Delega al Governo per il riordino dello spettacolo — superamento graduale degli animali nei circhi

Analisi e commento

Analisi della legge n. 106/2022 nel quadro della delega del 2017, delle proroghe e del contenzioso amministrativo

Premessa: una riforma annunciata due volte e ancora non compiuta

La disciplina relativa al graduale superamento dell’utilizzo degli animali nei circhi italiani non può essere letta come una riforma già compiuta. Il suo tratto più caratteristico è, al contrario, quello di essere rimasta sospesa in una sequenza normativa che ha chiaramente individuato una direzione di marcia senza averla ancora tradotta in una normativa attuativa definitiva. Per questo la vicenda richiede di essere ricostruita non solo a partire dalla legge del 2022, ma anche dal precedente del 2017 e dalla catena di proroghe che ha progressivamente differito il momento in cui la delega avrebbe dovuto essere esercitata.

Il punto di approdo indicato dall’ordinamento è, come detto, il graduale superamento dell’utilizzo degli animali nelle attività circensi e negli spettacoli viaggianti. Ma questo approdo, già formulato in un primo momento nel 2017 e ripreso nel 2022, continua a restare affidato a una delega non attuata. In altre parole, il diritto ha già nominato la meta, ma non ha ancora costruito il percorso normativo che dovrebbe renderla effettiva.

È da questa tensione tra indirizzo legislativo e attuazione mancata che occorre partire. Solo così si comprende perché la questione dei circhi con animali non sia semplicemente una discussione sul benessere animale, ma anche un caso esemplare di rapporto problematico tra principi normativi, tecnica della delega, tempi dell’attuazione e limiti dell’intervento locale.

Il quadro normativo di base: la legge n. 337/1968 e la costruzione del circo come settore socialmente riconosciuto

Il punto di partenza resta la legge 18 marzo 1968, n. 337, che costituisce il nucleo storico della disciplina dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante. L’art. 1 riconosce espressamente la funzione sociale dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante e impegna lo Stato a sostenerne il consolidamento e lo sviluppo. Non si tratta di una formula neutra: il settore viene qualificato dal legislatore come attività meritevole di riconoscimento e sostegno.

La stessa legge, inoltre, non si limita a una dichiarazione di principio. L’art. 9 attribuisce ai Comuni il compito di compilare l’elenco delle aree disponibili per le installazioni dei circhi, delle attività dello spettacolo viaggiante e dei parchi di divertimento, stabilendo anche che le modalità di concessione delle aree siano determinate con regolamento comunale. L’art. 19, poi, prevede uno stanziamento annuale per la concessione di contributi straordinari agli esercenti dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante.

Questi dati sono importanti perché mostrano che il successivo discorso sul superamento dell’utilizzo degli animali nei circhi non si innesta su un terreno giuridicamente neutro. Interviene, invece, su un settore che il legislatore del 1968 aveva costruito come socialmente rilevante, territorialmente organizzato e anche economicamente sostenuto. Per questo il tema del superamento non equivale semplicemente all’introduzione di una nuova regola di tutela animale: comporta anche la revisione di un impianto normativo storicamente orientato in senso opposto.

La svolta del 2017: quando il legislatore nomina il “superamento”

La vera svolta lessicale e normativa si colloca nella legge 22 novembre 2017, n. 175, recante Disposizioni in materia di spettacolo e deleghe al Governo per il riordino della materia. È qui che compare, all’art. 2, comma 4, lettera h), la formula destinata a segnare l’intera discussione successiva: la revisione delle disposizioni nei settori delle attività circensi e degli spettacoli viaggianti deve essere “specificamente finalizzata al graduale superamento dell’utilizzo degli animali nello svolgimento delle stesse”.

Il rilievo di questa previsione sta soprattutto nel suo significato sistematico. Il legislatore non si limita a chiedere una migliore regolazione delle condizioni di custodia o di impiego degli animali, né si ferma al piano della repressione del maltrattamento. Indica invece una traiettoria diversa: il punto di arrivo della riforma deve essere il superamento di quel modello. La scelta terminologica è importante proprio perché esclude che la riforma sia pensata come semplice aggiustamento dell’esistente.

Quella delega, tuttavia, non fu attuata. Ed è qui che nasce la prima vera contraddizione della vicenda: il diritto positivo aveva già espresso la direzione del cambiamento, ma non era stato in grado di tradurla in disciplina effettiva. La storia successiva, perciò, non comincia da zero; comincia da un primo tentativo mancato.

