Attuazione della direttiva 92/43/CEE — Conservazione degli habitat naturali e della flora e fauna selvatiche

Analisi e commento

1. Premessa: oggetto, fonte e collocazione sistematica

Il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 — di seguito «d.P.R. 357/1997» o «regolamento» — dà attuazione nell’ordinamento italiano alla direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (c.d. direttiva «Habitat»). Il regolamento è stato adottato sulla base dell’autorizzazione all’attuazione in via regolamentare contenuta nell’art. 4 della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (legge comunitaria 1993), ed è stato pubblicato nel supplemento ordinario n. 219 alla Gazzetta Ufficiale n. 248 del 23 ottobre 1997, entrando in vigore il giorno successivo alla pubblicazione (art. 17).

Il testo oggi vigente è il frutto di una stratificazione normativa protrattasi nel tempo. Il regolamento originario è stato profondamente rimaneggiato dal d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, che ne ha riscritto numerose disposizioni — fra cui, per quanto qui interessa, gli artt. 8 e 12 — e ha inserito nuove definizioni; da ultimo, l’art. 12 è stato ulteriormente modificato dal d.P.R. 5 luglio 2019, n. 102. Su singoli aspetti sono intervenute anche fonti primarie, fra cui l’art. 1, comma 1226, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, l’art. 2, comma 41, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e l’art. 57, comma 2, della legge 28 dicembre 2015, n. 221.

Nell’economia del diritto animale il regolamento presenta una fisionomia peculiare. Non è un atto di tutela dell’animale-individuo — estraneo, quindi, tanto ai delitti del Titolo IX-bis del libro II del codice penale (dopo la legge 82/2025 rubricato «Dei delitti contro gli animali») quanto alla contravvenzione dell’art. 727 c.p. — bensì un atto di conservazione della biodiversità, in cui l’oggetto di protezione è la specie nel suo complesso e l’habitat come bene ecosistemico. Ciò che rileva non è la sorte del singolo esemplare, ma il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle popolazioni e degli ambienti che ne consentono la sopravvivenza. In questa prospettiva il d.P.R. 357/1997 costituisce, insieme alla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) e alla legge 7 febbraio 1992, n. 150 (attuativa della Convenzione CITES), uno dei pilastri della tutela della fauna selvatica nell’ordinamento italiano.

2. La cornice: rete Natura 2000, ZSC e struttura del regolamento

Il regolamento si compone di diciassette articoli e di sette allegati (A-G). Dopo le disposizioni sul campo di applicazione (art. 1) e un’ampia sezione di definizioni (art. 2), il testo disciplina l’individuazione e la designazione delle zone speciali di conservazione (art. 3), le misure di conservazione (art. 4), la valutazione di incidenza (art. 5), le zone di protezione speciale (art. 6) e gli indirizzi di monitoraggio (art. 7). Segue il «Paragrafo I — Tutela della specie», che raccoglie il nucleo di maggior rilievo per il diritto animale: la tutela delle specie faunistiche (art. 8) e vegetali (art. 9), i prelievi (art. 10), le deroghe (art. 11) e le immissioni e reintroduzioni (art. 12). Chiudono il regolamento le disposizioni su informazione (art. 13), ricerca e istruzione (art. 14), sorveglianza (art. 15), procedura di modifica degli allegati (art. 16) ed entrata in vigore (art. 17).

Il regolamento è lo strumento attraverso cui l’Italia concorre alla rete ecologica europea «Natura 2000». È utile chiarire di che cosa si tratti, perché è il concetto attorno a cui ruota l’intero regolamento. Natura 2000 è la più estesa rete coordinata di aree protette al mondo: non un insieme di riserve integrali in cui ogni attività umana è vietata, ma un sistema di siti in cui la conservazione della natura deve convivere con le attività umane compatibili. La rete poggia su due pilastri: le zone speciali di conservazione (ZSC), previste dalla direttiva «Habitat» e disciplinate da questo regolamento, e le zone di protezione speciale (ZPS), previste dalla direttiva «Uccelli» (79/409/CEE, oggi 2009/147/CE); l’art. 6 del regolamento salda i due sistemi, estendendo anche alle ZPS gli obblighi di tutela dettati per le ZSC dagli artt. 4 e 5. In Italia la rete ha dimensioni ragguardevoli: secondo i dati dell’ISPRA (Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) aggiornati al dicembre 2023 essa comprende 2.646 siti, che coprono circa il 19,4% del territorio terrestre nazionale e il 6,4% delle acque marine — sicché il regime del d.P.R. 357/1997 interessa, in concreto, una porzione assai rilevante del Paese.

