema di tracciabilità capillare non è esplicitamente pensato come strumento di tutela animale, ma produce un effetto protettivo concreto: un equide correttamente registrato e tracciato è un animale difficilmente «sparibile» verso macelli clandestini o destinazioni non autorizzate. Dal punto di vista del diritto animale, è uno degli esempi più efficaci di come la tracciabilità sanitaria produca, come effetto indiretto, una tutela reale della vita degli animali.

Merita attenzione l’art. 9, comma 3, che impone all’operatore di verificare, prima dell’applicazione di mezzi di identificazione ufficiali come boli ruminali e transponder iniettabili, l’assenza di altro dispositivo o di segni che ne indicano la rimozione chirurgica o l’applicazione non conforme. È una disposizione volta a prevenire le frodi nella tracciabilità — la sostituzione di un animale con un altro o la manipolazione dei mezzi di identificazione — e la cui violazione è sanzionata con misure particolarmente severe: l’art. 15, comma 5, prevede in questi casi la revoca del riconoscimento o della registrazione, e l’art. 19, comma 3, commina una sanzione da 1.500 a 9.000 euro per ogni animale con mezzo di identificazione rimosso o modificato senza autorizzazione. La logica è quella della deterrenza rafforzata per le condotte che compromettono l’integrità dell’intero sistema di tracciabilità.

L’art. 11 disciplina i mezzi di identificazione — marchi auricolari, boli ruminali, transponder iniettabili — che devono essere autorizzati dal Ministero della salute per ciascuna specie e prodotti esclusivamente da fornitori ufficiali iscritti in un apposito elenco. Si tratta di un sistema di controllo della filiera dei mezzi di identificazione che non ha un corrispondente puntuale nell’AHL (il quale si limita a stabilire requisiti tecnici per i mezzi di identificazione) e rappresenta una scelta nazionale aggiuntiva, volta a garantire l’affidabilità tecnica degli strumenti di tracciabilità.

Il SINAC e gli stabilimenti «speciali»: animali da compagnia, rifugi, circhi, zoo e centri di recupero

L’art. 16 è la disposizione del decreto di maggiore rilievo per il diritto animale. Disciplina il sistema I&R per gli animali da compagnia e per le tipologie di stabilimenti che il decreto stesso qualifica come «speciali» — rifugi, collezioni faunistiche, giardini zoologici, circhi ed esibizioni di animali, posti di controllo, stabilimenti con status confinato, stabilimenti di materiale germinale e stabilimenti per la sperimentazione animale (art. 2, comma 3). Per questi soggetti e stabilimenti, la disciplina operativa è demandata a un decreto ministeriale da adottarsi entro centottanta giorni dall’entrata in vigore del decreto.

Il SINAC — Sistema Informativo Nazionale degli Animali da Compagnia — è la sezione della BDN in cui sono registrate le informazioni relative agli animali da compagnia. Si tratta di una creazione integralmente nazionale e di un passaggio storico: per la prima volta l’Italia si dota di un’anagrafe nazionale unificata per gli animali da compagnia, superando il sistema frammentato di anagrafi regionali preesistenti — che per i cani erano obbligatorie in quasi tutte le regioni ma con standard, formati e livelli di completezza molto disomogenei. Il SINAC estende questa logica non solo ai cani ma a tutte le specie di animali da compagnia previste dall’allegato I del regolamento — gatti, furetti, invertebrati, animali acquatici ornamentali, anfibi, rettili, volatili, roditori e conigli. Il D.M. 2 novembre 2023 ha poi definito le modalità tecniche e operative del SINAC, con ulteriori termini di adeguamento fissati in centoventi giorni dalla pubblicazione delle istruzioni direttoriali della Direzione generale della sanità animale e dei farmaci veterinari.