La legge n. 106/2022: la nuova delega e la continuità con il 2017

Con la legge 15 luglio 2022, n. 106, il Parlamento torna sulla materia e riapre il percorso di riordino dello spettacolo. Il dato tecnicamente più rilevante è che la legge del 2022 non riscrive da capo il criterio relativo agli animali nei circhi, ma si innesta sulla delega del 2017 e ne conserva anche questo passaggio.

Più precisamente, la legge n. 106/2022 si fonda sui criteri già fissati dalla legge n. 175/2017. In questo modo, anche il criterio del graduale superamento dell’utilizzo degli animali nelle attività circensi e negli spettacoli viaggianti continua a operare nel quadro della delega vigente. Il superamento, quindi, non nasce nel 2022, ma viene ripreso e confermato dal nuovo impianto delegante.

Questo punto va tenuto fermo, perché evita due errori opposti. Il primo sarebbe pensare che la legge del 2022 abbia introdotto ex novo la questione degli animali nei circhi; non è così. Il secondo sarebbe attribuirle un contenuto attuativo che non possiede. Anche qui, infatti, il legislatore si muove ancora sul piano della delega: conferma la direzione, ma rimette al decreto legislativo la disciplina concreta del passaggio.

Le proroghe: quando la sopravvivenza della delega rinvia la riforma

La vicenda successiva al 2022 è segnata dalle proroghe. Il termine per l’esercizio della delega è stato modificato più volte: prima dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14, poi dalla legge 8 agosto 2024, n. 119, infine dalla legge 8 agosto 2025, n. 121, che ha portato il termine al 31 dicembre 2026. Il testo vigente dell’art. 2, comma 1, della legge n. 106/2022 recepisce oggi proprio questa scadenza.

Le proroghe non sono un dettaglio procedurale. Sono il luogo in cui la vicenda mostra la propria struttura più tipica. Ogni rinvio, da un lato, evita la decadenza della delega e dunque preserva formalmente il progetto di riforma; dall’altro, rinvia ancora una volta il momento in cui il criterio del superamento dovrebbe tradursi in regole effettive. In questo senso, la proroga tiene aperta la promessa, ma ne differisce continuamente il compimento.

Per questo la vera cifra della vicenda non è l’abbandono del tema, ma la sua sospensione reiterata. Il superamento degli animali nei circhi resta formalmente nel diritto; ciò che continua a mancare è la decisione normativa capace di portarlo fuori dalla zona della programmazione differita.

 “Graduale superamento”: una formula di transizione o una riforma rinviabile?

La formula “graduale superamento” è il centro teorico dell’intero problema. La parola superamento è netta: il legislatore indica una fuoriuscita dall’utilizzo degli animali nelle attività circensi e negli spettacoli viaggianti. La parola graduale, però, introduce una mediazione. Non si immagina una cesura istantanea, ma un percorso governato nel tempo.

Questa gradualità, in sé, non è affatto irragionevole. Una transizione del genere tocca questioni organizzative, economiche e materiali molto rilevanti: il riassetto del settore, la sorte degli animali già detenuti, il raccordo con il sostegno pubblico, la trasformazione del modello spettacolare. Sarebbe semplicistico pensare che una materia di questo tipo possa essere ridotta a un solo atto di divieto.

Il problema nasce altrove. La gradualità, infatti, può funzionare in due modi molto diversi. Può essere una tecnica del cambiamento, cioè il modo con cui il diritto governa un passaggio complesso verso un esito definito. Oppure può trasformarsi in un contenitore elastico nel quale la riforma resta formalmente viva ma sostanzialmente differita. È proprio questo il rischio che la vicenda italiana oggi mette in luce: la gradualità continua a essere evocata, ma l’atto chiamato a darle forma manca ancora. Di qui l’impressione che il “graduale superamento” rischi di somigliare meno a una transizione ordinata e più a una formula capace di assorbire rinvii successivi senza perdere, almeno formalmente, la propria legittimazione.

Il contenzioso amministrativo e il limite dell’intervento comunale

A questo punto la giurisprudenza amministrativa e la dottrina diventano davvero utili. Non per ripetere la norma, ma per mostrare perché la soluzione del problema non può essere lasciata né al livello locale né al solo contenzioso.