La nascita di una ZSC segue un percorso a tappe. Le Regioni individuano i siti che ospitano gli habitat e le specie di interesse comunitario e li propongono come siti di importanza comunitaria (SIC); la Commissione europea li inserisce in un elenco ufficiale; infine il Ministero, d’intesa con la Regione, li designa formalmente come ZSC, entro un termine massimo di sei anni dall’approvazione di quell’elenco (art. 3, comma 2). È proprio su quest’ultimo passaggio — la designazione tempestiva e l’adozione delle relative misure e obiettivi di conservazione — che si sono concentrati i ritardi attuativi, oggetto della procedura di infrazione europea n. 2015/2163. Con la lettera di costituzione in mora complementare del gennaio 2019 la Commissione ha contestato all’Italia la mancata designazione come ZSC di 463 siti di importanza comunitaria per i quali erano ormai scaduti i termini, nonché l’omessa fissazione di obiettivi di conservazione dettagliati e sito-specifici in tutte le diciannove Regioni e nelle due Province autonome. Allo stato la procedura non risulta sfociata in un ricorso e in una pronuncia della Corte di giustizia: essa permane nella fase precontenziosa, mentre l’Italia ha proseguito il completamento delle designazioni mancanti attraverso i decreti ministeriali e gli atti regionali adottati negli anni successivi. Su fattispecie analoghe la Corte di giustizia dell’Unione europea ha invece già accertato l’inadempimento di altri Stati membri: si veda, per la mancata designazione dei SIC come ZSC e l’omessa fissazione degli obiettivi di conservazione, la sentenza del 29 giugno 2023, causa C-444/21, Commissione c. Irlanda.

Gli allegati del regolamento — speculari a quelli della direttiva — delimitano l’ambito della tutela, indicando a quali habitat e a quali specie essa si applica. La distinzione più importante è quella fra le tre categorie di specie: in estrema sintesi, l’allegato B individua le specie che giustificano la creazione dei siti Natura 2000, l’allegato D quelle soggette a protezione rigorosa e l’allegato E quelle il cui prelievo può essere regolamentato. Più in dettaglio: l’allegato A elenca i tipi di habitat naturali di interesse comunitario (allegato I della direttiva); l’allegato B le specie la cui conservazione richiede la designazione di ZSC (allegato II); l’allegato D le specie che godono di protezione rigorosa, cui si rivolgono i divieti dell’art. 8 (allegato IV); l’allegato E le specie il cui prelievo può essere regolamentato (allegato V); l’allegato F i mezzi di cattura e uccisione vietati (allegato VI); l’allegato G i criteri per lo studio di incidenza. Poiché tali elenchi rinviano a quelli della direttiva, il regime resta dinamicamente collegato all’evoluzione del diritto dell’Unione: l’art. 16 affida infatti al Ministro l’aggiornamento degli allegati in conformità alle modifiche adottate in sede europea.

3. La valutazione di incidenza e l’obbligo di non degrado

La valutazione di incidenza (VIncA), disciplinata dall’art. 5, è il principale strumento di tutela preventiva dei siti Natura 2000. La sua logica è semplice: prima che un piano o un progetto — un’opera edilizia, un’infrastruttura, un intervento agricolo o forestale — venga approvato, occorre verificare che non comprometta l’integrità ecologica del sito né le specie e gli habitat per cui esso è stato istituito. Non si tratta di un divieto assoluto di intervenire, ma di un filtro preventivo: l’intervento è ammesso se non produce un’incidenza significativa e, quando un’incidenza vi è, solo a condizioni rigorose.

Sul piano operativo la procedura, attuativa dell’art. 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva «Habitat», si articola in una fase preliminare di «screening» — in cui si stabilisce se il piano o il progetto, singolarmente o congiuntamente ad altri, possa avere incidenze significative — e, in caso positivo, in una «valutazione appropriata» condotta sulla base di uno studio redatto secondo i contenuti dell’allegato G. Il criterio è di natura precauzionale: in assenza di ragionevole certezza scientifica circa l’assenza di effetti pregiudizievoli sull’integrità del sito, il piano o il progetto non può essere autorizzato, salvo il ricorso alle eccezionali condizioni previste per i motivi imperativi di rilevante interesse pubblico. La VIncA non è dunque un adempimento formale, ma un vero limite all’autorizzazione. L’autorità competente acquisisce la valutazione prima dell’approvazione; qualora, nonostante conclusioni negative e in assenza di soluzioni alternative, il piano debba comunque essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, l’amministrazione adotta ogni misura compensativa necessaria a garantire la coerenza globale della rete «Natura 2000» (art. 5, commi 9 e 10). I criteri applicativi sono oggi raccolti nelle Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza (VIncA), approvate con Intesa in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni del 28 novembre 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 303 del 28 dicembre 2019.