Sul piano del recepimento, il SINAC è l’esempio più chiaro di esercizio di discrezionalità verso l’alto: il legislatore italiano ha costruito un’infrastruttura molto più ambiziosa di quanto il diritto europeo richiedesse. L’AHL non prevede uno specifico sistema di anagrafe per gli animali da compagnia, limitandosi a richiedere che gli Stati si dotino di sistemi adeguati di identificazione e registrazione. I vantaggi sono evidenti: tracciabilità sanitaria, contrasto al commercio illegale di cuccioli e animali esotici, e — forse il più rilevante sul piano sociale — uno strumento concreto contro il randagismo e l’abbandono. Un gatto o un cane registrati nel SINAC sono animali con un’identità giuridica riconoscibile dallo Stato: il proprietario è individuabile, la cessione è documentabile, la morte o lo smarrimento devono essere comunicati entro sette giorni. Questa identità non elimina l’abbandono, ma ne riduce l’impunità. Il d.lgs. 220/2024 ha poi rafforzato il sistema introducendo l’obbligo di aggiornare tempestivamente le informazioni in anagrafe in caso di variazioni — colmando una lacuna del testo originario.

Per gli stabilimenti speciali, il decreto introduce obblighi di registrazione in BDN che prima erano assenti o disciplinati in modo frammentato. Circhi ed esibizioni di animali itineranti devono essere registrati nella sezione «circo-esibizione di animali» della BDN, con un distinto numero di registrazione per ciascuno stabilimento. Gli animali detenuti in questi stabilimenti devono essere identificati e registrati; se utilizzati in esibizioni esterne, sono registrati in un’apposita sottosezione dedicata agli stabilimenti temporanei. I rifugi che detengono animali da compagnia devono registrarsi nel SINAC prima di iniziare l’attività. I centri di recupero per animali selvatici (CRAS) e i centri di recupero per tartarughe marine (CRTM) hanno una disciplina specifica: l’operatore deve identificare e registrare in BDN gli animali dichiarati dal veterinario come non idonei alla liberazione in natura; se l’animale è liberabile entro trenta giorni, non è necessaria l’identificazione, che è invece obbligatoria in caso di cure più prolungate.

Dal punto di vista del diritto animale, l’estensione del sistema I&R a queste categorie ha un significato che va oltre la tracciabilità sanitaria. Sapere quanti animali sono detenuti nei circhi italiani, in quali condizioni vengono movimentati, quanti entrano e quanti escono dai rifugi, come vengono gestiti gli animali nei centri di recupero: sono informazioni che, se rese accessibili, potrebbero diventare strumenti di monitoraggio del benessere animale e di contrasto alle pratiche illegali. Il decreto costruisce questa infrastruttura conoscitiva, ma — come già osservato per il ClassyFarm nel d.lgs. 136/2022 — non prevede meccanismi di accesso pubblico ai dati aggregati, né indicatori specifici di benessere tra le informazioni da raccogliere. L’opportunità esiste; la sua realizzazione dipende da scelte attuative che il decreto non compie.

La tracciabilità dei movimenti: il documento di accompagnamento e i controlli ai macelli

L’art. 8, comma 7, introduce uno degli obblighi più capillari del decreto: prima di movimentare gli animali, l’operatore deve compilare in BDN il documento di accompagnamento informatizzato, che contiene le informazioni sull’animale, sul luogo di partenza e di destinazione e sulle modalità di trasporto. L’operatore è direttamente responsabile delle informazioni inserite e deve correggerle o annullarle entro sette giorni dall’evento se la movimentazione non avviene o se le informazioni sono errate. Solo in casi eccezionali è ammessa la compilazione non informatizzata, con successiva registrazione entro tre giorni.

Sul piano del recepimento, il documento di accompagnamento informatizzato è la traduzione nazionale delle prescrizioni degli artt. 102-106 dell’AHL in materia di conservazione della documentazione. La scelta italiana di digitalizzare integralmente questo adempimento — la registrazione in BDN sostituisce qualsiasi registro aziendale cartaceo — è ambiziosa e coerente con la logica del sistema, ma crea una dipendenza dalla funzionalità dei sistemi informatici che in caso di malfunzionamenti tecnici può generare inadempimenti involontari. Il decreto gestisce questo rischio solo parzialmente, prevedendo la possibilità di compilazione non informatizzata in «casi eccezionali non dipendenti dalla volontà dell’operatore»: una formula elastica che nella pratica richiede una valutazione caso per caso da parte delle autorità competenti.