La decisione del TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 23 giugno 2023, n. 1571 nasce da una vicenda apparentemente circoscritta, ma in realtà molto istruttiva sul piano sistematico. Un’impresa circense aveva chiesto al Comune di Milano l’autorizzazione a svolgere una manifestazione con animali; il Comune aveva rilasciato l’autorizzazione, ma con una prescrizione: vietare la detenzione di un singolo elefante. Tale scelta veniva giustificata sulla base del regolamento comunale sul benessere animale, che recepisce le Linee guida CITES del 2006 (un documento tecnico della Commissione scientifica CITES italiana che fissa criteri per il mantenimento degli animali nei circhi e nelle mostre itineranti) secondo cui un elefante non può essere detenuto isolatamente. Il circo ha impugnato sia la prescrizione sia il regolamento presupposto, sostenendo che il Comune non avesse il potere di introdurre un simile limite e che le Linee guida CITES non fossero vincolanti. Il TAR ha però ritenuto infondate queste censure: non ha attribuito al Comune un potere generale di vietare gli animali nei circhi, ma ha riconosciuto la legittimità di una prescrizione mirata, fondata su esigenze di benessere animale e inserita nel quadro di un regolamento comunale ritenuto compatibile con l’assetto normativo vigente. Proprio per questo la sentenza è rilevante: mostra che, pur in assenza di una riforma statale definitiva, il livello locale può incidere in concreto sulle modalità di detenzione degli animali, ma entro limiti che non si traducono in un divieto assoluto e generalizzato dell’attività circense.

Queste sono in realtà, “vecchie questioni” che tornano a riproporsi in un quadro giuridico mutato. Il punto che emerge è netto: i Comuni possono certamente intervenire sul piano autorizzatorio, regolamentare e prescrittivo, ma il contenzioso locale non sostituisce una riforma nazionale compiuta. La giurisprudenza può delimitare casi, confermare prescrizioni, misurarsi con regolamenti e linee guida; non può però sciogliere da sola il nodo sistemico del superamento degli animali nei circhi.

Da questo punto di vista, l’esperienza amministrativa conferma un dato politico-normativo: la mancanza di una disciplina attuativa generale continua a scaricare sul livello locale e sul giudice una tensione che richiederebbe invece una risposta del legislatore delegato.

Animal welfare e identità culturale del circo: la tensione che il testo non può ignorare

Per altro verso la questione va letta anche alla luce della tutela che è stata assicurata in origine all’identità culturale del circo: il circo tradizionale — anche nella sua dimensione storicamente connessa alla presenza degli animali — è stato riconosciuto come fenomeno culturale, pertanto ogni intervento normativo che lo incida deve fare i conti con questo dato.

Ciò significa che il “graduale superamento” non si muove in un vuoto assiologico. Esso opera in uno spazio di conflitto tra valori diversi: benessere animale, tradizione culturale, regolazione pubblica dello spettacolo, ruolo dei poteri locali, funzione del sostegno statale. È proprio perché questi valori attualmente coesistono che la mancata attuazione della delega risulta tanto problematica: lascia irrisolto non solo un problema di tecnica normativa, ma anche un conflitto di fondo che il legislatore ha deciso di affrontare senza ancora concluderlo.

Il nodo della ricollocazione: oltre il divieto, la gestione della vita degli animali

Un profilo di sostanza che il legislatore delegato sarà chiamato a sciogliere riguarda il destino materiale degli animali attualmente impiegati. Il “graduale superamento” non può infatti risolversi in un mero divieto di esibizione, ma deve farsi carico della gestione della vita residua degli animali coinvolti. Si pone qui un problema di “dismissione responsabile”: molti degli animali presenti nei circhi sono nati in cattività o appartengono a specie che non possono essere reintrodotte in natura. La riforma, per essere effettiva, dovrà prevedere non solo contributi per la riconversione delle imprese, ma anche protocolli per il trasferimento in santuari o strutture di accoglienza permanenti che non abbiano finalità di spettacolo. Senza un piano finanziario e logistico per i “rifugi”, il rischio è che il superamento normativo si scontri con l’impossibilità materiale di offrire un’alternativa dignitosa agli animali, trasformando il successo etico in un’emergenza gestionale.