Alla VIncA si affianca un obbligo di carattere generale, di matrice eurounitaria: l’obbligo di evitare il degrado degli habitat e la perturbazione delle specie per cui i siti sono stati designati, sancito dall’art. 6, paragrafo 2, della direttiva «Habitat» e recepito attraverso le misure di conservazione previste dal regolamento. Il Consiglio di Stato, Sezione IV, con sentenza n. 3945 del 30 aprile 2024 — resa su un’azione avverso il silenzio dell’amministrazione a fronte del degrado di un sito della rete Natura 2000 — ha qualificato tale disposizione come fonte autonoma di obblighi per gli Stati membri e per le amministrazioni competenti, tenute ad adottare misure «proattive», «effettive» e «adeguate» — la cui adeguatezza è valutabile in concreto e anche ex post — e ha ammesso, a fronte dell’inerzia dell’amministrazione, il rimedio dell’azione avverso il silenzio-inadempimento.

4. La tutela delle specie faunistiche: l’art. 8

L’art. 8, collocato in apertura del «Paragrafo I — Tutela della specie» e sostituito dall’art. 8 del d.P.R. 120/2003, è il cuore del regolamento sul versante del diritto animale. Esso traspone l’art. 12 della direttiva «Habitat», che impone agli Stati membri di istituire un regime di protezione rigorosa per le specie animali di interesse comunitario elencate nell’allegato IV, lettera a) — corrispondente all’allegato D, lettera a), del regolamento — fra cui figurano specie emblematiche quali il lupo (Canis lupus), l’orso bruno (Ursus arctos), la lince, la lontra, numerose specie di chirotteri, i cetacei e le tartarughe marine.

4.1. I divieti dell’art. 8, comma 1

Per le specie animali dell’allegato D, lettera a), il comma 1 dell’art. 8 vieta di: a) catturare o uccidere esemplari nell’ambiente naturale; b) perturbare tali specie, in particolare durante tutte le fasi del ciclo riproduttivo, l’ibernazione, lo svernamento e la migrazione; c) distruggere o raccogliere le uova e i nidi nell’ambiente naturale; d) danneggiare o distruggere i siti di riproduzione o le aree di sosta. Il comma 3 precisa che i divieti si riferiscono a tutte le fasi della vita degli animali, mentre i commi 4 e 5 impongono alle Regioni un sistema di monitoraggio continuo delle catture o uccisioni accidentali e al Ministero l’indicazione delle misure necessarie a scongiurarne l’impatto negativo sulle specie.

La latitudine di questi divieti — e in particolare della tutela dei siti di riproduzione e delle aree di sosta — è stata precisata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nell’interpretazione dell’art. 12 della direttiva. Con la sentenza della Seconda Sezione del 28 ottobre 2021, causa C-357/20 (relativa al criceto comune, Cricetus cricetus), la Corte ha chiarito, con riguardo all’art. 12, paragrafo 1, lettera d), che il «deterioramento» e la «distruzione» dei siti di riproduzione e delle aree di riposo vanno intesi in senso funzionale — come riduzione progressiva ovvero perdita totale della funzionalità ecologica del sito — indipendentemente dal carattere intenzionale della condotta, e che la protezione si estende anche ai siti non più occupati ove sia sufficientemente probabile il ritorno della specie. Il principio era già stato affermato, per le aree di riposo non più occupate, dalla sentenza della Settima Sezione del 2 luglio 2020, causa C-477/19 (relativa alla stessa vicenda), che la pronuncia del 2021 sviluppa estendendone la portata ai siti di riproduzione. Poiché l’art. 8 del regolamento traspone testualmente tale disciplina, la lettura estensiva della Corte si riflette direttamente sull’ampiezza dei divieti interni.

4.2. Il divieto di possesso e di commercializzazione (art. 8, comma 2)

Il comma 2 dell’art. 8 estende la tutela dalla fase della cattura a quella della circolazione degli esemplari, disponendo che «per le specie di cui al predetto allegato D, lettera a), è vietato il possesso, il trasporto, lo scambio e la commercializzazione di esemplari prelevati dall’ambiente naturale, salvo quelli lecitamente prelevati prima dell’entrata in vigore del presente regolamento». Si tratta della disposizione destinata ad assumere, a distanza di anni, un rilievo penalistico diretto: come si dirà (§ 7), il suo contenuto è stato assunto quale elemento costitutivo di una fattispecie del codice penale, l’art. 727-bis, terzo comma.