L’art. 10 disciplina la tracciabilità degli animali oggetto di scambi e importazioni, imponendo la movimentazione diretta dallo stabilimento di origine al luogo di destinazione, con la sola deroga dei centri di raccolta riconosciuti per ungulati e pollame. Gli ungulati provenienti da altri Stati membri mantengono il codice di identificazione di origine; quelli provenienti da Paesi terzi devono essere identificati e registrati nel sistema italiano entro termini precisi. Il comma 5 introduce un periodo di permanenza obbligatoria di almeno trenta giorni per gli ungulati e il pollame di provenienza intracomunitaria nel primo stabilimento di destinazione, prima di ulteriori movimentazioni: una misura di biosicurezza che riduce il rischio di diffusione di malattie attraverso i movimenti rapidi di animali appena importati.

L’art. 13 disciplina i compiti dei responsabili dei macelli, che devono verificare l’identificazione degli animali da macellare, custodire i mezzi di identificazione sino al loro smaltimento come rifiuto speciale, e registrare in BDN entro sette giorni le informazioni relative a ciascun animale o partita macellata. Di particolare interesse è il comma 3: il responsabile del macello deve assicurare che gli animali idonei alla macellazione vengano macellati entro settantadue ore dall’arrivo. Questa previsione — formalmente volta a garantire la tracciabilità e la sicurezza alimentare — ha anche una dimensione di benessere animale: riduce il tempo di permanenza degli animali in una struttura di macellazione, che è per sua natura fonte di stress. Il decreto non la motiva esplicitamente in questi termini, ma l’effetto protettivo è reale.

Le misure in caso di non conformità: blocchi, sequestri e revoche

L’art. 15 disciplina le azioni dell’autorità competente in caso di non conformità, con un apparato di misure graduato che va dal blocco temporaneo dei movimenti alla revoca del riconoscimento. La norma prevede cinque tipologie di intervento: blocco immediato dei movimenti di tutti gli animali se c’è almeno un animale non conforme; blocco dei soli animali non conformi se la non conformità è parziale; blocco di tutti gli animali se la non conformità supera il 20% degli animali detenuti (o più di due animali per strutture con al massimo dieci capi); sequestro degli animali non identificati per cui non è garantita la rintracciabilità, con possibile abbattimento senza indennizzo; sospensione di quindici giorni in caso di violazioni reiterate che compromettono la tracciabilità.

Sul piano del recepimento, questo apparato di misure va oltre le previsioni dell’AHL, che agli artt. 137-138 del regolamento (UE) 2017/625 (il regolamento sui controlli ufficiali) si limita a indicare le categorie generali di intervento. Il decreto italiano ha costruito un sistema più dettagliato e proporzionato, che differenzia la risposta in funzione della gravità e dell’estensione della non conformità. Dal punto di vista del diritto animale, la misura più critica è il sequestro con possibile abbattimento senza indennizzo per gli animali non identificati: è una conseguenza severa, giustificata dalla necessità di non premiare chi viola gli obblighi di tracciabilità, ma che ricade direttamente sugli animali. Il decreto non prevede alcuno standard di benessere per le procedure di sequestro e detenzione in attesa di decisione, né per le eventuali operazioni di abbattimento: anche qui, come nel d.lgs. 136/2022, la vita degli animali viene gestita come conseguenza di una violazione amministrativa, senza che vi sia un’attenzione esplicita alla loro condizione.

L’apparato sanzionatorio: struttura e profilo di adeguamento

Gli artt. 17-20 costruiscono un sistema sanzionatorio esclusivamente amministrativo pecuniario, con clausola di riserva penale. Le sanzioni sono strutturate per articolo violato e, nella maggior parte dei casi, calcolate «per capo» o «per documento», il che crea una proporzionalità automatica tra gravità dell’inadempimento e entità della sanzione.

Per la mancata registrazione in BDN (art. 17, comma 1), la sanzione va da 750 a 7.500 euro: un importo significativamente più alto rispetto a molte sanzioni del d.lgs. 136/2022, coerente con la gravità dell’ingresso nel sistema senza registrazione. Per la mancata identificazione degli animali che compromette la rintracciabilità (art. 18, comma 5), la sanzione va da 1.500 a 9.000 euro per capo: è la più alta del sistema, ed è applicata proprio alle violazioni che minano l’integrità della catena di tracciabilità. Per i proprietari di animali da compagnia che non adempiono all’obbligo di identificazione (art. 20), la sanzione va da 150 a 900 euro per capo non identificato: un importo contenuto, calibrato su una platea di soggetti non professionali, ma affiancato dalla previsione — introdotta dalla legge 6 giugno 2025, n. 82 — che il pagamento non è dovuto se l’operatore adempie volontariamente prima che la violazione sia stata constatata.