Il rischio del “limbo” gestionale e l’effettività dei controlli

Un ulteriore profilo da considerare con attenzione riguarda lo standard di tutela applicabile durante l’attuale fase di pendenza della delega. In questo “limbo” normativo, il benessere degli animali resta affidato a parametri tecnici (come le Linee guida CITES sopra citate) che, pur autorevoli, faticano a tradursi in prescrizioni vincolanti e uniformi su tutto il territorio nazionale. Esiste il rischio concreto che la prospettiva del superamento induca una contrazione degli investimenti privati nel mantenimento e nella cura degli esemplari, considerati ormai come “asset in dismissione”. Per scongiurare questo scenario, la riforma non dovrebbe limitarsi a gestire il punto di arrivo (il divieto), ma dovrebbe introdurre fin da subito un regime di controlli rafforzati e standard di custodia transitori più severi, evitando che la gradualità della transizione si traduca, di fatto, in un abbassamento della qualità della vita degli animali ancora in servizio.

Il contesto europeo e il rischio di isolamento normativo

Infine, la vicenda italiana va letta anche nel quadro europeo, nel quale il ricorso agli animali — soprattutto selvatici — nelle attività circensi è stato già vietato o fortemente limitato in numerosi ordinamenti. In questo contesto, il protrarsi dell’incertezza normativa italiana rischia di accentuare il disallineamento rispetto a un panorama europeo che, pur con modalità differenti, si è già mosso in senso più restrittivo. Emblematico è il caso della Francia, che ha previsto per gli stabilimenti itineranti il divieto di detenzione, trasporto e spettacoli con animali non domestici, con completamento del percorso entro il 2028.

Il ritardo nell’attuazione della delega italiana rischia di creare un pericoloso “effetto imbuto”, in quanto, con la progressiva chiusura delle piazze estere, l’Italia rischia di diventare il naturale polo d’attrazione per quei complessi circensi che, non potendo più operare oltreconfine, ripiegano sul territorio nazionale sfruttando l’incertezza normativa.

Limiti e criticità del sistema

Il primo limite del sistema è lo strumento prescelto. La delega, in astratto, è coerente con la complessità della materia; nella pratica, però, si è rivelata esposta alla dilazione. Finché il decreto legislativo non arriva, il principio resta sospeso.

Il secondo limite riguarda la gestione del tempo. Le proroghe preservano formalmente la riforma, ma ne rinviano la realizzazione. Così la gradualità, che dovrebbe accompagnare il cambiamento, rischia di diventare la forma della sua continua procrastinazione.

Il terzo limite è la frammentarietà della risposta ordinamentale. Sul piano locale si producono regolamenti, autorizzazioni, prescrizioni e contenzioso; sul piano generale resta però assente il decreto attuativo. Ne risulta un sistema che prova a intervenire per frammenti, ma senza aver ancora chiarito definitivamente la propria architettura complessiva.

Il quarto limite è il crescente scarto tra cornice assiologica e disciplina effettiva. Dopo l’ingresso della tutela degli animali nell’art. 9 della Costituzione, il fondamento valoriale della protezione animale si è trasformato da mero interesse diffuso a valore costituzionale primario e indisponibile. In questa nuova prospettiva, l’inerzia del legislatore delegato non può più essere letta come un semplice rallentamento burocratico; essa configura una tensione costituzionale tra un principio supremo, che impone allo Stato la tutela dell’ambiente e degli animali, e una prassi legislativa che, attraverso il meccanismo della proroga reiterata, svuota di effettività proprio quella tutela. La perdurante sospensione della delega appare quindi ancora più evidente e difficile da giustificare come un ritardo tecnico: è un rinvio che incide direttamente sull’attuazione di un precetto costituzionale.

Commento conclusivo

La vicenda del graduale superamento degli animali nei circhi mostra in modo esemplare come il diritto possa già esprimere una direzione di trasformazione e, insieme, non riuscire ancora a darle forma compiuta. Nel caso italiano, il legislatore ha già parlato due volte: prima nel 2017, poi nel 2022. Ha detto che il punto di approdo della riforma dev’essere il superamento dell’utilizzo degli animali nelle attività circensi e negli spettacoli viaggianti. Ma ha lasciato che questo approdo restasse, per ora, nel territorio dell’indirizzo più che in quello dell’attuazione.

Il problema, allora, non è l’assenza di norma. È l’incompiutezza della riforma. E proprio questa incompiutezza è oggi il dato più eloquente. Perché una delega che sopravvive a forza di proroghe continua certamente a tenere aperta la possibilità del cambiamento, ma allo stesso tempo espone il diritto al rischio di logorare la propria forza trasformativa. Il “graduale superamento” può ancora diventare una transizione reale; ma perché questo accada, il sistema dovrà finalmente sciogliere il nodo che ha già nominato e finora solo rinviato.

Bibliografia

Gli animali nei circhi: vecchie questioni e prospettive future, M. Lottini, Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 3-2023