5. Prelievi, deroghe e gestione dei grandi carnivori

L’art. 10 disciplina i prelievi nell’ambiente naturale degli esemplari delle specie di fauna e flora dell’allegato E, prescrivendo alle Regioni e agli Enti parco misure idonee a renderli compatibili con il mantenimento delle specie in uno stato di conservazione soddisfacente; il comma 3 vieta in ogni caso i mezzi di cattura non selettivi suscettibili di provocare la scomparsa locale o di perturbare gravemente le specie, con rinvio ai mezzi elencati nell’allegato F.

L’art. 11 disciplina le deroghe e costituisce la trasposizione dell’art. 16 della direttiva «Habitat». Il Ministero dell’ambiente, sentiti gli organi tecnici competenti (fra cui l’Istituto nazionale per la fauna selvatica, oggi ISPRA), può autorizzare deroghe ai divieti degli artt. 8, 9 e 10, comma 3, ma soltanto «a condizione che non esista un’altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata», e per le sole finalità tassative delle lettere a)-e): protezione della fauna e della flora selvatiche e conservazione degli habitat; prevenzione di danni gravi a colture, allevamento, boschi, patrimonio ittico, acque e proprietà; interesse della sanità e della sicurezza pubblica o altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico; finalità didattiche, di ricerca, ripopolamento e reintroduzione; cattura o detenzione, in misura limitata e su base selettiva, di un numero ristretto di esemplari.

Il regime dell’art. 11 va tenuto distinto dalla disciplina venatoria della legge 157/1992. Per le specie di interesse comunitario a protezione rigorosa dell’allegato D — fra cui il lupo e l’orso — l’eventuale prelievo o abbattimento non segue lo schema del controllo faunistico regionale di cui all’art. 19 della legge 157/1992, ma passa per l’autorizzazione in deroga ex art. 11 del regolamento (attuazione dell’art. 16 della direttiva), poiché la materia rientra nella tutela dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale. I presupposti sono stringenti: la Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza della Seconda Sezione del 10 ottobre 2019, causa C-674/17 (Tapiola), ha ribadito che le deroghe alla protezione rigorosa dei grandi carnivori vanno interpretate restrittivamente e sono ammesse solo a condizioni stringenti — obiettivi chiaramente individuati, assenza di soluzioni alternative soddisfacenti, mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente — e richiedono soprattutto un rigoroso supporto scientifico che dimostri l’idoneità della deroga allo scopo perseguito.

Questi principi hanno trovato applicazione nel contenzioso interno sulla gestione dei grandi carnivori. Nella nota vicenda degli orsi del Trentino, il Consiglio di Stato, Sezione Terza, con le ordinanze cautelari nn. 2914 e 2915 del 14 luglio 2023, relative rispettivamente agli orsi MJ5 e JJ4, ha sospeso i provvedimenti di abbattimento adottati dal Presidente della Provincia autonoma di Trento, valorizzando il carattere di extrema ratio della soppressione e la necessità di verificare in concreto l’assenza di soluzioni alternative — logica che riproduce, sul piano interno, quella dell’art. 16 della direttiva e dell’art. 11 del regolamento.

5.1. Il nuovo status europeo del lupo

Il regime di protezione rigorosa del lupo è stato di recente ridefinito a livello europeo. Il Comitato permanente della Convenzione di Berna, nel dicembre 2024, ha declassato il lupo (Canis lupus) da specie «rigorosamente protetta» a specie «protetta», con efficacia dal marzo 2025. L’Unione europea ne ha tratto le conseguenze con la direttiva (UE) 2025/1237 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2025 (in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 24 giugno 2025), che ha modificato la direttiva «Habitat» trasferendo il lupo dall’allegato IV (protezione rigorosa) all’allegato V (specie il cui prelievo può essere regolamentato) — corrispondenti, nel d.P.R. 357/1997, rispettivamente all’allegato D (art. 8) e all’allegato E (art. 10). A livello di fonti eurounitarie, è ormai un dato acquisito.

5.2. Le conseguenze nell’ordinamento italiano

Sul piano interno la riclassificazione non è però ancora pienamente operativa: richiede un adeguamento normativo. L’art. 7 della legge 17 marzo 2026, n. 36 (legge di delegazione europea 2025; in Gazzetta Ufficiale n. 70 del 25 marzo 2026), approvata in via definitiva dal Senato l’11 marzo 2026, ha delegato il Governo ad adeguare la normativa venatoria e di conservazione della fauna selvatica — quindi tanto la legge 11 febbraio 1992, n. 157 quanto lo stesso d.P.R. 357/1997 — al nuovo status del lupo, mediante appositi decreti legislativi.