Sul piano del recepimento, come già per il d.lgs. 136/2022, la scelta di un sistema esclusivamente amministrativo è legittima ma non scontata. Il considerando n. 9 dell’AHL richiede sanzioni efficaci, dissuasive e proporzionate. L’art. 21, comma 6, introduce un meccanismo di aggiornamento biennale degli importi in base alle variazioni dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo — una disposizione inusuale nel panorama normativo italiano, che riflette la consapevolezza che l’inflazione può erodere nel tempo la capacità dissuasiva delle sanzioni pecuniarie. Questo meccanismo di indicizzazione non era presente nel d.lgs. 136/2022 e rappresenta una scelta più avanzata in termini di efficacia sanzionatoria a lungo termine.

La formazione: il raccordo con il d.lgs. 136/2022

L’art. 24 del decreto disciplina la formazione degli operatori, in attuazione dell’art. 13, par. 2, dell’AHL. Come già analizzato nel commento al d.lgs. 136/2022, il D.M. 6 settembre 2023 (in G.U. n. 243 del 17 ottobre 2023) è stato adottato in attuazione congiunta dell’art. 24, comma 1, del d.lgs. 134/2022 e dell’art. 10, comma 2, del d.lgs. 136/2022. Il Ministero ha scelto deliberatamente di unificare in un unico provvedimento le due deleghe, «in ragione dell’uniformità di materia e dei criteri applicabili e al fine di garantire il principio di semplificazione e di economia degli atti». Questa scelta mostra come i due decreti, pur essendo atti distinti con oggetti diversi, siano profondamente interconnessi: la formazione degli operatori serve tanto gli obblighi di tracciabilità del 134 quanto gli obblighi di prevenzione del 136.

Lettura in chiave di diritto animale: la tracciabilità come premessa della tutela

Il d.lgs. 134/2022 è, dichiaratamente, una normativa di tracciabilità e registrazione. La sua logica è quella del controllo amministrativo: chi detiene animali deve essere conosciuto, chi movimenta animali deve documentare ogni spostamento, chi vende o cede animali deve garantire l’identificabilità di ciascun soggetto. Non è — né pretende di essere — una normativa di benessere animale.

Eppure, guardando al decreto con occhi di diritto animale, emergono almeno tre profili di rilievo. Il primo, già segnalato, è l’inclusione esplicita del benessere animale tra gli obblighi dell’operatore registrato e riconosciuto (artt. 5 e 6): una menzione che non crea nuovi diritti o standard, ma che colloca il benessere dentro la logica del sistema di tracciabilità, segnalando che detenere animali non è solo un fatto gestionale ma anche una responsabilità di cura.

Il secondo profilo riguarda la conoscibilità. Un sistema di tracciabilità ben funzionante produce dati: quanti animali ci sono, dove si trovano, come vengono movimentati, quanto tempo trascorrono in determinate strutture. Questi dati, se accessibili, sarebbero uno strumento prezioso per chiunque voglia monitorare le condizioni di vita degli animali su scala nazionale. L’estensione del sistema I&R ai circhi, agli zoo, ai rifugi e ai centri di recupero — tutti luoghi in cui il benessere animale è un tema direttamente rilevante — crea una base informativa che prima non esisteva. La critica, già formulata per il d.lgs. 136/2022, è che questa base informativa non è accessibile al pubblico in forma disaggregata e utilizzabile: i dati aggregati resi disponibili dalla BDN riguardano numeri di stabilimenti e di animali, non le condizioni di detenzione. L’opportunità perduta è la stessa.

Il terzo profilo è quello del contrasto al commercio illegale di animali. L’estensione degli obblighi di identificazione e registrazione agli animali da compagnia e agli stabilimenti che li commerciano — con l’obbligo di inserire l’identificativo dell’animale negli annunci di vendita, online o cartacei — è uno strumento diretto di contrasto al commercio illegale di cuccioli e di altre specie. Il collegamento tra tracciabilità e legalità è qui esplicito: un animale identificato è un animale rintracciabile, e un animale rintracciabile è più difficile da commerciare illegalmente. Dal punto di vista del diritto animale, questa è forse la misura di maggiore impatto pratico dell’intero decreto.