È essenziale precisare che cosa questo mutamento significhi e cosa non significhi. Non comporta l’apertura della caccia al lupo: la specie resta protetta, non diventa cacciabile e non è inserita nei piani venatori. La differenza è che il suo prelievo — prima ammesso soltanto in via di deroga ex art. 11 del regolamento (e art. 16 della direttiva) — potrà essere regolamentato nell’ambito di misure nazionali di gestione, purché la specie sia mantenuta in uno stato di conservazione soddisfacente. La definizione concreta di tali misure — compresi gli eventuali contingenti di abbattimento e la loro ripartizione fra le Regioni — è demandata ai decreti legislativi previsti dalla legge di delegazione europea 2025 e ai conseguenti atti applicativi, sui quali, allo stato, non è possibile un giudizio definitivo. Sul piano dei numeri, il primo monitoraggio nazionale ISPRA del 2020-2021 ha stimato la popolazione italiana del lupo in circa 3.300 individui.

Dal punto di vista del diritto animale l’intervento è stato letto in senso critico. Diverse organizzazioni e istituzioni scientifiche ne hanno contestato le basi: il WWF lo ha definito una scelta «politica e ideologica», priva di reali benefici per la zootecnia (i lupi sarebbero responsabili di appena lo 0,6% delle perdite di bestiame); la Large Carnivore Initiative for Europe dell’IUCN ne ha segnalato la carenza di solide basi scientifiche; e più voci hanno osservato che il vero nodo, in Italia, resta l’assenza di un piano di gestione nazionale del lupo. Al di là del giudizio di merito, il dato che qui rileva è sistematico: il d.P.R. 357/1997, con la sua distinzione fra specie a protezione rigorosa (allegato D, art. 8) e specie a prelievo regolamentato (allegato E, art. 10), resta la cornice tecnica su cui questo arretramento della tutela viene a innestarsi.

6. Immissioni, reintroduzioni e specie non autoctone: l’art. 12

L’art. 12, sostituito dall’art. 12 del d.P.R. 120/2003 e ulteriormente modificato dal d.P.R. 102/2019, disciplina le introduzioni e reintroduzioni. Esso rimette a un decreto del Ministero dell’ambiente — adottato sentiti gli altri dicasteri competenti, il Consiglio del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA) e la Conferenza Stato-Regioni — i criteri per la reintroduzione e il ripopolamento delle specie autoctone dell’allegato D e per l’immissione di specie e popolazioni non autoctone, «nel rispetto delle finalità del presente regolamento e della salute e del benessere delle specie»: un riferimento che, pur formulato ancora in termini di specie, introduce nel regolamento un lessico non esclusivamente conservazionistico. Le reintroduzioni di specie autoctone sono autorizzate dalle Regioni previa documentazione scientifica che ne dimostri il contributo al ripristino di uno stato di conservazione soddisfacente.

Il comma 3 pone il divieto generale di immissione in natura di specie e popolazioni non autoctone. Il d.P.R. 102/2019 ha introdotto un’articolata procedura autorizzatoria in deroga: su istanza di Regioni, Province autonome o enti gestori di aree protette nazionali, il Ministero può autorizzare l’immissione, entro sessanta giorni e sentiti i dicasteri competenti, per motivate ragioni di rilevante interesse pubblico connesse a esigenze ambientali, economiche, sociali e culturali, purché non sia arrecato pregiudizio agli habitat e alla fauna e flora autoctone e previa valutazione di uno specifico studio del rischio. Le definizioni di «autoctona» (art. 2, lett. o-quinquies) e «non autoctona» (art. 2, lett. o-sexies) — introdotte dal d.P.R. 120/2003 — ancorano il divieto al criterio storico-ecologico dell’indigenato nel territorio italiano.

Il rinvio ai criteri con decreto ministeriale ha trovato attuazione con il decreto del Ministro dell’ambiente 2 aprile 2020 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 98 del 14 aprile 2020), recante i criteri per la reintroduzione e il ripopolamento delle specie autoctone dell’allegato D e per l’immissione di specie e popolazioni non autoctone. Sul relativo schema il Consiglio SNPA ha espresso il parere di cui alla delibera n. 70 dell’8 aprile 2020. La disciplina dell’art. 12 va infine coordinata con quella, più recente e specifica, delle specie esotiche invasive di rilevanza unionale: il regolamento (UE) n. 1143/2014 e il d.lgs. 15 dicembre 2017, n. 230, che ne cura l’adeguamento nazionale. Per le specie iscritte nelle liste unionali prevale il regime speciale di prevenzione, eradicazione e gestione dettato da tali fonti, mentre l’art. 12 resta la cornice generale per le reintroduzioni di specie autoctone e per le immissioni di specie non autoctone non incluse in quelle liste.

7. Il raccordo con il diritto penale: dal deficit sanzionatorio all’art. 727-bis c.p.

Il regolamento non contiene, nella sua struttura, un apparato sanzionatorio penale proprio: pone divieti e obblighi (in particolare agli artt. 8-12), ma non prevede alcuna pena per la loro violazione. Questo deficit ha a lungo affidato l’effettività della tutela a fonti esterne — le sanzioni amministrative, la disciplina venatoria della legge 157/1992 e la disciplina sul commercio delle specie protette della legge 150/1992 (CITES) — con evidenti disomogeneità.

La copertura penale espressa è giunta con l’art. 727-bis c.p., introdotto dal d.lgs. 7 luglio 2011, n. 121 in attuazione della direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente: la norma incrimina l’uccisione, la cattura e la detenzione di esemplari appartenenti a una specie animale selvatica protetta, definita per rinvio all’allegato IV della direttiva 92/43/CE e all’allegato I della direttiva 2009/147/CE. La punibilità è esclusa quando l’azione riguardi una quantità trascurabile di esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie: clausola di esiguità la cui applicazione richiede una valutazione concreta della quantità di esemplari coinvolti e dell’impatto sullo stato di conservazione della specie (Cass. pen., Sez. III, n. 26579, dep. 24 settembre 2020).

Il collegamento diretto con il d.P.R. 357/1997 è stato stabilito dal d.lgs. 5 agosto 2022, n. 135 (attuativo del regolamento UE 2016/429, c.d. Animal Health Law): l’art. 15 ha integrato la rubrica dell’art. 727-bis aggiungendo, dopo la parola «detenzione», le parole «e commercio», e ha inserito un terzo comma che punisce — «salvo che il fatto costituisca più grave reato» — «chiunque, fuori dai casi consentiti, viola i divieti di commercializzazione di cui all’articolo 8, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357», con l’arresto da due a otto mesi e con l’ammenda fino a 10.000 euro. La fattispecie opera così come norma penale parzialmente in bianco: il precetto è integrato per relationem dall’art. 8, comma 2, del regolamento, il cui divieto di commercializzazione diventa elemento costitutivo del reato. L’intervento del 2022 ha colmato, sul versante commerciale, una lacuna del testo originario dell’art. 727-bis, che nel 2011 non aveva introdotto una fattispecie corrispondente al commercio di esemplari previsto, distintamente, dall’art. 3, lett. g), della direttiva 2008/99/CE.

Il raccordo penale resta però parziale. Il terzo comma dell’art. 727-bis riguarda specificamente i divieti di commercializzazione dell’art. 8, comma 2; le altre condotte vietate dal regolamento — cattura e uccisione, perturbazione, distruzione di uova e nidi, danneggiamento dei siti di riproduzione — assumono rilevanza penale solo in quanto ricadano nella fattispecie del primo comma dell’art. 727-bis (uccisione, cattura o detenzione di esemplari di specie protette) o in altre disposizioni incriminatrici. La violazione dei divieti dell’art. 8, in sé, non integra dunque automaticamente un reato.

Il meccanismo desta più di una riflessione sul piano dei principi. Affidando la definizione del precetto penale a una fonte regolamentare — il d.P.R. 357/1997 — e, a monte, agli allegati di direttive europee modificabili anche in via amministrativa (l’art. 16 del regolamento consente al Ministro di aggiornare gli allegati), il terzo comma dell’art. 727-bis costruisce una fattispecie il cui contenuto può variare senza un nuovo intervento del legislatore penale. La tecnica del rinvio, se assicura l’aggancio dinamico al diritto dell’Unione, ripropone la classica tensione con i principi di riserva di legge e di determinatezza in materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.): l’individuazione delle specie protette e dei divieti la cui violazione integra reato è rimessa a elenchi tecnici la cui conoscibilità, per il destinatario del precetto, non è immediata. È un rilievo che la dottrina ha mosso, più in generale, alle norme penali ambientali costruite per relationem, e che vale a maggior ragione qui, dove la catena del rinvio attraversa una fonte regolamentare e gli allegati di più direttive.

Da ultimo, la legge 6 giugno 2025, n. 82 (c.d. legge Brambilla), nel quadro di una riforma organica dei reati contro gli animali, è intervenuta sul primo comma dell’art. 727-bis inasprendone il trattamento sanzionatorio: la pena è oggi quella dell’arresto da tre mesi a un anno e dell’ammenda fino a 8.000 euro, applicate congiuntamente, in luogo del precedente arresto da uno a sei mesi o dell’ammenda fino a 4.000 euro, in via alternativa. Il passaggio dalla pena alternativa a quella congiunta segna un deciso irrigidimento. Va segnalato che il terzo comma sul commercio — e con esso il rinvio all’art. 8, comma 2, del d.P.R. 357/1997 — è di introduzione recente e non risultano allo stato precedenti editi di legittimità che ne facciano specifica applicazione.