Resta il limite strutturale già richiamato: il decreto tratta gli animali come oggetti di un sistema di registrazione, non come soggetti dotati di interessi propri. La logica è quella del controllo sulla detenzione, non della tutela del detenuto. L’art. 9 Cost., che include la tutela degli animali tra i principi fondamentali dell’ordinamento, apre anche qui uno spazio di riflessione: un sistema di tracciabilità pienamente coerente con la sensibilità costituzionale dovrebbe includere, tra le informazioni raccolte e monitorate, anche indicatori di benessere, e non solo dati di movimentazione e identificazione.

Le criticità applicative: il manuale operativo e i tempi del sistema

Il d.lgs. 134/2022 è entrato in vigore il 27 settembre 2022, ma la sua piena operatività è stata condizionata dall’adozione di atti attuativi successivi. Il manuale operativo — adottato con D.M. 7 marzo 2023, oltre cinque mesi dopo l’entrata in vigore del decreto — è il principale di questi atti: senza di esso, molte disposizioni non erano concretamente applicabili, in particolare per le tipologie di stabilimenti e specie non già presenti nei sistemi informativi. Il D.M. 2 novembre 2023 sulle modalità tecniche del SINAC ha poi disciplinato gli animali da compagnia e gli stabilimenti speciali, con ulteriori termini di adeguamento. Questa sequenza temporale — legge in vigore, manuale operativo a cinque mesi, decreto SINAC a tredici mesi — ha creato un periodo di transizione prolungato in cui gli operatori si trovavano formalmente soggetti a obblighi non ancora operativi.

Sul piano della dottrina, come già per il d.lgs. 136/2022, la letteratura giuridica specificamente dedicata al decreto è ancora limitata. Il contributo critico più strutturato reperibile è quello pubblicato dalla rivista Tutela Rurale (novembre 2025), che sottolinea come il decreto, pur formalmente corretto nell’adeguamento al diritto europeo, abbia esteso gli obblighi anche a soggetti non professionali — come i proprietari di animali da compagnia — con oneri che non sempre sono accompagnati da adeguata informazione e supporto. Non risultano, alla data di chiusura di questa analisi, sentenze della giurisprudenza amministrativa o ordinaria che abbiano affrontato il decreto in modo diretto e specifico.

Commento conclusivo

Il decreto legislativo n. 134/2022 è uno strumento normativo necessario e ben costruito nella sua logica interna. Ha razionalizzato un sistema di tracciabilità che era frammentato in decine di provvedimenti distinti, ha esteso la conoscibilità della detenzione di animali a categorie prima escluse o disciplinate in modo lacunoso, e ha costruito l’infrastruttura informativa su cui poggia l’intero sistema di sanità animale del pacchetto AHL.

Il suo punto di forza principale è l’ampiezza: un decreto che disciplina insieme i bovini da allevamento e i cani da compagnia, i circhi e i centri di recupero per animali selvatici, i macelli e gli stabilimenti di sperimentazione animale sta dicendo qualcosa di importante — che la tracciabilità degli animali è una questione che riguarda tutti i contesti in cui gli animali vengono detenuti, non solo quelli produttivi. Questa visione ampia è coerente con la prospettiva One Health dell’AHL e con la sensibilità costituzionale dell’art. 9 Cost.

Il suo limite principale, come per il d.lgs. 136/2022, è la distanza tra architettura normativa e attuazione effettiva. Un sistema che dipende da un manuale operativo adottato cinque mesi dopo l’entrata in vigore, da un decreto SINAC adottato tredici mesi dopo, e da un’infrastruttura informatica che deve essere costantemente aggiornata per coprire specie e stabilimenti sempre più eterogenei, è un sistema che vive di ritardi strutturali. La tracciabilità funziona solo se i dati ci sono, sono aggiornati e sono affidabili: e questo dipende non solo dalla norma, ma dalla capacità operativa di chi la applica.

Per il diritto animale, il decreto rappresenta un passo avanti reale — nella creazione di conoscenza sulla detenzione degli animali — e un’opportunità ancora da cogliere: quella di trasformare quella conoscenza in strumento di monitoraggio del benessere e di contrasto alle pratiche illegali. Il passaggio da un sistema che sa dove sono gli animali a un sistema che sa anche come stanno è ancora da compiere, e richiede scelte attuative che il decreto non ha compiuto ma non esclude.