8. Il riparto di competenze Stato-Regioni e la giurisprudenza costituzionale

La tutela della fauna e degli habitat rientra nella «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», che l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione riserva alla competenza esclusiva dello Stato. Il senso pratico di questa attribuzione è che lo Stato — anche attraverso il d.P.R. 357/1997 — fissa un livello minimo e uniforme di protezione, valido su tutto il territorio nazionale: una soglia che le Regioni possono innalzare, ma non abbassare. Quando una legge regionale scende sotto quella soglia, la Corte costituzionale la dichiara illegittima: le disposizioni statali ed eurounitarie attuate dal regolamento concorrono infatti a definire gli standard uniformi di tutela che la Corte utilizza come norme interposte rispetto all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. In parole semplici: una legge regionale che deroghi in peius agli standard fissati dal regolamento può invadere la competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale.

Le pronunce della Corte costituzionale seguono, in questa materia, due filoni ricorrenti. Il primo colpisce le Regioni che abbassano il livello di protezione di specie o aree. È il caso della sentenza n. 74 del 2017, che ha annullato una legge dell’Abruzzo la quale autorizzava attività cinofile — l’addestramento di cani — nei parchi e nelle riserve regionali: un’attività idonea a disturbare specie protette come il lupo, l’orso e il camoscio, in contrasto proprio con il divieto di disturbo dell’art. 8 del d.P.R. 357/1997. Il secondo filone riguarda invece il metodo: alcuni atti di gestione della fauna — il calendario venatorio, il piano faunistico-venatorio — devono essere adottati con provvedimento amministrativo, previo parere tecnico obbligatorio dell’ISPRA, e non con legge regionale, che eluderebbe quella garanzia tecnica. Su questo si fonda la sentenza n. 20 del 2012, che ha annullato il calendario venatorio dell’Abruzzo approvato con legge anziché con atto amministrativo, così eludendo il parere obbligatorio dell’ISPRA. Un principio analogo è stato applicato dalla sentenza n. 148 del 2023, che ha dichiarato illegittima l’approvazione con legge del piano faunistico-venatorio del Veneto, rilevando come la forma amministrativa garantisca un’istruttoria più completa, una tutela giurisdizionale effettiva e una maggiore adattabilità alle modificazioni del contesto faunistico. La sentenza n. 178 del 2020, sulla Liguria, tocca entrambi i filoni, colpendo insieme l’immissione di specie ittiche non autoctone nelle acque interne — un abbassamento della tutela — e la disciplina, adottata con legge, del calendario venatorio. Il filo conduttore è unitario: le scelte di tutela della fauna spettano allo Stato, e la Regione non può né ridurne il livello né aggirarne le garanzie procedurali.

Sul piano dell’enforcement, l’art. 15 del regolamento affida le azioni di sorveglianza connesse alla sua applicazione al Corpo forestale dello Stato — oggi in gran parte assorbito nell’Arma dei Carabinieri — ai corpi forestali regionali e agli altri soggetti cui è normativamente affidata la vigilanza ambientale.

9. Considerazioni conclusive

Il d.P.R. 357/1997 è l’architrave amministrativa della tutela della biodiversità in Italia: definisce le specie e gli habitat protetti, istituisce le procedure della rete Natura 2000 e della valutazione di incidenza, e costruisce un regime di protezione rigorosa delle specie faunistiche di interesse comunitario. Sul piano del diritto animale, esso esemplifica con nettezza la duplicità degli statuti di tutela: da un lato l’animale-individuo, protetto dai delitti del Titolo IX-bis e dall’art. 727 c.p.; dall’altro la specie-popolazione e l’habitat, protetti come beni ecosistemici dai divieti del regolamento.

I limiti del regolamento sono altrettanto evidenti: l’assenza di un apparato sanzionatorio penale proprio, i ritardi nell’attuazione (dalla designazione delle ZSC alle relative misure di conservazione) e la conseguente dipendenza dell’effettività da raccordi esterni. Nel tempo, però, il presidio si è progressivamente irrobustito. Sul piano penale, l’art. 727-bis c.p. e il suo terzo comma sul commercio (2022) hanno agganciato i divieti del regolamento al codice penale; l’inasprimento delle pene operato dalla legge 82/2025 e, in prospettiva, la riforma della tutela penale dell’ambiente attuata — in recepimento della direttiva (UE) 2024/1203 — dal d.lgs. 21 aprile 2026, n. 81 hanno spostato il baricentro verso una tutela più severa. Sul piano costituzionale, la legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 ha inserito nell’art. 9 della Costituzione la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, rinviando alla legge dello Stato la disciplina dei modi e delle forme di tutela degli animali, e ha novellato l’art. 41 in chiave ambientale.

In questo scenario il d.P.R. 357/1997 conserva un rilievo non soltanto storico, ma genetico e sistematico: resta la fonte che individua le specie protette, i siti Natura 2000 e i divieti la cui violazione è oggi anche penalmente sanzionata. È il presupposto normativo su cui poggiano, a valle, tanto la giurisprudenza costituzionale sui limiti alla legislazione regionale quanto le più recenti fattispecie penali a tutela della biodiversità.

Resta, sullo sfondo, una tensione destinata ad accentuarsi. Il regolamento del 1997 è costruito in una logica di pura conservazione della biodiversità, in cui l’animale rileva come specie e non come individuo; ma il diritto sopravvenuto — dalla riforma dell’art. 9 della Costituzione al mutamento di prospettiva della legge 82/2025 sui reati contro gli animali, fino allo stesso richiamo dell’art. 12 alla «salute e al benessere delle specie» — introduce un lessico che parte della dottrina legge come apertura verso una considerazione dell’animale anche come individuo, e non solo come specie. Su questo crinale si misureranno i temi più attuali, a cominciare dal recente declassamento del lupo: e sarà proprio il d.P.R. 357/1997, pensato per un’altra stagione, a doverli governare.

Bibliografia e fonti

• Direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (in GUCE L 206 del 22 luglio 1992).
• D.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, recante modifiche e integrazioni al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (in Gazzetta Ufficiale n. 124 del 30 maggio 2003).
• D.P.R. 5 luglio 2019, n. 102, recante ulteriori modifiche dell’articolo 12 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (in Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 208 del 5 settembre 2019).
• Decreto del Ministro dell’ambiente 2 aprile 2020, «Criteri per la reintroduzione e il ripopolamento delle specie autoctone di cui all’allegato D del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, e per l’immissione di specie e di popolazioni non autoctone» (in Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 98 del 14 aprile 2020); Delibera del Consiglio SNPA n. 70 dell’8 aprile 2020 (parere sullo schema di decreto).
• Intesa in Conferenza permanente Stato-Regioni del 28 novembre 2019, «Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza (VIncA) — Direttiva 92/43/CEE “Habitat”, articolo 6, paragrafi 3 e 4» (in Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 303 del 28 dicembre 2019).
• Regolamento (UE) n. 1143/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014, recante disposizioni volte a prevenire e gestire l’introduzione e la diffusione delle specie esotiche invasive; d.lgs. 15 dicembre 2017, n. 230.
• Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, «Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente» (in Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 44 del 22 febbraio 2022).
• Corte di giustizia UE, Sez. II, 28 ottobre 2021, causa C-357/20, e Sez. VII, 2 luglio 2020, causa C-477/19 (protezione rigorosa delle specie e nozione di sito di riproduzione/area di riposo ex art. 12 dir. Habitat); Corte di giustizia UE, Sez. II, 10 ottobre 2019, causa C-674/17, Tapiola (deroghe ex art. 16 dir. Habitat); Corte di giustizia UE, 29 giugno 2023, causa C-444/21, Commissione c. Irlanda (designazione delle ZSC e misure di conservazione).
• Sullo status di protezione del lupo: Convenzione di Berna, Comitato permanente, decisione di declassamento (dicembre 2024, efficace dal marzo 2025); direttiva (UE) 2025/1237 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2025, che modifica la direttiva 92/43/CEE trasferendo il lupo dall’allegato IV all’allegato V (in GU UE del 24 giugno 2025); in Italia, delega al recepimento con l’art. 7 della legge 17 marzo 2026, n. 36 (legge di delegazione europea 2025), in Gazzetta Ufficiale n. 70 del 25 marzo 2026, con adeguamento della legge 157/1992 e del d.P.R. 357/1997. Sui dati di popolazione: ISPRA, primo monitoraggio nazionale del lupo 2020-2021 (stima di circa 3.300 individui).
• Dati sulla Rete Natura 2000 in Italia: ISPRA, Annuario dei dati ambientali — «Ambiente in Italia 2024», capitolo «Aree tutelate» (dati aggiornati a dicembre 2023): 2.646 siti, pari a circa il 19,4% del territorio terrestre nazionale e al 6,4% delle acque marine.
• Corte costituzionale, sentenze n. 20/2012, n. 74/2017, n. 178/2020 e n. 148/2023 (riparto di competenze Stato-Regioni in materia di fauna e aree protette); Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3945 del 30 aprile 2024 (obbligo di non degrado degli habitat ex art. 6, par. 2, dir. Habitat); Cass. pen., Sez. III, n. 26579, dep. 24 settembre 2020 (clausola di esiguità dell’art. 727-bis c.p.).